Consiglio di Stato Sez. IV sent.5715 del 31 agosto 2004
Impianto di smaltimento rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi - Rinnovo dell’autorizzazione-Necessità o meno della previa valutazione di impatto ambientale, ai sensi della normativa vigente all’emanazione del provvedimento impugnato.
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A N A
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha
pronunciato la seguente
D
E C I S I O N E
sul
ricorso in appello n. 5668 del 2003,
proposto dalla Società ECOSERVIZI,
s.p.a. rappresentata e difesa
dall'Avv. Paolo Dell'Anno e
presso lo stesso elettivamente domiciliata in Roma,
Via Cicerone, 60;
contro
-
GIACOMELLI Piera ed altri rappresentati
e difesi dagli Avv.ti Ludovico
Villani e Andrea Mina, presso il primo elettivamente domiciliati in Roma, via
Asiago, n. 8;
e
contro
-
REGIONE LOMBARDIA rappresentata e
difesa dagli Avv.ti Federico Tedeschini e Viviana Fidani e presso il primo
elettivamente domiciliata in Roma, Largo Messico, N. 7;
nonchè
contro il
-
COMUNE DI BRESCIA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato
e difeso dall'Avv. Giuseppe
Ramadori e presso di lui elettivamente domiciliato in
Roma, via Marcello Prestinari, n. 13;
-
PROVINCIA DI BRESCIA, non costituita in giudizio;
per
l’annullamento
della
sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia, Sez. staccata
di Brescia, n. 836/2003;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto
l’atto di costituzione in giudizio
Viste
le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti
gli atti tutti della causa;
Relatore
alla pubblica udienza del
Consigliere Filippo Patroni Griffi;
Uditi
gli avv.ti Paolo Dell'Anno, Andrea Mina, Ludovico Villani, Federico Tedeschini e
Giuseppe Ramadori;
Ritenuto
e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F
A T T O e D
I R I T T O
1.
Il giudizio di primo grado, svoltosi innanzi al Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia, con sede in Brescia, su ricorso della signora Piera
Giacomelli, concerne alcuni provvedimenti che riguardano un impianto di
smaltimento di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi gestito dalla società
Ecoservizi sin dagli anni Settanta, sito nelle vicinanze dell’abitazione della
signora Giacomelli, e si inserisce in una lunga vicenda contenziosa tra la
società e la ricorrente.
In
particolare, il presente giudizio riguarda i seguenti provvedimenti:
a)
delibera di Giunta regionale 12 aprile 1999 n. 42443, con la quale,
nell’ambito della vigenza dell’autorizzazione 11 aprile 1994 n. 51227 per
l’esercizio di un impianto per lo smaltimento dei rifiuti, è approvata la
realizzazione di una variante sostanziale inerente alle operazioni di messa in
riserva e deposito preliminare di oli usati (ric. al TAR n. 1181/99);
b)
delibera di Giunta regionale 29 aprile 1999 n. 42740, con la quale l’Ecoservizi
ottiene il rinnovo quinquennale dell’autorizzazione per l’esercizio delle
operazioni di smaltimento di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi (ric,
al TAR n.935/99);
c)
delibera di Giunta regionale 15 ottobre 1999 n. 45667 con la quale, in
conseguenza della rinuncia alla variante da parte di Ecoservizi,
l’Amministrazione: i) prende atto della detta rinuncia; ii) revoca
l’autorizzazione di cui alla delibera n. 42443/99 limitatamente alla detta
rinuncia, cioè per la parte concernente la realizzazione della variante; iii)
“considera efficace il rinnovo dell’autorizzazione”, disposto con la
delibera n. 42740/99, per il solo esercizio delle operazioni di smaltimento di
rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi concernenti l’impianto esistente,
con conseguente esclusione della parte concernente la realizzazione della
variante inerente alla linea di messa in riserva e deposito degli oli usati
(ric. al TAR n. 41/2000).
Il
Tribunale amministrativo, con sentenza 9 giugno 2003 n. 836, ha accolto il
ricorso, annullando i provvedimenti impugnati sotto gli assorbenti profili del
difetto di istruttoria e della mancanza di una valutazione di impatto ambientale
che precedesse il disposto rinnovo dell’autorizzazione.
La
sentenza è appellata dalla società Ecoservizi, che ripropone anche le
eccezioni preliminari disattese dal primo giudice. Resiste la Giacomelli, che,
in linea subordinata, ripropone i motivi assorbiti in prime cure.
Si
sono costituiti la Regione Lombardia, a sostegno dell’appellante, e il Comune
di Brescia, che deduce l’infondatezza dell’appello.
Nel
corso del giudizio di appello sono intervenuti i seguenti atti, inerenti alla
vicenda di cui è causa:
a)
deliberazione di Giunta regionale 23 aprile 2004 n. 17261, recante il
rinnovo quinquennale dell’autorizzazione a Ecoservizi per l’esercizio delle
operazioni di smaltimento di rifiuti speciali pericolosi e non; tale delibera
risulta adottata sulla base della nota 2 aprile 2004 n. 345, nella quale il
Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio comunica che la
Commissione per la valutazione di impatto ambientale ha espresso “parere
positivo per la continuazione dell’esercizio delle due linee di inertizzazione
di rifiuti tossici e nocivi”, condizionatamente al rispetto di alcune
prescrizioni;
b)
decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio28
aprile 2004 n. 364, recante il suindicato parere positivo.
Disposta,
con ordinanza 1° luglio 2003 n. 2849, la sospensione dell’efficacia della
sentenza, sostanzialmente sul rilievo dell’attualità dell’esercizio
dell’impianto, all’udienza del 25 maggio 2004 la causa è stata trattenuta
in decisione.
2.
L’appello è infondato.
2.1
Preliminarmente va chiarito che i provvedimenti sopravvenuti nel corso del
giudizio, relativi all’ulteriore rinnovo dell’autorizzazione in questione e
alla pronuncia positiva di compatibilità ambientale della medesima esulano dal
presente giudizio - essendo semmai suscettibili di autonoma impugnazione nei
termini di rito - e sono inidonei a spiegarvi rilevanza, in quanto resta
immutato l’interesse della ricorrente originaria, quanto meno sotto il profilo
del danno, alla pronuncia di illegittimità della precedente autorizzazione,
relativamente agli effetti prodotti per tutto il periodo della sua vigenza. Del
pari, nessuna efficacia preclusiva alla procedibilità dei ricorsi originari può
farsi derivare dalla delibera di Giunta 4 novembre 2002 n. 10952, che, a tacer
d’altro, non costituisce “un nuovo provvedimento autorizzatorio” - come
erroneamente assume l’appellante (pag. 5 della memoria conclusionale) - ma
mera integrazione della contestata autorizzazione.
L’inidoneità
di provvedimenti successivi che sostituiscano quelli impugnati in consimili
fattispecie è stata del resto già ritenuta dalla Sezione (dec……), sul
precipuo rilievo che non pare rispondente a principi di effettività della
tutela e di parità delle parti nel processo rimettere le pretese sostanziali
del soggetto che impugni un atto nella disponibilità dell’Amministrazione
convenuta in giudizio, consentendo alla stessa di sostituire liberamente, in
ogni momento del giudizio e con effetto impeditivi dell’ulteriore svolgimento
dello stesso, il provvedimento impugnato.
2.2
Tale ordine di argomentazioni vale anche a confutare quanto lamenta
l’appellante in ordine alla mancata declaratoria di improcedibilità dei
ricorsi di primo grado.
L’Ecoservizi,
infatti, assume che, a seguito della presa d’atto della rinuncia alla
realizzazione della variante sostanziale (delib. N.45667/99), la Giacomelli non
avrebbe più interesse all’impugnazione della delibera n. 42443/99.
E
su tale assunto, in linea di rito, può anche convenirsi, in quanto
l’impugnata delibera n. 45667 espunge dalla vicenda processuale ogni
contestazione della variante sostanziale, limitando lo stesso rinnovo
dell’autorizzazione, di cui alla delibera n. 42740, all’esercizio
dell’impianto esistente.
Ciò
non toglie tuttavia che oggetto del presente gravame è proprio il rinnovo
dell’autorizzazione all’esercizio dell’impianto, disposto dalla delibera
n. 42740 come delimitata dalla delibera n. 45667; e in ordine a tale gravame
nessuno dei provvedimenti richiamati e di quelli successivamente intervenuti è
idoneo a far venir meno la persistenza dell’interesse in capo all’originaria
ricorrente. Meno che mai la delibera n .45667 che conferma l’efficacia
dell’autorizzazione, sia pure emendata della parte concernente la variante
sostanziale.
Pare
solo opportuno precisare –in relazione a quanto dedotto dall’appellante
(pag. 16 dell’appello), secondo cui “anche in tale ipotesi (interesse ad una
pronuncia di merito ai fini del giudizio sul risarcimento del danno) il Giudice
di prime cure avrebbe dovuto nel dispositivo della sentenza dichiarare che la
pronuncia sull’illegittimità degli atti era funzionale solo ad un eventuale
giudizio sul risarcimento del danno”- che il giudice amministrativo, adìto in
sede di giurisdizione ordinaria di legittimità, normalmente, se ritiene
l’atto illegittimo, lo annulla, non potendo in quella sede verificare con
assoluta certezza se ogni effetto diverso da quello risarcitorio possa o meno
scaturire dal provvedimento illegittimo. Tale pronuncia contiene –come
chiarito da quegli orientamenti più attenti alle linee evolutive del processo,
peraltro riprendendo affermazioni già svolte da risalente dottrina- e anzi
necessariamente presuppone la declaratoria di illegittimità dell’atto ed è
da questa che scaturiscono sia l’effetto di annullamento sia gli ulteriori
effetti ricollegabili a tale illegittimità. Peraltro, la distinta questione
della portata pratica dell’effetto costitutivo (e autoesecutivo) dell’
annullamento, a fronte della successiva sostituzione dell’atto impugnato,
nonché della sussistenza di un danno riferito al periodo di vigenza dell’atto
medesimo, una volta appurata la persistenza di un apprezzabile interesse al
ricorso attiene a una fase successiva alla pronuncia di illegittimità resa in
sede di cognizione ordinaria.
2.3
Vanno, infine, disattese le ulteriori eccezioni preliminari riproposte
dall’appellante.
Quanto
all’asserita tardività dei ricorsi originari in relazione al regime
abbreviato di cui all’articolo 19, D.L. 25 marzo 1997, n. 67, convertito in
legge 23 maggio 1997, n. 135, vigente all’epoca della proposizione dei
ricorsi, può convenirsi con l’appellata, anche a fronte dell’estrema
sinteticità del motivo di gravame, che il rinnovo dell’autorizzazione
all’esercizio degli impianti non rientra nella tipologia dei provvedimenti la
cui impugnazione è sottoposta a rito accelerato dalla norma invocata e che, ad
ogni modo, la data della piena conoscenza che del provvedimento abbia avuto la
originaria ricorrente, da cui far decorrere il termine di impugnazione, non è
stata dimostrata dalla parte che eccepisce la tardività.
Quanto
all’asserito difetto di interesse e di legittimazione in capo alla Giacomelli
a proporre l’originaria impugnazione, deve ritenersi:
a)
che la legittimazione discende dalla vicinitas dell’abitazione
della ricorrente con l’impianto di smaltimento dei rifiuti e che tale
circostanza è idonea a radicare l’interesse, essendo evidente la lesione
astrattamente riferibile a tale posizione;
b)
che una siffatta posizione legittimante, individuata anche, ma non
esclusivamente attesi gli evidenti riflessi economici della stessa, nel diritto
alla salute, non determina la carenza di giurisdizione in capo a questo giudice;
occorre, infatti, tener distinta la posizione legittimante dalla "causa
petendi", in quanto la prima costituisce titolo che radica la
legittimazione, la seconda elemento discretivo della giurisdizione, che nella
specie sussiste vertendosi sul legittimo esercizio del potere discrezionale
concernente il rilascio di un’autorizzazione amministrativa.
3.
Può dunque procedersi all’esame del merito.
La
questione di diritto posta alla Sezione, che ha carattere preliminare e
assorbente rispetto a ogni altra dibattuta nel presente giudizio, è se il
rinnovo dell’autorizzazione, disposto con il provvedimento contestato in prime
cure, abbisogni della previa valutazione di impatto ambientale, ai sensi della
normativa vigente all’emanazione del provvedimento impugnato.
Tale
questione - ad avviso della Sezione - si pone indipendentemente dalla
circostanza di fatto, in ordine alla quale molto si soffermano l’appellante e
la stessa sentenza del Tribunale amministrativo, oltre che la difesa regionale,
se il rinnovo dell’autorizzazione presupponga o meno un ampliamento
dell’impianto esistente.
E’
noto che, ai sensi degli articoli 27 e 28 del decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22, il previo esperimento della valutazione di impatto ambientale è
previsto nel caso di autorizzazione alla realizzazione degli impianti di
smaltimento dei rifiuti e nel caso di varianti sostanziali in corso di esercizio
(commi 1 e 8 dell’articolo 27). L’autorizzazione allo smaltimento dei
rifiuti, di cui all’articolo 28, può essere richiesta e rilasciata anche
contestualmente all’autorizzazione alla realizzazione dell’impianto.
Da
tale quadro normativo l’appellante fa discendere che la previetà della
procedura v.i.a. è richiesta solo in caso di nuova realizzazione
dell’impianto o di variante sostanziale e non anche in caso di mero rinnovo
della precedente autorizzazione di esercizio.
Tale
assunto –se può essere condiviso in relazione ad autorizzazioni rilasciate
nel regime del decreto legislativo in questione- non può trovare applicazione
nel caso, come quello di specie, in cui l’originaria autorizzazione alla
realizzazione dell’impianto e la conseguente autorizzazione all’esercizio
risultino rilasciate anteriormente all’entrata in vigore alla normativa
nazionale in esame, di recepimento della disciplina comunitaria.
Se,
infatti, è razionale sottrarre alla previetà della procedura v.i.a. quei
rinnovi di autorizzazione all’esercizio relativi a impianti autorizzati sulla
base di una previa valutazione di impatto ambientale, non altrettanto può dirsi
per il rinnovo di autorizzazioni la cui compatibilità ambientale, in sede di
realizzazione dell’impianto e di autorizzazione all’esercizio degli stessi,
non sia stata previamente accertata; in questi casi, infatti, occorre
necessariamente individuare un momento in cui, entrata in vigore la disciplina
di cui al decreto legislativo n. 22 del 1997, si proceda per una prima volta
all’assoggettamento alla v.i.a. dell’attività di smaltimento dei rifiuti.
In altri termini, quella verifica dell’impatto ambientale non effettuata in
sede di prima autorizzazione deve necessariamente precedere il rinnovo della
prima autorizzazione successiva all’entrata in vigore del decreto legislativo,
potendo trovare piena applicazione il regime ivi previsto solo per le successive
autorizzazioni, sul presupposto che sia intervenuta una prima verifica di
impatto ambientale ai sensi del decreto medesimo.
Una
significativa riprova in punto di fatto della tesi esposta si rinviene nella
circostanza che la verifica di impatto ambientale conseguita nel 2004 è stata
avviata anteriormente all’autorizzazione del 1999 (v, il primo
“considerato” del decreto n. 364/2004), e che poi essa, cessata
l’efficacia della detta autorizzazione per decorso del quinquennio, è stata
concretamente posta a base del rinnovo del 2004, anteriormente al rilascio della
stessa (il decreto v.i.a., infatti, è successivo all’autorizzazione del 2004,
ma la pronuncia e la sua comunicazione alla Regione lo precedono).
4.
In conclusione, deve ritenersi che il rinnovo dell’autorizzazione di cui alla
delibera di Giunta regionale n. 42740/99 sia illegittimo perché non preceduto
dalla valutazione di impatto ambientale positiva.
Va
quindi confermata la sentenza del Tribunale amministrativo che ne ha disposto
l’annullamento.
Le
spese del presente grado possono essere compensate tra le parti, attesa la
complessità della questione e i profili di novità che ne sono coinvolti.
P.
Q. M.
Il
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, rigetta l’appello
e conferma la sentenza del Tribunale amministrativo.
Spese
del secondo grado compensate.
Ordina
che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così
deciso in Roma, addì 25 maggio 2004,
dal Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in camera di consiglio con
l’intervento dei Signori:
Paolo
SALVATORE
Presidente
Filippo
PATRONI GRIFFI
Consigliere, est.
Antonino
ANASTASI
Consigliere
Aldo SCOLA
Consigliere
Carlo
DEODATO
Consigliere
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
Filippo
Patroni Griffi
Paolo Salvatore
IL
SEGRETARIO
Giuseppe
Testa
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 31/08/2004