QUALE TUTELA AVVERSO L’ART. 1 DEL D.L. 11 maggio 2007, n. 61?
Avv. M. BALLETTAIl
D.L. in commento reca
“Interventi straordinari per superare l'emergenza nel settore
dello smaltimento
dei rifiuti nella regione Campania e per garantire l'esercizio dei
propri
poteri agli enti ordinariamente competenti”.
E’ stato pubblicato in GU n. 108
del 11-5-2007.
All’art. 1, comma 1, il D.L.
dispone che per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani o speciali non
pericolosi anche provenienti dalle
attivita' di selezione, trattamento e raccolta dei rifiuti solidi
urbani nella
regione Campania, sono attivati i siti da destinare a discarica presso
i
seguenti comuni: Serre in provincia di Salerno,
Savignano Irpino in
provincia di Avellino, Terzigno in
provincia di
Napoli e Sant'Arcangelo Trimonte
in provincia di Benevento.
Ai commi 2 e 3 l’art. 1 limita
temporalmente l’utilizzo del sito di Serre fino alla data di
realizzazione di
un nuovo sito idoneo per lo smaltimento dei rifiuti individuato dal
Presidente
della provincia di Salerno, mentre per il sito di Terzigno consente
l’utilizzo
dello stesso sino al completamento delle attivita' di collaudo ed alla
messa in
esercizio a regime del termovalorizzatore di Acerra.
Il comma 4 dispone che
“L'utilizzo dei siti di cui al presente articolo e' disposto
nel rispetto dei
principi fondamentali dell'ordinamento,
anche in deroga alle specifiche disposizioni vigenti
in materia ambientale,
paesaggistico-territoriale, di
pianificazione per la
difesa del
suolo, nonche'
igienico-sanitaria,
fatto salvo
l'obbligo del
Commissario delegato
di assicurare
le occorrenti
misure volte alla tutela della salute e dell'ambiente”.
In sintesi, la norma individua
direttamente i comuni sede delle nuove discariche da attivare, ma non
localizza
puntualmente i siti né, soprattutto, adotta e/o approva
espressamente i
progetti.
Tale generica
localizzazione/attivazione contrasta con la direttiva 85/337 CEE del
Consiglio
del 27.6.1985 come modificata dalla direttiva 97/11/CE, concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e
privati.
In particolare, i progetti di
impianti di smaltimento dei rifiuti non compresi
nell’allegato I risultano
assoggettati a preventiva valutazione di impatto ambientale ai sensi
del punto
11 dell’Allegato II alla direttiva comunitaria 85/337/CEE.
La norma comunitaria è stata
recepita con la lettera n) dell’Allegato A all’art.
1, comma 3, del DPR
12.4.1996 che sottopone a preventiva valutazione di impatto ambientale
regionale le “Discariche di rifiuti urbani non pericolosi con
capacità
complessiva superiore a 100.000 m³”.
I quattro siti di discarica
indicati all’art. 1, comma 1, del
D.L.
dovevano essere pertanto sottoposti a preventiva valutazione di impatto
ambientale, o, almeno a verifica di assoggettabilità a
valutazione di impatto
ambientale ( c.d. screening) di cui all’art. 10 del D.P.R.
12.4.1996.
Va subito chiarito che, per come
è stata formulata la norma, i siti localizzati/attivati all’art. 1,
comma 1, del D.L. non possono
sfuggire al campo
di applicazione della
direttiva 85/337/CE.
Infatti, questa, all’art. 1,
comma 1, esclude dal suo ambito di applicazione solo i
“progetti adottati nei
dettagli mediante atto legislativo nazionale specifico”,
mentre l’art. 1, comma
1, del D.L., localizza più siti, ma non ne adotta,
né ne approva i progetti nei
dettagli.
Inoltre, va sottolineato che la
Corte di Giustizia C.E. ha precisato che «costituisce un atto
legislativo
specifico, ai sensi della detta disposizione, una norma emanata da un
Parlamento a seguito di dibattimento parlamentare pubblico, quando la
procedura
legislativa abbia consentito il conseguimento degli obiettivi
perseguiti dalla
direttiva 85/337, ivi compreso l'obiettivo della
disponibilità di informazioni,
e quando le informazioni a disposizione del Parlamento, al momento
dell'approvazione in dettaglio del progetto, siano risultate
equivalenti a
quelle che avrebbero dovuto essere sottoposte all'autorità
competente
nell'ambito di un'ordinaria procedura di autorizzazione del
progetto>>
(Corte Giustizia 19 settembre 2000 causa C-287/98).
Alla luce di tale giurisprudenza
comunitaria appare evidente che il decreto legge non è
qualificabile atto
legislativo specifico nel senso indicato dalla direttiva comunitaria in
quanto,
per sua stessa natura, non è atto del Parlamento ( ma del
Governo), non è
preceduto da dibattito pubblico, non consente il conseguimento degli
obiettivi
della direttiva ivi compresa l’informazione del pubblico
interessato.
L’art. 1, comma 1, del D.L. non
può quindi rientrare nei casi di esclusione
dell’ambito di applicazione della
direttiva comunitaria sull’impatto ambientale.
Tale norma della direttiva
comunitaria dispone che “gli Stati membri, in casi
eccezionali, possono
esentare in tutto o in parte un progetto specifico dalle disposizioni
della
presente direttiva.
In questi casi gli Stati membri:
a) esaminano se sia opportuna
un'altra forma di valutazione e se si debbano mettere a disposizione
del
pubblico le informazioni così raccolte;
b)
mettono a disposizione del
pubblico interessato le informazioni relative a tale esenzione e le
ragioni per
cui è stata concessa;
c)
informano la Commissione,
prima del rilascio dell'autorizzazione, dei motivi che giustificano
l'esenzione
accordata e le forniscono le informazioni che mettono eventualmente a
disposizione dei propri cittadini”.
Tale
norma della direttiva
comunitaria è stata recepita nell’ordinamento
italiano con l’art. 15,
della L. 31.10.2003, n. 306 (norma, peraltro,
non abrogata espressamente, né abrogabile neanche
implicitamente dal D.L.,
stante la sua derivazione da norma comunitaria chiara e dettagliata),
in base
alla quale:
1. In caso di calamità per le
quali sia stato dichiarato lo stato di emergenza, e solo in specifici
casi in
cui la situazione d'emergenza sia particolarmente urgente al punto da
non
consentire l'adempimento della normativa vigente in materia d'impatto
ambientale per garantire la messa in sicurezza di immobili e persone da
situazioni di pericolo immediato non altrimenti eliminabile, sono
esclusi dalla
procedura di valutazione di impatto ambientale singoli interventi
disposti in
via d'urgenza, ai sensi dell'articolo 5, commi 2 e 5, della legge 24
febbraio
1992, n. 225.
2. Nei casi previsti dal comma 1,
i soggetti competenti al rilascio dell'autorizzazione devono comunque
assicurare i seguenti adempimenti:
a)
esaminano se sia opportuna
un'altra forma di valutazione e se si debbano mettere a disposizione
del
pubblico le informazioni raccolte;
b)
mettono a disposizione del
pubblico interessato le informazioni relative a tale esenzione e le
ragioni per
cui è stata concessa;
c)
informano la Commissione
europea, prima del rilascio dell'autorizzazione, dei motivi che
giustificano
l'esenzione accordata e le forniscono le informazioni che mettono
eventualmente
a disposizione dei propri cittadini;
d)
trasmettono con immediatezza
agli organi del Ministero per i beni e le attività culturali
competenti per
territorio copia dell'autorizzazione rilasciata e della documentazione
concernente le ragioni per le quali la deroga è stata
concessa”.
Va
osservato che l’art. 1, comma
1, del D.L. nel disporre la localizzazione/attivazione dei
Sicuramente non sarebbe
ammissibile un ricorso innanzi alla giurisdizione amministrativa
avverso la
localizzazione diretta dei siti da parte del legislatore in quanto
l’art. 1,
comma 1, del D.L. non ha natura di atto amministrativo impugnabile ma
ha natura
di legge.
Tuttavia, il comma 4, dell’art.
1, dispone che l’utilizzo dei siti individuati al comma 1
debba avvenire con
provvedimento amministrativo del Commissario di Governo per
l’Emergenza Rifiuti
in Campania nel rispetto dei principi dell’ordinamento anche
in deroga a
specifiche ( quali??) norme ambientali.
Appare evidente che avverso tale
atto amministrativo che, ai sensi del comma 4, disporrà
l’utilizzazione dei
siti sarà possibile agire innanzi al TAR per il Lazio.
Potranno certamente agire i
comuni interessati, i privati incisi dagli espropri, gli abitanti della
zona
interessata ai siti in base ai noti criteri di legittimazione
individuati dalla
giurisprudenza amministrativa,ed in particolare al criterio della
vicinitas.
Avverso il provvedimento
commissariale di utilizzazione dei siti potranno, inoltre agire, senza
alcun
dubbio, ai sensi dell’ancora vigente art. 18, comma 5, della
L. 349/86, le
associazioni nazionali di protezione ambientale riconosciute dal
Ministero
dell’Ambiente.
Tra, queste, inoltre, in
relazione al sito di Serre, l’Associazione italiana per il
WWF potrà agire non
solo come ente esponenziale dell’interesse ambientale in base
all’art. 18,
comma 5, cit., ma anche quale soggetto direttamente interessato e leso
dal sito
di discarica in quanto gestisce un’oasi naturalistica situata
a poche centinaia
di metri.
In tal caso, avverso l’avvio dei
lavori in esecuzione dell’art. 1, comma 1, del D.L. ed in
ssenza di un
provvedimento amministrativo, si potrebbe ipotizzare
l’azione ex art. 700 c.p.c. per
chiedere al giudice civile di inibire o
sospendere la realizzazione dei lavori, previa disapplicazione
dell’art. 1,
comma 1, del D.L. in quanto contrastante con la direttiva 85/337/CEE.
L’azione dovrà essere finalizzata
alla tutela del diritto alla salute ex art. 32 Cost.
Legittimati ad agire saranno i
Comuni, quali enti esponenziali della popolazione, ed i singoli
abitanti delle
zone interessate dai siti. Non saranno, invece, legittimate ad agire le
associazioni di protezione ambientale, essendo l’azione
finalizzata alla tutela
del diritto alla salute.
Qualora si agisse, invece, per la
tutela del diritto all’ambiente, né il Comuni,
né i singoli, né le associazioni
sarebbero legittimate ad agire innanzi al giudice ordinario in quanto
la
tutela dal danno
ambientale è concentrata
ex art. 311 del D. Legs. 152/06
esclusivamente in capo al Ministro dell’Ambiente.
12.maggio
2007
Maurizio
Balletta
DECRETO-LEGGE
11 maggio 2007,
n.61
Interventi
straordinari per superare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei
rifiuti
nella regione Campania e per garantire l'esercizio dei propri poteri
agli enti
ordinariamente competenti. (GU n. 108 del 11-5-2007)
testo
in vigore dal: 11-5-2007
IL PRESIDENTE DELLA
REPUBBLICA
Visti gli articoli 77 e 87 della Costituzione;
Ritenuta la straordinaria
necessita' ed urgenza
di attuare un
quadro di
adeguate iniziative volte
al definitivo superamento
dell'emergenza
nel
settore dei rifiuti in atto nel territorio della
regione
Campania;
Considerata la gravita'
del contesto
socio-economico-ambientale
derivante dalla
situazione di emergenza
in atto, suscettibile di
compromettere gravemente
i diritti fondamentali della
popolazione
della
regione Campania,
attualmente esposta al pericolo di epidemie e
altri
pregiudizi alla salute;
Considerate le possibili ripercussioni sull'ordine
pubblico;
Tenuto conto della
necessita'
e dell'assoluta
urgenza di
individuare discariche
utilizzabili per
conferire i
rifiuti solidi
urbani
prodotti nella regione
Campania;
Considerato il
rischio di incendi
dei rifiuti attualmente stoccati
presso gli
impianti di
selezione e
trattamento, ovvero abbandonati
sull'intero territorio
campano, e della
conseguente emissione di
sostanze
inquinanti
nell'atmosfera;
Tenuto conto dell'imminente paralisi della gestione del
servizio di
smaltimento
dei rifiuti nella
regione Campania;
Ravvisata l'esigenza di
disporre per legge l'individuazione e la
realizzazione delle
discariche necessarie per
lo
smaltimento dei
rifiuti a
fronte dell'impossibilita' di
provvedervi in via
amministrativa;
Sulla proposta del
Presidente del Consiglio
dei Ministri,
di
concerto
con il Ministro
dell'economia e delle finanze;
Vista la deliberazione del
Consiglio dei Ministri,
adottata nella
riunione
dell'11 maggio 2007;
E m a n
a
il seguente decreto-legge:
Art. 1.
Apertura discariche e messa in
sicurezza
1. Entro il termine dello stato di
emergenza, fissato
dal decreto
del Presidente
del Consiglio
dei Ministri in
data 25 gennaio 2007,
pubblicato
nella Gazzetta
Ufficiale n. 27 del 2 febbraio 2007, per lo
smaltimento
dei rifiuti solidi
urbani o speciali non pericolosi anche
provenienti dalle attivita' di
selezione, trattamento e
raccolta dei
rifiuti
solidi urbani nella
regione Campania, sono attivati i siti da
destinare
a discarica presso i
seguenti comuni: Serre in provincia di
Salerno, Savignano
Irpino in provincia
di Avellino,
Terzigno in
provincia di
Napoli e Sant'Arcangelo Trimonte
in provincia di
Benevento.
2. L'utilizzo del
sito di Serre
in provincia di
Salerno e'
consentito fino
alla realizzazione di un nuovo sito idoneo
per lo
smaltimento
dei rifiuti
individuato dal Presidente della provincia di
Salerno.
3. L'uso
del sito ubicato nel
comune di Terzigno di cui al comma 1
e' consentito
fino al
completamento delle
attivita' di collaudo ed
alla
messa in esercizio a regime
del termovalorizzatore di Acerra. Il
Commissario delegato assicura la
ricomposizione
morfologica del sito
utilizzato e
l'adozione delle occorrenti
misure di mitigazione
ambientale,
ivi compresa la
bonifica e messa in sicurezza dei siti di
smaltimento incontrollato di
rifiuti esistenti nel
medesimo
territorio, mediante
la predisposizione di
un apposito
piano da
adottarsi d'intesa con il Presidente
della regione
Campania, sentito
il
Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare.
4. L'utilizzo
dei siti di cui al
presente articolo e' disposto nel
rispetto dei principi fondamentali
dell'ordinamento,
anche in deroga
alle specifiche
disposizioni
vigenti in
materia ambientale,
paesaggistico-territoriale, di
pianificazione per la
difesa del
suolo, nonche'
igienico-sanitaria,
fatto salvo
l'obbligo del
Commissario delegato
di assicurare
le occorrenti
misure volte alla
tutela
della salute e
dell'ambiente.
5. Con apposite
ordinanze del Presidente
del Consiglio dei
Ministri, adottate
ai sensi dell'articolo 5, comma 2,
della legge
24
febbraio 1992,
n. 225,
possono essere definite
ulteriori misure
compensative
in favore dei comuni
di cui al comma 1.
Art.
2.
Affidamento del servizio di
smaltimento dei rifiuti
1. All'articolo
3 del
decreto-legge 9
ottobre 2006,
n. 263,
convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 dicembre 2006, n. 290,
il comma 2
e' sostituito dal seguente: «2. Il Commissario
delegato,
con le
necessarie garanzie ambientali e sanitarie, individua in
via
di somma urgenza, fatta salva
la normativa
antimafia, anche mediante
affidamenti diretti
a soggetti diversi
dalle attuali societa'
affidatarie del servizio e, ove
occorra, in deroga
all'articolo 113,
comma
6, del
testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti
locali, di
cui al decreto
legislativo 18
agosto 2000, n.
267, e
all'articolo
202 del
decreto legislativo
3 aprile
2006, n. 152, le
soluzioni ottimali
per il trattamento
e per lo smaltimento dei
rifiuti
e per l'eventuale
smaltimento delle balle di rifiuti trattati
dagli impianti di selezione e
trattamento dei
rifiuti della regione.
Il Commissario delegato
puo' altresi' utilizzare,
previa
requisizione, gli
impianti, le cave
dismesse o abbandonate, le
discariche
che presentano
volumetrie disponibili, con le modalita' di
cui all'articolo 5, comma 2,
del decreto-legge
9 ottobre 2006,
n.
263, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 dicembre 2006, n.
290, anche
sottoposti a provvedimenti
di sequestro da
parte
dell'autorita' giudiziaria;
l'efficacia di detti provvedimenti e'
sospesa dal
momento dell'adozione del provvedimento di requisizione
da parte del Commissario
delegato e fino alla
cessazione dello stato
d'emergenza; in tali casi il
Commissario delegato assume
la gestione
fino alla cessazione dello
stato di emergenza e
adotta le necessarie
misure di
protezione volte ad assicurare la tutela
della salute e
dell'ambiente, nonche'
la progressiva eliminazione delle situazioni
di pericolo
eventualmente esistenti.
I siti
cosi' individuati sono
sottratti
all'adozione di misure
cautelari reali fino alla cessazione
dello
stato d'emergenza.».
2. Tenuto conto della grave situazione in atto nel
territorio della
regione Campania
in materia di rifiuti, al fine di consentire anche
l'espletamento delle
attivita' di
presidio dei siti da
destinare a
discarica, il
personale di cui
all'articolo 1, comma
8, del
decreto-legge 30
novembre 2005,
n. 245,
convertito,
con
modificazioni, dalla
legge 27 gennaio 2006, n. 21, e' elevato a non
piu'
di trenta unita'.
Art.
3.
Divieto di
localizzazione di nuovi
siti di smaltimento finale di
rifiuti in alcuni comuni della
provincia di Napoli
1. Dalla data
di entrata in
vigore del presente decreto ed in
assenza di interventi di
riqualificazione o di opere
di bonifica del
territorio dell'area
«Flegrea» - ricompresa nei comuni di
Giugliano
in Campania,
Villaricca, Qualiano
e Quarto in
provincia di Napoli,
per il
territorio contermine a
quello della
discarica «Masseria
Riconta»
- non possono essere
ulteriormente localizzati nuovi siti di
smaltimento
finale di rifiuti.
Art.
4.
Consorzi di bacino
1. I
comuni della regione
Campania sono obbligati ad avvalersi, in
via esclusiva,
per lo svolgimento
del servizio di
raccolta
differenziata,
dei consorzi
costituiti ai sensi dell'articolo 6 della
legge della regione Campania 10
febbraio 1993, n.
10, che utilizzano
i lavoratori
assegnati in base
all'ordinanza del Ministro
dell'interno delegato
al coordinamento della protezione civile n.
2948 del 25 febbraio 1999,
pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 50
del
2 marzo 1999.
2. Sono fatti
salvi, limitatamente alla durata ivi prevista, i
contratti gia' stipulati alla data
di entrata in vigore
del presente
decreto, tra i comuni e i soggetti,
anche privati, per
l'affidamento
della
raccolta sia del rifiuto
differenziato che indifferenziato.
3. Qualora i
consorzi non adottino le misure
prescritte da una
specifica ordinanza
commissariale, nel termine
di novanta giorni
dalla sua
adozione, per l'incremento significativo
dei livelli di
raccolta differenziata
degli imballaggi primari
e della frazione
organica, dei
rifiuti ingombranti, nonche'
della frazione
valorizzabile
di carta, plastica,
vetro, legno, metalli ferrosi e non
ferrosi, il
Commissario delegato puo' disporre
l'accorpamento dei
consorzi,
ovvero il loro
scioglimento.
Art. 5.
Attuazione di misure
emergenziali
1. Al fine
di assicurare il
conseguimento dell'obiettivo
del
superamento dell'emergenza in
atto nel territorio
della regione
Campania, i
prefetti della regione
Campania, per quanto
di
competenza, anche ai sensi del regio
decreto 18 giugno
1931, n. 773,
assumono ogni
necessaria
determinazione per
assicurare piena
effettivita' agli
interventi ed alle iniziative poste in essere dal
Commissario
delegato.
Art. 6.
Nomina a sub-commissari dei Presidenti
delle province
1. Al fine
di accelerare le iniziative dirette alla
tempestiva
restituzione dei
poteri agli
enti ordinariamente
competenti, in un
quadro di
autosufficienza degli ambiti
provinciali, i Presidenti
delle
province della regione
Campania sono nominati sub-commissari ed
attuano
d'intesa con il
Commissario delegato le iniziative necessarie
ad assicurare
la piena realizzazione
del ciclo di
gestione e
smaltimento
dei rifiuti in ambito
provinciale.
2. Il
comma 3 dell'articolo 1 del
decreto-legge 9 ottobre 2006, n.
263, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 dicembre 2006, n.
290,
e' abrogato.
3. Con
appositi decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri,
adottati ai
sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, su proposta del
Commissario delegato,
si provvede alla
revoca della
dichiarazione
dello stato
d'emergenza
anche
limitatamente
a singoli ambiti
provinciali che presentano sufficiente
dotazione impiantistica per
assicurare in via ordinaria
il ciclo dei
rifiuti.
Art.
7.
T a r i f f e
1. In deroga
all'articolo 238 del decreto legislativo 3
aprile
2006,
n. 152, i comuni della
regione Campania adottano immediatamente
le iniziative urgenti per
assicurare che, a
decorrere dal 1° gennaio
2008 e
per un periodo
di cinque anni,
ai fini
della tassa di
smaltimento dei
rifiuti solidi urbani,
siano applicate misure
tariffarie per garantire
complessivamente la copertura
integrale dei
costi di gestione del servizio
di smaltimento dei
rifiuti. Ai comuni
che non provvedono nei termini
previsti si
applicano le disposizioni
di cui
all'articolo 141, comma 1, lettera a), del testo unico
delle
leggi sull'ordinamento degli
enti locali, di
cui al decreto
legislativo
18 agosto 2000, n.
267.
Art. 8.
Clausola di invarianza della
spesa
1. Dall'attuazione del presente decreto non devono
derivare nuovi o
maggiori
oneri a carico del
bilancio dello Stato.
2. Il Commissario
delegato provvede alle
attivita' di sua
pertinenza previste
dal presente
decreto nell'ambito
delle risorse
disponibili
sulla contabilita'
speciale.
Art. 9.
Piano per il ciclo integrato dei
rifiuti
1. All'articolo
3 del
decreto-legge 9
ottobre 2006,
n. 263,
convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 dicembre 2006, n. 290,
il comma 1-ter
e' sostituito
dal seguente:
«1-ter. In sostituzione
del Piano regionale di
gestione dei rifiuti, il
Commissario delegato
adotta, entro
novanta giorni dalla
data di entrata in vigore del
presente comma,
sentita la Consulta regionale per la
gestione dei
rifiuti nella
regione Campania, nonche'
il Commissario per
la
bonifica, il
Piano per la
realizzazione di
un ciclo
industriale
integrato dei
rifiuti per la regione Campania. Il Piano prevede, in
armonia
con la legislazione
comunitaria, le priorita' delle azioni di
prevenzione nella produzione,
riutilizzo, riciclaggio del
materiale,
recupero
di energia e smaltimento
e contiene l'indicazione del numero
e
della rispettiva
capacita'
produttiva degli impianti che dovranno
operare per
ciascuna provincia, ovvero
per ciascuno degli ambiti
territoriali interprovinciali che
potranno essere individuati
d'intesa
fra le province
interessate.».
Art. 10.
Entrata in vigore
1. Il presente decreto entra in vigore il
giorno stesso
della sua
pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale
della
Repubblica italiana e
sara'
presentato alle Camere per
la conversione in legge.
Il presente
decreto munito del
sigillo dello Stato, sara' inserito
nella Raccolta
ufficiale degli atti
normativi della Repubblica
italiana.
E' fatto obbligo a
chiunque spetti di osservarlo e di farlo
osservare.
Dato a
Roma, addi' 11 maggio 2007
NAPOLITANO
Prodi, Presidente
del Consiglio dei
Ministri
Padoa Schioppa,
Ministro dell'economia
e
delle finanze
Visto,
il Guardasigilli: Mastella