TAR Campania (NA) Sez. V n.275 del 10 gennaio 2024 
Protezione civile.Situazione di pericolo e poteri del sindaco

L'art. 54 (Attribuzioni del Sindaco nelle funzioni di competenza statale), comma 4, del D. Lgs. n. 267/2000 prevede che: "Il Sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire o di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana". Spetta, quindi, al Sindaco valutare l'esistenza di una situazione di grave pericolo, vale a dire il rischio concreto di un danno grave e imminente per l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana; la valutazione, di carattere eminentemente tecnico, va compiuta sulla base di pareri acquisiti ed accertamenti tecnico - scientifici effettuati in sede istruttoria, di cui si deve dar conto nella motivazione del provvedimento. L'esito di tali accertamenti tecnico - scientifici deve condurre con sufficiente grado di attendibilità a ravvisare come sussistente un nesso causale tra la situazione fattuale come riscontrata e una possibile lesione della pubblica incolumità, non potendosi richiedere, per l'urgenza che connota il momento, che si pervenga ad un giudizio di certezza della derivazione causale degli eventi.

Pubblicato il 10/01/2024

N. 00275/2024 REG.PROV.COLL.

N. 05225/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5225 del 2020, proposto da
Carmelo Battipaglia, rappresentato e difeso dagli avvocati Annamaria Fezza, Ferdinando Scotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Capri, Prefetto di Napoli, Città Metropolitana di Napoli, Regione Campania, Comune di Anacapri;
U.T.G. - Prefettura di Napoli, Ministero dell'Interno, Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz, 11;

per l'annullamento:

- dell'ordinanza contingibile e urgente del Sindaco del Comune di Capri n. 52 del 31 agosto 2020, notificato il 22 ottobre 2020, avente ad oggetto: “evento franoso in via Grotta delle Felci del 12.8.2020. Provvedimento a tutela della pubblica incolumità – sgombero immediato immobili in via Grotta delle Felci e in via Prov. Marina Piccola”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale e in ogni caso lesivo degli interessi dei ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’U.T.G. - Prefettura di Napoli, del Ministero dell'Interno, e dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Maria Grazia D'Alterio e uditi nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2023 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. E’ impugnata l’ordinanza contingibile e urgente adottata dal Sindaco del Comune di Capri ai sensi dell’art. 54, comma 4, del D. Lgs. n. 267/2000 conseguente al verificarsi in data 12.8.2020 di un evento franoso a margine della sommità della parete del costone roccioso in località Grotta delle Felci, la cui area territoriale rientra nel Comune di Anacapri ed è posta a ridosso dell’abitato sottostante situato in territorio del Comune di Capri.

Nel provvedimento è rappresentato che l’area in questione, secondo il Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico (PSAI) di Bacino, ricade in zona a rischio frana elevato e molto elevato (R3 e R4), pericolosità da frana molto elevata (P4), già in passato è stata interessata da fenomeni di distacco di blocchi di roccia (2007) e, a seguito dello studio della falesia rocciosa effettuato attraverso attività di rilevamento geologico e geomorfologico, sono emersi un livello di instabilità dell’intero versante e la necessità di procedere ad interventi di mitigazione del rischio con opere di bonifica e di difesa.

Giova altresì premettere che, a seguito di eventi franosi del 2007:

- in passato risultano adottate analoghe ordinanze sindacali n. 4/2008, n. 33/2008, n. 70/2008, n. 121/2008, n. 121/2009 a tutela della pubblica e privata incolumità con sgombero dei fabbricati e divieto al transito su alcuni tratti di strada sottostanti il costone roccioso;

- alle operazioni di sopralluogo del 2008 hanno preso parte diverse amministrazioni (Comuni di Capri e Anacapri, Autorità di Bacino del Fiume Sarno, della Protezione Civile della Regione Campania e del Genio Civile di Napoli);

- in data 9.5.2008 e 17.8.2008 sono state indette conferenze di servizi istruttorie su iniziativa del Comune di Anacapri (competente per territorio sulla maggior porzione del costone interessato dai fenomeni franosi) per la trattazione congiunta della problematica da parte dei soggetti pubblici istituzionalmente competenti e, all’esito, si è deciso di procedere all’effettuazione di apposite indagini, studi e rilevazioni del costone, con invio dello studio geologico strutturale redatto dal Centro Geotecnologie dell’Università di Siena, appositamente incaricato dall’Autorità di Bacino del Fiume Sarno;

- tali approfondimenti istruttori hanno confermato la necessità di procedere all’esecuzione dei lavori di messa in sicurezza e all’interdizione assoluta delle aree sottostanti al costone roccioso.

In ragione di quanto sopra, alla luce del nuovo evento franoso del 2020 e nelle more della messa in sicurezza, con il provvedimento impugnato in questa sede è stato disposto il rinnovo delle prescrizioni già contenute nelle precedenti ordinanze n. 112/2009 e n. 4/2008, fino alla cessazione dello stato di pericolo, con sgombero immediato delle persone dagli immobili, divieto di accesso ai fabbricati, interdizione al traffico veicolare.

Parte ricorrente insorge avverso il citato provvedimento ed affida il ricorso ai profili di gravame di seguito descritti:

1) violazione dell’art. 54 del D. Lgs. n. 267/2000, eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione, eccesso di potere per travisamento dei fatti, irragionevolezza e illogicità manifesta: l’ordinanza gravata sarebbe illegittima poiché non indica con certezza il limite temporale della sua efficacia, non potendo essere inibita l’agibilità di un immobile a tempo indefinito; la ricorrente evidenzia a tale proposito che il contenuto del provvedimento impugnato è meramente riproduttivo di quello di altra ordinanza contingibile e urgente (n. 4 del 2008) che, come si è visto, è stata più volte prorogata (con ordinanze n. 33 del 14 marzo 2008, n. 70 del 15 maggio 2008, n. 121 del 12 settembre 2008 e n. 121 del 4 agosto 2009), sicché lo stato di pericolo in cui versa l’area ove è ubicato l’immobile di proprietà della ricorrente è presente sin dal 2007 e nei decorsi 13 anni l’amministrazione, pur avendo affermato la necessità di procedere all’esecuzione dei necessari lavori di messa in sicurezza, non avrebbe mai attuato alcun intervento;

2) violazione dell’art. 54 del D. Lgs. n. 267/2000: non ricorrerebbe il presupposto del potere di ordinanza, costituito dalla ricorrenza di un evento eccezionale e imprevisto, visto che la condizione di rischio dell’abitato di via Grotta delle Felci è ben nota al Comune di Capri da circa 13 anni e l’amministrazione avrebbe inteso utilizzare una misura che dovrebbe essere ontologicamente transitoria per evitare di effettuare gli interventi strutturali che, al contrario, sono imposti dalla situazione specifica (e, in concreto, anche dall’Autorità di Bacino).

Il Comune di Capri, che avrebbe peraltro tollerato nel corso degli anni il consistente svilupparsi di attività antropiche nelle aree a rischio, si sarebbe invece limitato ad adottare l’impugnato provvedimento di sgombero, circoscritto solo ad alcune aree sottostanti il costone roccioso, in assenza dei presupposti che consentono l’adozione delle ordinanze contingibili ed urgenti; in ogni caso, in concreto l’esercizio del potere extra ordinem di cui si controverte risulta sviato poiché, in luogo dell’unica misura da assumere, ovvero l’adozione degli atti propedeutici alla messa in sicurezza del costone, l’ente locale ha inibito sine die la frequentazione di un’area molto poco estesa rispetto all’effettiva latitudine del pericolo.

Infine è dedotta l’illegittimità derivata dalle ordinanze del 2008, n. 4 e 2009, n. 112, mai notificate e non conosciute nel contenuto, tuzioristicamente ed estensivamente impugnate.

2. Il Comune di Capri non si è costituito in giudizio, sebbene ritualmente evocato in giudizio.

Si sono costituti in resistenza l’UTG. e il Ministero dell'Interno, eccependo la propria estraneità alla controversia e chiedendo l’estromissione, nonché, con memoria di stile, l’Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale.

3. All’udienza del 21 novembre 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. In limine va esaminata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva spiegata dall’amministrazione dell’Interno.

L’eccezione è fondata, atteso che, nel caso di adempimento di funzioni di Ufficiale di Governo da parte del Sindaco, l'ordinamento disciplina un fenomeno di imputazione giuridica allo Stato degli effetti di atti di un organo del Comune, nel senso che il Sindaco non diventa un organo di un'amministrazione dello Stato ma resta incardinato nel complesso organizzativo dell'Ente locale (cfr. T.A.R. Campania - Salerno, sez. I - 11/6/2020 n. 656 e i precedenti ivi evocati del giudice d'appello; T.A.R. Calabria - Catanzaro, sez. I - 15/9/2021 n. 1624; T.A.R. Sardegna, sez. I - 4/5/2018 n. 406).

5. Nel merito, il ricorso è fondato.

5.1 In punto di diritto, occorre rammentare che l'art. 54 (Attribuzioni del Sindaco nelle funzioni di competenza statale), comma 4, del D. Lgs. n. 267/2000 prevede che: "Il Sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire o di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana".

Spetta, quindi, al Sindaco valutare l'esistenza di una situazione di grave pericolo, vale a dire il rischio concreto di un danno grave e imminente per l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana; la valutazione, di carattere eminentemente tecnico, va compiuta sulla base di pareri acquisiti ed accertamenti tecnico - scientifici effettuati in sede istruttoria, di cui si deve dar conto nella motivazione del provvedimento (Consiglio di Stato, Sez. V, 2 ottobre 2020 n. 5780; V, 29 maggio 2019 n. 3580 secondo cui: "il potere di ordinanza, inoltre, presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da istruttoria adeguata e da congrua motivazione, e in ragione di tali situazioni si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale"; Consiglio di Stato, Sez. V, 21 febbraio 2017 n. 774; 22 marzo 2016 n. 1189; 25 maggio 2015 n. 2967; 5 settembre 2015 n. 4499).

L'esito di tali accertamenti tecnico - scientifici deve condurre con sufficiente grado di attendibilità a ravvisare come sussistente un nesso causale tra la situazione fattuale come riscontrata e una possibile lesione della pubblica incolumità, non potendosi richiedere, per l'urgenza che connota il momento, che si pervenga ad un giudizio di certezza della derivazione causale degli eventi.

Secondo costante giurisprudenza "le ordinanze contingibili e urgenti sono, invero, rivolte alla disciplina del caso concreto e sono connotate da atipicità: la fonte primaria non disciplina in maniera specifica né i presupposti di applicazione di tali provvedimenti, facendosi riferimento genericamente alla necessità, urgenza e contingibilità, la cui individuazione concreta compete all'autorità amministrativa deputata, né tantomeno il contenuto, che può estrinsecarsi in una serie di provvedimenti che si rivelino idonei a fronteggiare quella determinata situazione. È indubbio, tuttavia, che il fondamento del potere di ordinanza debba comunque essere identificato nella legge, non potendo esso risiedere nella necessità in sé.

Come correttamente rilevato dal primo giudice, le ordinanze di necessità e urgenza, quali espressione di un potere amministrativo extra ordinem, volto a fronteggiare situazioni di urgente necessità, laddove all'uopo si rivelino inutili gli strumenti ordinari posti a disposizione dal legislatore, presuppongono necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da un'istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi.

Sul tema, la giurisprudenza ha unanimemente osservato che "i presupposti per l'adozione dell'ordinanza contingibile e urgente risiedono nella sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento, nonché nella provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità" (cfr. Cons. Stato, II, 11 luglio 2020, n. 4474; conforme, III, 29 maggio 2015, n. 2697).

In altri termini, il potere di urgenza, di cui agli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000, può essere esercitato solo rispetto a circostanze di carattere eccezionale e imprevisto, costituenti un'effettiva minaccia per la pubblica incolumità, e unicamente in presenza di un preventivo accertamento delle condizioni concrete, fondato su prove empiriche e non su mere presunzioni. Tali presupposti non ricorrono laddove il Sindaco possa far fronte alla situazione con rimedi di carattere corrente nell'esercizio ordinario dei suoi poteri (si veda, sul punto, Cons. Stato, II, 11 luglio 2020, n. 4474)" (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 9846/2022).

In linea di principio, le ordinanze contingibili e urgenti possono quindi essere adottate al ricorrere di due presupposti: l'inutilizzabilità di mezzi ordinari di intervento e la necessità di contrastare una minaccia per l'incolumità pubblica o la sicurezza urbana.

Si osserva che, ai sensi della citata previsione, anche il riscontro di uno stato dei luoghi che potrebbe divenire potenzialmente pericoloso per l'incolumità pubblica può legittimare il ricorso al potere extra ordinem da parte del Sindaco, non essendo necessario attendere l'attualizzarsi della minaccia. Difatti, la potenzialità di un pericolo grave per l'incolumità pubblica è sufficiente a giustificare il ricorso all'ordinanza contingibile e urgente, anche qualora essa sia nota da tempo o "si protragga per un lungo periodo senza cagionare il fatto temuto, posto che il ritardo nell'agire potrebbe sempre aggravare la situazione, nonché persino allorquando il pericolo stesso non sia imminente, sussistendo, comunque, una ragionevole probabilità che possa divenirlo, ove non si intervenga prontamente in seguito al riscontrato deterioramento dello stato dei luoghi" (T.A.R. Lazio, Roma, n. 5237/2019).

Le misure adottate devono, infine, garantire il corretto bilanciamento degli interessi che vengono in rilievo, essere rispettose del principio di proporzionalità (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 7366/2021), risultare coerenti con il livello di attendibilità del giudizio causale e non eccedere quanto sia necessario per conseguire lo scopo prefissato.

5.2 Nel caso di specie, dalla mera lettura dell’ordinanza sindacale emerge chiaramente che la situazione incisa dai provvedimenti si protrae da anni ed era perciò perfettamente nota all'amministrazione (che fa riferimento alla conformazione geomorfologica dei luoghi), la quale dunque ben avrebbe potuto - e perciò dovuto - farvi fronte con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento.

Nel caso in esame, il Comune non ha valutato che la risalenza della condizione di pericolo e le origini della sua causazione, come descritte nel medesimo provvedimento impugnato (che riporta l’esito di accertamenti svolti fin dal 2007 dal Centro di Geotecnologie dell’Università degli Studi di Siena, su incarico dell’Autorità di Bacino Regionale circa l’esistenza di un livello di instabilità dell’intero versante e la necessità di procedere ad interventi di mitigazione del rischio con opere di bonifica e di difesa), non avrebbero giustificato l'emanazione di un'ordinanza contingibile e urgente, inidonea, per quanto sopra detto, ad incidere sulle cause del dissesto, ma avrebbero imposto invece, interventi ben più incisivi, estesi e conclusivi, a carico soprattutto degli enti pubblici interessati, questioni, queste ultime, che ridondano sul piano della stretta necessità, proporzionalità ed adeguatezza della misura imposta.

In altri termini, il Comune non ha dato conto delle ragioni per le quali, pur a fronte di un fenomeno noto e monitorato, risalente a diversi anni addietro e per il quale erano state svolte attività di rilevamento geologico, geomorfologico, geostrutturale e geomeccanico (cfr. ordinanza impugnata) che attestavano le condizioni di rischio per la pubblica incolumità, abbia insistito con lo strumento extra ordinem.

Giova peraltro evidenziare che nel provvedimento impugnato è tracciato il percorso procedimentale già svolto dalle amministrazioni interessate, dandosi atto che:

- “a seguito degli eventi franosi verificatisi a fine 2007 (cfr. relazione dell’UTC prot. n. 22334/2283LP del 24.12.2007), sono state ordinate, a tutela della pubblica e privata incolumità, alcune prescrizioni volte sia allo sgombero immediato dei fabbricati che al divieto di transito su alcuni tratti di strada sottostanti al costone roccioso sito in loc. Grotta delle Felci;

- … per la risoluzione della problematica e l’eliminazione dello stato di pericolo sono state avviate, congiuntamente ai soggetti istituzionali competenti in materia, le necessarie attività preliminari di verifica dei luoghi ed individuato il conseguente percorso amministrativo e tecnico da seguire per la complessiva bonifica del costone roccioso;

- con verbale del 20.2.2008 si è preso atto delle operazioni di sopralluogo espletate dai rappresentanti del Comune di Capri, del Comune di Anacapri, dell’Autorità di Bacino del Fiume Sarno, della Protezione Civile della Regione Campania e del Genio Civile di Napoli;

- il Comune di Anacapri, competente per territorio sulla maggior porzione del costone interessato dai fenomeni franosi, ha indetto apposita conferenza dei servizi istruttoria per la trattazione congiunta della problematica da parte dei soggetti pubblici istituzionalmente competenti, di cui ai verbali di riunione tenutisi presso il Comune di Anacapri il 09.05.2008 e del 17.08.2008;

- all’esito della predetta conferenza dei servizi è stato stabilito di procedere, a cura dell’Autorità di

Bacino del Sarno, all’effettuazione delle necessarie indagini, studi e rilevazioni del costone al fine di poter predisporre gli interventi a farsi;

- con note assunte al protocollo generale del Comune di Capri n. 6403 il 22.04.2009 e n. 8651 il 28.05.2009 è stato trasmesso lo studio geologico strutturale redatto dal Centro Geotecnologie

dell’Università di Siena, appositamente incaricata dall’Autorità di Bacino del Fiume Sarno;

- con Ordinanza Sindacale n. 112 del 04.08.2009 si è dato atto che la predetta documentazione andava valutata in sede di conferenza dei servizi da avviare a cura del Comune di Anacapri, nella qualità di soggetto procedente;

- in ogni caso, lo studio in esame risulta aver confermato le risultanze degli accertamenti tecnici preliminari fino a quel momento svolti dagli organi competenti ed ha affermato la necessità di procedere, preliminarmente all’esecuzione dei necessari lavori di messa in sicurezza, all’interdizione assoluta delle aree sottostanti al costone roccioso”.

A fronte di tale analitica ricostruzione delle iniziative intraprese per la risoluzione della condizione di pericolo, si palesa ingiustificata la protrazione dello strumento extra ordinem che, nella prospettazione dell’amministrazione, andava disposta “nelle more della definizione della problematica mediante la definitiva messa in sicurezza del costone di cui trattasi”, a sua volta avviata dalle amministrazioni nel 2007 e mai conclusa.

Concludendo, sebbene sia innegabile che lo stato emergenziale nelle cui more è intervenuta l’ordinanza sindacale de qua facoltizzava l'emanazione di atti extra ordinem al fine di scongiurare il pericolo per l’incolumità pubblica derivante dal ripetersi degli eventi franosi, l'ente locale non poteva esimersi dalla concreta adozione delle necessarie opere di messa in sicurezza del costone roccioso intervenendo sulla mitigazione e rimozione delle cause della situazione di rischio, anziché limitarsi a reiterare il contenuto di provvedimenti extra ordinem adottati più di dieci anni prima.

Come chiarito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, infatti, l'istituto dell'ordinanza contingibile e urgente non può essere impiegato per conferire un assetto stabile e definitivo agli interessi coinvolti (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 6875/2021), essendo quindi compito dell’amministrazione individuare nel tempo soluzioni che consentano l’eliminazione delle cause che avevano determinato l’evento franoso in questione, ripristinando le condizioni di sicurezza.

5.3 Ritenuto, in definitiva, che le sopraindicate evidenze inficino la legittimità dell'ordinanza contingibile e urgente così come emanata dal Comune, deve concludersi per la fondatezza del gravame aggiuntivo, con il conseguente annullamento della impugnata ordinanza, fatti salvi i successivi provvedimenti dell'amministrazione comunale, restando quest’ultima obbligata a porre in essere i provvedimenti di sua competenza per l'eliminazione del rischio diffuso e accertato.

6. Le spese di giudizio, in favore della parte ricorrente, seguono la soccombenza nella misura indicata in dispositivo, mentre possono essere compensate tra le restanti parti, tenuto conto della minima attività processuale svolta.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, previa declaratoria dell'estromissione dal giudizio dell'Ufficio Territoriale del Governo - lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’ordinanza gravata.

Condanna l’amministrazione comunale di Capri alla refusione delle spese di lite in favore della parte ricorrente che liquida in complessivi € 1.500,00, oltre accessori come per legge. Spese compensate per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere

Maria Grazia D'Alterio, Consigliere, Estensore