TAR Lazio (LT), Sez. I, n. 270, del 25 marzo 2013
Urbanistica.Differenze tra lottizzazione abusiva materiale, cartolare e mista.

L’articolo 18 della l. n. 47/1985, prevede, due distinte ipotesi di lottizzazione abusiva, l’una (cd. materiale) posta in essere attraverso l’esecuzione di opere che determinino una trasformazione edilizia od urbanistica del territorio, in violazione degli strumenti urbanistici vigenti od adottati o comunque di leggi statali o regionali, l’altra (cd. cartolare) mediante il compimento di attività negoziale che, tramite il frazionamento dei terreni, ne determini in maniera inequivocabile la destinazione d’uso a scopo edificatorio. L’elaborazione giurisprudenziale ha poi individuato, con riguardo alle ipotesi di commistione delle attività di frazionamento, alienazione dei terreni ed edificatoria, la fattispecie della cd. lottizzazione abusiva mista, materiale e negoziale, che ricorre quando al frazionamento del terreno in lotti faccia seguito la loro alienazione e la successiva edificazione degli stessi, ovvero in caso di frazionamento e successiva alienazione di un complesso immobiliare già edificato, con il mutamento della relativa destinazione d’uso. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00270/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00305/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 305 del 2012, proposto dalla 
Holiday S.r.l., in persona del suo legale rappresentante pro tempore, sig.ra Roberta Flaminio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Federico Bergamo e Marco Bergamo e con domicilio stabilito ex lege in Latina, via A. Doria n. 4

contro

Comune di Gaeta, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Malinconico e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Latina, via Farini n. 4

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

- dell’ordinanza del Comune di Gaeta n. 24, prot. n. 4407 del 26 gennaio 2012, notificata in data 6 febbraio 2012, con cui, in riferimento al complesso industriale ex AVIR, ubicato in Gaeta, località Montesecco/Serapo, in base all’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 ed all’art. 23 della l.r. n. 15/2008, si è disposta la sospensione dei lavori ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere eseguite, dando nel contempo avvertenza che, decorsi novanta giorni dalla notifica dell’ordinanza ed in difetto della sua revoca, le aree sarebbero state acquisite al patrimonio disponibile del Comune;

- di tutti gli atti preordinati, consequenziali e comunque connessi, compresi quelli inerenti l’attività istruttoria eventualmente espletata.

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione degli atti impugnati, presentata in via incidentale dalla società ricorrente;

Viste la memoria di costituzione e difensiva e la documentazione depositate dal Comune di Gaeta;

Vista l’ordinanza n. 148/2012 del 10 maggio 2012, con cui è stata parzialmente accolta l’istanza cautelare;

Viste la memoria e l’ulteriore documentazione depositate dalla ricorrente;

Viste le ulteriori memorie difensive e di replica depositate dal Comune di Gaeta;

Visti tutti gli atti della causa;

Nominato relatore nell’udienza pubblica del 10 gennaio 2013 il dott. Pietro De Berardinis;

Uditi i difensori presenti delle parti costituite, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue

FATTO

La società ricorrente, Holiday S.r.l., espone di avere acquistato dalla GAIM S.r.l., con atto notarile datato 4 luglio 2005, la proprietà di due compendi immobiliari siti in Gaeta alla via Serapide n. 5 e facenti parte dell’ex complesso industriale (vetreria) dell’AVIR S.p.A., ormai dismesso.

I due compendi immobiliari sono così strutturati:

a) il primo, ubicato nella “Palazzina Rossa” (o “Casette Rosse”, e cioè il fabbricato, all’interno del complesso ex AVIR, dove si trovano le abitazioni un tempo riservate ai dipendenti della vetreria), è costituito da due corpi di fabbrica, dei quali l’uno è composto da un piano terra e da un primo piano, con annessa corte esclusiva (giardino), avente unico accesso da via Mazzini/via Serapide nn. 1 e 2, mentre l’altro è composto da un piano terra con annessa corte scoperta, avente accesso dal cancello posto al confine con la via Mazzini/via Serapide n. 3;

b) il secondo è costituito anch’esso da due corpi di fabbrica, di cui l’uno è composto dal solo piano terra, mentre l’altro si sviluppa su due piani, con annessa un’area di corte scoperta di pertinenza di circa 1.400,00 mq., nel suo insieme confinante con via Serapide/c.so Italia e con i beni di proprietà della GAIM S.r.l. (società che acquistò nel 2001 l’intero ex complesso industriale).

Alla stregua del vigente P.R.G. di Gaeta, una parte degli immobili acquistati dalla ricorrente ricade in zona B1; la parte restante ricade, invece, in zona D – Grande industria.

L’esponente precisa che la GAIM S.r.l., sua dante causa, ebbe ad effettuare il frazionamento di tutte e due le consistenze sopra elencate, approvato dalla competente Agenzia del Territorio e depositato presso il Comune di Gaeta il 6 maggio 2005. Precisa, altresì, di essere stata edotta dell’esistenza di un piano organico di riqualificazione dell’intero complesso immobiliare ex AVIR, predisposto dalla GAIM S.r.l., a cui si è riservata di partecipare, obbligandosi a sottoscrivere la relativa convenzione con il Comune di Gaeta.

Successivamente, tuttavia, venivano avviate indagini penali, volte ad ipotizzare la sussistenza, nella fattispecie all’esame, degli estremi della lottizzazione abusiva ex art. 30 del d.P.R. n. 380/2001; nel quadro di dette indagini veniva altresì disposto sequestro preventivo, ai sensi dell’art. 321 c.p.p., di talune parti del complesso industriale ex AVIR.

La società esponente riceveva poi dal Comune di Gaeta la nota prot. n. 52306 del 21 ottobre 2011, recante comunicazione di avvio del procedimento volto all’emissione dell’ordinanza di sospensione dei lavori, divieto di disporre dei suoli e delle opere eseguite ed acquisizione delle aree, prevista dal comma 7 dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 cit. per l’ipotesi dell’accertamento, da parte della P.A., della sussistenza della lottizzazione abusiva.

La società si avvaleva della facoltà di produrre scritti difensivi: ciononostante, con ordinanza n. 24, prot. n. 4407 del 26 gennaio 2012, il Comune di Gaeta ha provveduto ai sensi dell’art. 30, comma 7, cit., disponendo la sospensione dei lavori ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere eseguite, ed avvertendo che, nel caso di mancata revoca dell’ordinanza stessa trascorsi novanta giorni dalla sua notifica, le aree interessate sarebbero state acquisite di diritto al patrimonio disponibile del Comune. Per quanto qui rileva, il punto n. 1) del dispositivo dell’ordinanza risulta indirizzato al sig. Massimo Ciancio, nella sua qualità di amministratore della Holiday S.r.l., proprietaria delle unità immobiliari distinte in catasto al fg. 34, part. 89, sub. 3, sub. 4, sub. 5, sub. 9 e sub. 13.

Avverso la predetta ordinanza, nonché gli atti ad essa presupposti e connessi, è insorta l’esponente, impugnandoli con il ricorso indicato in epigrafe e chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione.

A supporto del gravame, la società ha dedotto le censure di:

- violazione e falsa applicazione dell’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 ed eccesso di potere per difetto dei presupposti, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria, in quanto lo strumento urbanistico locale avrebbe previsto, per il compendio immobiliare della ricorrente, l’attuazione diretta degli interventi edilizi, senza previa necessità di un piano particolareggiato, sicché per tale compendio non potrebbe legittimamente configurarsi la lottizzazione abusiva;

- violazione dell’art. 42 Cost., violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (C.E.D.U.), nonché dell’art. 1 del protocollo addizionale n. 1 della stessa C.E.D.U., dell’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001, degli artt. 2 e 3 della l. n. 689/1981 e dell’art. 3 della l. n. 241/1990, violazione del principio di proporzionalità ed eccesso di potere per difetto dei presupposti, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria, poiché il provvedimento gravato non recherebbe alcuna valutazione, da parte della P.A., circa la sussistenza dell’elemento soggettivo a carico degli agenti, risultando così sproporzionato e contrario ai principi per cui gli atti sanzionatori debbono basarsi sulla rilevazione di un elemento di responsabilità nella condotta dell’agente, laddove la ricorrente avrebbe acquistato in buona fede porzioni del complesso ex AVIR, in epoca ben precedente alle alienazioni delle altre porzioni del complesso e, comunque, a seguito di un frazionamento approvato dall’Agenzia del Territorio e depositato presso il Comune di Gaeta;

- violazione e falsa applicazione dell’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 3 della l. n. 241/1990, difetto di motivazione ed eccesso di potere per difetto dei presupposti, contraddittorietà, ingiustizia manifesta e difetto di istruttoria, giacché nel caso di specie il provvedimento gravato difetterebbe di qualsivoglia valutazione, ad opera della P.A., degli indici rivelatori della cd. lottizzazione negoziale contestata;

- sotto altro profilo, violazione e falsa applicazione dell’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 ed eccesso di potere per difetto dei presupposti, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria e contraddittorietà, in quanto la ricorrente, ben lungi dal coltivare un disegno lottizzatorio tale da stravolgere l’assetto del territorio e renderne impossibile la programmazione, avrebbe compiuto atti che dimostravano la sua volontà di conformarsi alle prescrizioni dello strumento urbanistico locale, oltre che della normativa di riferimento, affinché si addivenisse all’approvazione di un Programma Integrato di Intervento, ex l. Reg. Lazio n. 22/1997, per la riqualificazione dell’area ex AVIR;

- violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, dell’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 3 della l. Reg. Lazio n. 22/1997, eccesso di potere per perplessità e contraddittorietà della motivazione, difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, erronea valutazione dei fatti, in quanto il provvedimento impugnato si porrebbe in contrasto con la deliberazione del Consiglio Comunale di Gaeta prot. n. 1263 del 12 gennaio 2010, la quale avrebbe accertato la possibilità, per le società che erano titolari dell’area ex AVIR, di proporre al Comune un programma di riconversione del sito, ed a cui avrebbe fatto seguito – proprio per dare attuazione a detta deliberazione – la costituzione di un Consorzio di urbanizzazione (cd. “Terra dei due Mari”), quale soggetto promotore dell’iniziativa di riqualificazione ex art. 3 della l.r. n. 22/1997;

- sotto altro profilo, violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, eccesso di potere per irragionevolezza della motivazione, difetto di istruttoria ed ingiustizia manifesta, e violazione dell’art. 97 Cost., per essere il provvedimento gravato intervenuto quasi sette anni dopo il deposito, da parte della GAIM S.r.l., del frazionamento afferente all’area (oggi) di proprietà della ricorrente, senza esplicitare i motivi di interesse pubblico che hanno spinto la P.A. ad adottarlo ad una distanza significativa di tempo dal fatto contestato e nonostante il formarsi di un legittimo affidamento della ricorrente, anche per effetto della deliberazione consiliare prot. n. 1263 del 2010.

Si è costituito in giudizio il Comune di Gaeta, eccependo l’infondatezza del ricorso e concludendo per la sua reiezione, previa reiezione, altresì, dell’istanza cautelare.

Nella Camera di consiglio del 10 maggio 2012 il Collegio, ritenuta la sussistenza del periculum in mora con riferimento a quella parte dell’ordinanza gravata recante la previsione dell’acquisizione al patrimonio comunale dell’area interessata, ha accolto in parte qua l’istanza cautelare, rendendo non operativa l’acquisizione stessa in difetto di un suo presupposto essenziale.

In vista dell’udienza pubblica la ricorrente ha depositato una memoria difensiva, allegando ulteriore documentazione (tra cui un parere legale) ed insistendo nelle conclusioni già rassegnate.

Dal canto suo, il Comune resistente ha depositato due ulteriori memorie difensive, insistendo per la reiezione del ricorso.

All’udienza pubblica del 10 gennaio 2013, dopo sintetica discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Costituisce oggetto di impugnazione l’ordinanza del Comune di Gaeta n. 24, prot. n. 4407 del 26 gennaio 2012, adottata ai sensi dell’art. 30, comma 7, del d.P.R. n. 380/2001.

Con detta ordinanza, essendosi riscontrata una fattispecie di lottizzazione abusiva nell’asservimento di una fascia di terreno ubicata all’interno dell’ex complesso industriale (vetreria) “AVIR” rispetto all’immobile denominato “Casette Rosse” (già contenente gli alloggi dei dipendenti dell’industria in questione), si sono ingiunti la sospensione dei lavori ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere eseguite e si è data avvertenza dell’acquisizione dell’area stessa al patrimonio comunale nel caso di mancata revoca dell’ordinanza nel termine di novanta giorni dalla sua notificazione.

Il Collegio ritiene, innanzitutto, necessario precisare che, essendo state chiamate in decisione nella medesima pubblica udienza del 10 gennaio 2013 ulteriori cause aventi lo stesso oggetto di quella ora in esame, in questa sede si analizzerà, in relazione alla (pretesa) fattispecie lottizzatoria oggetto dell’accertamento eseguito dal Comune di Gaeta, unicamente la posizione della ricorrente Holiday S.r.l., al fine di valutare la legittimità o meno, in parte qua, del provvedimento impugnato, salve le ineludibili connessioni con gli altri ricorsi cui si è appena fatto cenno.

Altrettanto necessaria (ancorché scontata) è la precisazione che la valutazione da compiersi investe unicamente la legittimità del provvedimento amministrativo e, pertanto, dell’accertamento circa la sussistenza della fattispecie lottizzatoria effettuato dal Comune di Gaeta, restando, invece, del tutto estraneo al presente giudizio il distinto accertamento (peraltro, tuttora in corso di svolgimento) della medesima fattispecie da parte dell’Autorità giudiziaria penale. La stessa difesa comunale, del resto, ha ripetutamente evidenziato l’autonomia dell’accertamento eseguito dall’Amministrazione rispetto alle indagini in sede penale.

Fatte le suesposte precisazioni, occorre ora far precedere l’analisi del ricorso da un sintetico quadro della normativa di riferimento. A tal proposito, viene in rilievo l’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001, il quale, al comma 1, ravvisa la lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio laddove vengano iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti o adottati, o comunque dettate dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione. La ravvisa, inoltre, quando tale trasformazione sia predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche (quali la dimensione in relazione alla natura del terreno ed alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti), denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio. La definizione di cui all’art. 30 cit., in cui è stata trasfusa senza modificazioni quella contenuta nell’art. 18 della l. n. 47/1985, prevede, quindi, due distinte ipotesi di lottizzazione abusiva, l’una (cd. materiale) posta in essere attraverso l’esecuzione di opere che determinino una trasformazione edilizia od urbanistica del territorio, in violazione degli strumenti urbanistici vigenti od adottati o comunque di leggi statali o regionali, l’altra (cd. cartolare) mediante il compimento di attività negoziale che, tramite il frazionamento dei terreni, ne determini in maniera inequivocabile la destinazione d’uso a scopo edificatorio (cfr. C.d.S., Sez. IV, 3 agosto 2010, n. 5170; T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 14 settembre 2012, n. 644). Nello stesso senso è la definizione che della lottizzazione abusiva fornisce l’art. 23 della l. Reg. Lazio 11 agosto 2008, n. 15.

Per quanto riguarda la lottizzazione cd. materiale, è stato sottolineato che questa sussiste in presenza di qualsivoglia tipo di opere concretamente idonee a stravolgere l’assetto del territorio preesistente, a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, quindi, in definitiva, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un carico urbanistico necessitante un adeguamento degli standard (T.A.R. Liguria, Sez. I, 20 gennaio 2012, n. 161); che essa non richiede la realizzazione di vere e proprie costruzioni abusive, essendo sufficiente la sussistenza di opere le quali, sebbene nella fase iniziale, denotino che è stato iniziato o è in corso un procedimento di trasformazione urbanistica ed edilizia del terreno, in contrasto con le norme vigenti (T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 12 ottobre 2011, n. 798); che per verificarne l’esistenza appare necessaria una visione d’insieme dei lavori, ossia una verifica nel suo complesso dell’attività edilizia realizzata, giacché potrebbero anche ricorrere modifiche rispetto all’attività assentita idonee a conferire un diverso assetto al territorio comunale oggetto di trasformazione (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 9 ottobre 2009, n. 9859).

Con riferimento, invece, alla lottizzazione cd. cartolare – comportante anch’essa la trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni in violazione delle prescrizioni urbanistiche – si è sottolineato che essa si verifica quando la suddetta trasformazione venga predisposta mediante il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti i quali, per le loro caratteristiche, come la dimensione in relazione alla natura del terreno ed alla sua destinazione sulla base degli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o l’eventuale previsione di opere di urbanizzazione, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio; ne discende che l’elemento oggettivo della fattispecie è costituito dal frazionamento di mappali seguito necessariamente da atti di vendita, o da atti ad essi equiparati, sicché in mancanza di detti atti non è possibile contestare legittimamente la lottizzazione abusiva de qua. Infatti, l’attività negoziale è presa in considerazione dalla norma quale strumento di perseguimento dell’intento lottizzatorio e, quindi, come indice della sussistenza di siffatto intento, il quale deve però trovare conferma anche in altre circostanze, che rendano evidente la non equivocità della destinazione a scopo edificatorio sia del frazionamento, sia della vendita (C.d.S., Sez. IV, 20 luglio 2009, n. 4578). Anche la più recente giurisprudenza (C.d.S., Sez. V, 12 marzo 2012, n. 1374) ribadisce che l’accertamento della lottizzazione cd. negoziale, intesa quale effetto del frazionamento contrattuale di un vasto terreno, con la creazione di lotti sufficienti per la costruzione di un singolo edificio, richiede la sussistenza di indici di significato inequivoco, quali le dimensioni ed il numero dei lotti, la natura del terreno, l’eventuale revisione di opere di urbanizzazione, la loro destinazione a scopo edificatorio.

L’elaborazione giurisprudenziale ha poi individuato, con riguardo alle ipotesi di commistione delle attività di frazionamento, alienazione dei terreni ed edificatoria, la fattispecie della cd. lottizzazione abusiva mista, materiale e negoziale, che ricorre quando al frazionamento del terreno in lotti faccia seguito la loro alienazione e la successiva edificazione degli stessi, ovvero in caso di frazionamento e successiva alienazione di un complesso immobiliare già edificato, con il mutamento della relativa destinazione d’uso (cfr., ex multis, Cass. pen., Sez. III, 20 aprile 2011, n. 20006; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 4 agosto 2011, n. 4210).

Per quanto concerne l’elemento oggettivo della lottizzazione abusiva, è stato osservato che si tratta di un illecito non solo di danno (rispetto alle opere già eseguite), ma anche di pericolo (rispetto alle urbanizzazioni ancora possibili), qualora, pur a fronte dell’avvenuta ultimazione degli edifici, strade od altri manufatti, vi sia la possibilità che l’urbanizzazione del comprensorio, ancora incompleta, sia condotta a termine per stati di avanzamento successivi (T.A.R. Toscana, Sez. III, 28 febbraio 2012, n. 392). Quanto, poi, all’elemento soggettivo, la giurisprudenza più recente, in base all’affinità tra l’acquisizione delle aree da parte dell’autorità amministrativa ex art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 e la confisca urbanistica disposta dall’autorità giudiziaria ai sensi dell’art. 44 del medesimo decreto, ha affermato la vigenza del principio della necessità, per l’applicazione delle sanzioni amministrative privative della proprietà del bene, le quali non si presentino come meramente ripristinatorie rispetto all’abuso perpetrato, di un elemento soggettivo di natura colposa da parte del soggetto che subisce la sanzione (T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, n. 644/2012, cit.).

Ciò premesso e venendo all’esame del merito del ricorso, ritiene il Collegio che – con riguardo alla posizione della ricorrente: delle posizioni attoree nei ricorsi, prima accennati, chiamati in decisione nella medesima udienza pubblica ed aventi ad oggetto la stessa fattispecie, si parlerà nella rispettiva sede – nel caso di specie gli accertamenti eseguiti dal Comune di Gaeta non siano tali da dimostrare gli estremi della lottizzazione abusiva materiale, né di quella cartolare.

Invero, dalla lettura del provvedimento impugnato (nonché della nota recante la comunicazione di avvio del relativo procedimento) si evince che gli elementi da cui la P.A. ha desunto la sussistenza, nel caso in esame, degli estremi della lottizzazione abusiva, sono i seguenti:

- la realizzazione, in mancanza di autorizzazione, di un muro di recinzione nel giardino posto di lato alla via Mazzini, censito in catasto al fg. 34, part. 89, sub. 8 e costituente pertinenza dell’immobile censito al fg. 34, part. 90, sub. 56-57;

- l’asservimento alle unità abitative aventi destinazione urbanistica B1 (residenziale) – ricomprese nell’immobile denominato “Casette Rosse” – di aree individuate in catasto al fg. 34, part. 89, sub. 8, nonché part. 90, sub. 34-55-57, derivate dal frazionamento di aree più grandi e ricadenti in zona con classificazione “Grande Industria” del vigente P.R.G.;

- l’accertamento di un’assai cospicua attività di frazionamento catastale dell’area, con la creazione di n. 22 subalterni e la vendita degli stessi in violazione del comma 5 dell’art. 30 cit. (che subordina l’approvazione dei frazionamenti catastali da parte dell’Agenzia del Territorio all’allegazione di una copia del tipo da cui risulti che il tipo stesso è stato depositato presso il Comune), “comportando lo smembramento dell’assetto proprietario dell’antico complesso industriale”;

- l’effettuazione degli ora visti frazionamenti in assenza di una specifica normativa urbanistica ed in specie delle previsioni dei pertinenti strumenti urbanistici, compresi gli strumenti attuativi presentati e non ancora licenziati dai competenti organi.

Più in dettaglio, secondo l’ordinanza gravata, la divisione del terreno e l’alienazione dei lotti che ne risultavano, costituiscono attività precedente rispetto a quella edificatoria, “ma ad essa finalizzata” e di per sé ledono la potestà pubblica di programmazione del territorio, compromettendo il potere del Comune di effettuare scelte urbanistiche razionali ed armoniche attraverso gli specifici strumenti di pianificazione previsti dalla legge. Inoltre, l’asservimento delle aree con destinazione industriale ad immobili ricadenti in zona B1 di completamento ha determinato una trasformazione urbanistica del territorio, in assenza della disciplina attuativa prevista per l’area, “nonché in contrasto con le norme di indirizzo di pianificazione dell’area” stessa, di cui alla deliberazione del Consiglio Comunale del 15 dicembre 2009, n. 99.

Ritiene, tuttavia, il Collegio che i suesposti elementi, pur avendo un qualche valore indiziario, non siano, comunque, sufficienti a far ascrivere alla ricorrente la partecipazione alla presunta fattispecie lottizzatoria che, invece, le viene rimproverata.

Ed invero, con riguardo alla posizione della Holiday S.r.l., in primo luogo non sono ipotizzabili gli estremi della lottizzazione materiale, in virtù sia dell’estraneità della società all’attività edificatoria ritenuta sintomatica dell’intento lottizzatorio, sia, soprattutto, dell’irrilevanza a tal fine dell’opera di cui è stata accertata l’esecuzione (realizzazione di un muro di recinzione, o meglio ricostruzione del muro preesistente). Sotto il primo profilo, si osserva come detta recinzione investa una porzione del complesso industriale diversa da quelle acquistate dalla ricorrente, come si evince dalla medesima ordinanza impugnata. Quest’ultima, infatti, indica la recinzione in discorso come attinente all’area individuata in catasto al fg. 34, part. 89, sub. 8; invece, le superfici di proprietà della Holiday S.r.l. – secondo quanto è riportato nel punto n. 1) del dispositivo dell’ordinanza – sono distinte in catasto al fg. 34, part. 89, subalterni 3, 4, 5, 9 e 13. Quanto, poi, al secondo profilo, si sottolinea che, anche ad ipotizzare che la ricorrente abbia realizzato il muro di recinzione di un’area altrui (magari in quanto adiacente a talune delle aree da essa acquistate), non si può ritenere, tuttavia, che ciò sia sintomatico dell’intento lottizzatorio, trattandosi, con ogni verosimiglianza, della mera ricostruzione di un tratto del muro di confine che, indubbiamente, sin dall’origine doveva delimitare il complesso industriale ex AVIR rispetto alle aree adiacenti.

Nemmeno sembrano sussistere, con riferimento alla posizione della Holiday S.r.l., gli estremi della lottizzazione cartolare, o di quella mista, avuto riguardo ai seguenti elementi:

a) il fatto che la ricorrente abbia acquistato in un’unica soluzione dalla GAIM S.r.l. i due compendi immobiliari prima descritti, con atto notarile del 4 luglio 2005 al quale è allegato il frazionamento catastale approvato dall’Agenzia del Territorio e depositato presso il Comune di Gaeta il 6 maggio 2005, secondo il timbro riportato nell’allegato stesso (v. all. A) al doc. 3 della ricorrente). Ma allora non può pensarsi che la vicenda di frazionamento e successiva vendita che ha riguardato i compendi acquistati dall’odierna ricorrente rientri in quelle attività ritenute dall’ordinanza impugnata contrarie all’art. 30, comma 5, del d.P.R. n. 380/2001, essendo state, invece, rispettate le regole dettate da tale norma (in specie, quelle del previo deposito del tipo presso gli Uffici comunali e dell’approvazione del frazionamento da parte dell’Agenzia del Territorio). Nemmeno può dirsi che il frazionamento in discorso rientri tra quelli non denunciati al Comune e venuti alla luce solo successivamente – e che hanno giocato un ruolo assai significativo quale indice sintomatico della sussistenza della fattispecie lottizzatoria – atteso che la denuncia al Comune, come detto, nel caso in esame risulta puntualmente effettuata. Il fatto, poi, che l’acquisto di un così vasto compendio sia avvenuto in un’unica soluzione ed in data piuttosto risalente, non pare coerente con la configurazione della fattispecie lottizzatoria, nei suoi profili cartolari, operata dalla P.A. (la quale sarebbe il frutto di iniziative svoltesi in un arco di tempo ben più ampio e fino a data recente) e, perciò, non è indice dell’avere la ricorrente giocato un ruolo nel perfezionamento di detta fattispecie;

b) il fatto che la Holiday S.r.l. abbia aderito al progetto di riqualificazione del complesso industriale tramite Programma Integrato di Intervento promosso dalla GAIM S.r.l. (portato all’attenzione degli Uffici comunali) ed abbia perciò preso parte alla costituzione del Consorzio denominato “Terra dei due mari” (cfr. docc. 4 e 5 della ricorrente). Si tratta, invero, di circostanza che, contrariamente alle asserzioni del Comune, non può essere intesa quale sintomo della volontà lottizzatoria, essendo del tutto incompatibile con una simile volontà un insieme di operazioni che hanno portato la ricorrente a sottomettere il proprio piano – rectius, il piano al quale ha aderito – al controllo ed alla vigilanza delle competenti Autorità. Da questo punto di vista, anche la costituzione del Consorzio ora riferito non sembra un sintomo dell’intento lottizzatorio, quanto invece della volontà di presentarsi di fronte all’Amministrazione in veste unitaria, per l’attuazione del piano di riqualificazione, adeguandosi, in tal guisa, alle prescrizioni dettate dalla deliberazione consiliare n. 99/2009 (e poi riconfermate dalla deliberazione n. 1263/2010): si richiamano, in particolare, la prescrizione n. 13.1, dove si fa divieto di dividere l’area in comparti ai fini di autonome edificazioni, e l’altra prescrizione (non numerata) con la quale il Comune richiede (come “condizione imprescindibile per qualsiasi determinazione in merito alla trasformazione dell’area”) che il proponente rappresenti l’intera proprietà interessata dal programma di intervento, “attraverso opportuni atti di delega”. In proposito, è poi dirimente il dato normativo di riferimento, rappresentato dall’art. 3, comma 1, della l.r. n. 22/1997, a tenor del quale i Programmi Integrati possono essere presentati presso il Comune competente, tra l’altro, da soggetti privati, “singolarmente ovvero consorziati od associati tra di loro”: la ricorrente, quindi, unitamente agli altri soggetti promotori del Consorzio, non ha fatto altro che avvalersi di una facoltà conferitale dalla legge. La costituzione del Consorzio, pertanto, deve intendersi come sintomo non dell’intento lottizzatorio, ma di una volontà edificatoria destinata a trovare attuazione, comunque, nel quadro del piano da approvarsi dal Comune, e pur sempre con la sottoposizione ai controlli ed alla vigilanza da parte degli Enti interessati;

c) i dubbi circa l’asservimento all’immobile denominato “Casette Rosse” di due fasce di terreno con superficie, rispettivamente, di mq. 582 e mq. 118, per complessivi mq. 700, alla luce degli elementi – emergenti nelle altre cause di identico oggetto chiamate in decisione nella stessa udienza pubblica – desumibili dalla documentazione catastale, la quale parrebbe dimostrare la destinazione delle due aree in parola al servizio non già solo dei corpi di fabbrica industriali, ma anche, e promiscuamente, delle “Casette Rosse”. Ciò, senza dimenticare l’esiguità della superficie totale dell’area scoperta, il cui asservimento, per il Comune, sarebbe indizio inequivocabile dell’intento lottizzatorio (mq. 700, rispetto ad una superficie totale della porzione del complesso ex AVIR con destinazione industriale pari a circa mq. 24.600).

Non convincono le obiezioni formulate in proposito dalla difesa del Comune di Gaeta.

In particolare, la difesa comunale, ravvisata nella fattispecie in esame un’ipotesi di lottizzazione cd. mista, nella sua memoria di costituzione e difensiva ha evidenziato, per quanto riguarda la posizione dell’odierna ricorrente:

- che la già citata deliberazione del Consiglio Comunale di Gaeta 15 dicembre 2009, n. 99, recante criteri per la riqualificazione dell’area ex AVIR in previsione di un’apposita variante al P.R.G., ha previsto che il complesso dovesse essere unitario, introducendo una serie di divieti tesi ad evitare il rischio di una sottrazione della predetta area al controllo effettivo da parte del Comune, quale Ente pianificatore, tra cui il divieto di divisione dell’area stessa in comparti ai fini di autonome iniziative edificatorie. Nel caso di specie, tuttavia, si è accertato che, oltre ai frazionamenti effettuati dopo la cessazione dell’attività industriale e previamente depositati presso gli Uffici comunali dalla GAIM S.r.l., altri ne sono stati eseguiti senza mai esser depositati al Comune, portando allo smembramento dell’assetto proprietario del complesso industriale, attraverso la creazione di ben ventidue subalterni e la vendita degli stessi;

- che nessuna rilevanza avrebbe il fatto che una parte della proprietà della ricorrente ricada in zona B1 (con possibilità, pertanto, di interventi edificatori senza necessità della previa approvazione del piano attuativo), giacché l’accertamento della lottizzazione riposerebbe non solo sul frazionamento e l’alienazione di una porzione degli immobili, ma anche sull’asservimento di talune zone dell’area industriale rispetto alle edificazioni poste in zona B1. Per di più, la ricorrente sarebbe stata del tutto consapevole della necessità della previa approvazione di un Programma Integrato di Intervento per l’esecuzione di opere edilizie, tanto da aver aderito al Consorzio;

- che non avrebbe alcun valore nemmeno la censura di difetto di motivazione, anche se rapportata al deposito del primo frazionamento, da parte della GAIM S.r.l., nel febbraio 2005. Sul punto, infatti, non potrebbe lamentarsi una tardività dell’intervento sanzionatorio rispetto all’inizio dell’attività di frazionamento, poiché: a) la lottizzazione sarebbe non solo cartolare, ma anche materiale (e dunque mista) e le opere dimostrative della lottizzazione materiale risalirebbero al 2011; b) solo di recente, a seguito delle indagini effettuate in sede penale, sarebbe emersa la sussistenza di frazionamenti non denunciati e dell’asservimento non consentito;

- che sarebbero prive di fondamento le censure aventi ad oggetto la (pretesa) violazione dell’art. 42 Cost., dell’art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (C.E.D.U.) e dell’art. 1 del protocollo addizionale n. 1 della stessa C.E.D.U., essendo la misura prevista dall’art. 30 del d.P.R. n. 380 cit. una sanzione reale e con funzione ripristinatoria, la cui irrogazione prescinderebbe, secondo la più recente giurisprudenza, anche dalla buona fede, in nome della preminenza dell’interesse generale a scongiurare ogni alterazione dell’ordinato sviluppo del territorio. Peraltro, la ricorrente non potrebbe sostenere di essere in buona fede, anzitutto perché l’avere aderito alla proposta di Programma Integrato di Intervento e preso parte alla costituzione del Consorzio “Terra dei due Mari” sarebbero indici della consapevolezza della destinazione dell’area e dell’impossibilità di utilizzarne a scopi residenziali una porzione senza la previa approvazione dello stesso Programma: la ricorrente, pertanto, avrebbe cooperato nella realizzazione della lottizzazione abusiva. In secondo luogo, non sarebbero state osservate le prescrizioni stabilite dalla deliberazione consiliare n. 99/2009 (ed in particolare, quella recante il divieto di asservire le aree con destinazione industriale agli edifici residenziali in zona B1).

Nelle memorie finali la difesa comunale, oltre ad insistere sull’importanza dell’asservimento di aree scoperte al fabbricato denominato “Casette Rosse” e sulla costruzione del muro di recinzione, quali indici della fattispecie lottizzatoria, ha sottolineato ancora, con specifico riferimento alla posizione dell’odierna ricorrente:

- che nessun rilievo avrebbe, al fine di escludere la lottizzazione abusiva, il riferirsi delle contestate attività di frazionamento e di vendita ad immobili su cui già insistevano edifici, mentre l’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 menziona la trasformazione di terreni e non di edifici, in quanto nella previsione legislativa del frazionamento di terreni dovrebbe ricomprendersi anche l’ipotesi di maggiore gravità – non espressamente descritta come autonoma figura criminosa – del frazionamento di terreni su cui già insistono edifici. Ciò, tenuto anche conto del principio di accessione, da cui si desumerebbe che il frazionamento di terreni su cui insistono edifici comporta il frazionamento non solo degli edifici, ma anche dei lotti;

- che in definitiva l’ordinanza gravata, senza limitarsi a pedissequamente ricalcare i provvedimenti di sequestro pronunciati in sede penale, avrebbe ampiamente evidenziato gli indici rivelatori della lottizzazione abusiva (smembramento dell’assetto proprietario dell’antico complesso industriale, a seguito dei frazionamenti dell’immobile con alienazione dei lotti risultanti, nonché asservimento di una parte del terreno, il tutto caratterizzato da una destinazione inequivoca a scopo edificatorio); ed i suddetti indici sarebbero stati più che sufficienti a porre l’Amministrazione comunale nell’obbligo di adottare il provvedimento sanzionatorio ex art. 30 cit.. onde preservare la potestà programmatoria che la legge le affida, ed esercitare un effettivo controllo del territorio (quale garanzia di un’ordinata pianificazione urbanistica).

Nessuna delle suesposte osservazioni può, tuttavia, trovare accoglimento.

Invero, da un lato va condivisa la tesi esposta dai ricorrenti anche nella memoria conclusiva, per cui dagli atti di causa non è desumibile una volontà di realizzare di fatto la ristrutturazione urbanistica dell’area senza la preventiva approvazione di un piano attuativo da parte dell’Autorità comunale: al contrario, si deve ribadire che tutte le attività poste in essere dalla ricorrente indicano la sua volontà di associarsi ad un’iniziativa edificatoria unitaria per tutto il complesso, posta sotto il controllo e la vigilanza della P.A.. D’altronde, la richiesta al Comune di approvazione del Programma Integrato di Intervento non va intesa, come sostiene la difesa comunale, quale sintomo dell’intento lottizzatorio, ma, al contrario, quale indizio che esclude un simile intento: sembra, infatti, scontata la conclusione che chi ha intenzione di lottizzare non chiede l’approvazione delle Pubbliche Autorità per le proprie iniziative edificatorie. Meritano, pertanto, condivisione le affermazioni della Holiday S.r.l., lì dove sostiene di non aver ostacolato in alcun modo, con il proprio acquisto, l’attività programmatoria del Comune di Gaeta – tanto è vero che tale acquisto non ha inciso sul carico urbanistico –, ma di avere sempre cooperato con il Comune, al fine di partecipare alla pianificazione dell’area per cui è causa. Si è già visto come, invece, secondo la giurisprudenza, per potersi parlare di lottizzazione abusiva occorre che le iniziative assunte determinino sia un ostacolo alla futura attività di programmazione del Comune (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un carico urbanistico necessitante un adeguamento degli standard.

Sul punto, in aggiunta a quanto già precedentemente osservato, si sottolinea come con deliberazione consiliare n. 46 del 3 agosto 2012 (depositata nel ricorso R.G. n. 266/2012, chiamato in decisione nella medesima udienza) il predetto Comune abbia provveduto a dettare nuovi ed ancor più incisivi indirizzi per la riqualificazione dell’area in questione, in particolare escludendola dall’applicazione della disciplina dettata dal Capo II della l.r. n. 21/2009 (cd. piano casa). Si sottolinea, inoltre, che – secondo quanto si legge negli atti del già ricordato ricorso R.G. n. 266/2012 – con nota n. 143823 del 28 marzo 2012, oggetto di distinto gravame, il Comune ha dichiarato improcedibile – in buona sostanza respingendola – la proposta di Programma Integrato di Intervento presentata dalla GAIM S.r.l. il 12 marzo 2004 e cioè quella stessa proposta cui la Holiday S.r.l. aveva aderito: ciò conferma che, allo stato, il Comune di Gaeta è perfettamente in grado di esercitare incisivi poteri di controllo sul complessivo assetto dell’area ex AVIR, e non pare in alcun modo trovarsi di fronte ad una sorta di “fatto compiuto”.

Né la difesa comunale ha fornito esempi di attività edificatoria eseguita dalla ricorrente, a conferma dell’ulteriore affermazione di questa, di non avere mai posto in essere interventi di carattere edilizio e/o opere concretamente idonee a mutare la destinazione preesistente.

Va aggiunto che il Comune non ha nemmeno adeguatamente adempiuto all’onere probatorio su di esso ricadente in merito al preteso coinvolgimento della ricorrente nell’asservimento delle fasce di terreno scoperte all’immobile denominato “Casette Rosse”, in disparte l’irrilevanza di quest’ultimo elemento – alla stregua della documentazione allegata ai ricorsi RR.GG. nn. 265/2012 e 266/2012, chiamati in decisione nella stessa udienza del 10 gennaio 2013 – quale presunto indice sintomatico della volontà lottizzatoria.

Per quanto riguarda, poi, la lottizzazione cd. cartolare, alla società ricorrente non sembra ascrivibile nessuna responsabilità relativamente all’elevato numero di frazionamenti effettuati, tradottisi nella creazione di ben ventidue subalterni, tenuto conto che lo stesso Comune ha più volte sottolineato di avere acquisito conoscenza di tali frazionamenti solo a distanza di tempo, per effetto della scoperta dell’esistenza di frazionamenti non depositati, ed anche a seguito degli accertamenti della Procura della Repubblica, così indirettamente confermando l’impossibilità pratica per i privati acquirenti di avere consapevolezza di tali attività. Per questo verso lascia, altresì, assai perplessi il ragionamento del Comune circa l’irrilevanza dell’eventuale buona fede della ricorrente, alla luce del fatto che una parte piuttosto significativa delle attività contestate – riportate nell’ordinanza gravata – risale ad un periodo ben posteriore all’acquisto del compendio ad opera della Holiday S.r.l.: si pensi ai numerosi acquisti delle unità immobiliari ricomprese nelle cd. Casette Rosse, verificatisi – come emerge dagli altri ricorsi con identico oggetto anch’essi chiamati in decisione – tra il 2010 ed il 2011, nonché alla realizzazione del muro di recinzione, risalente a sua volta al 2011 ed assunta dalla stessa ordinanza quale sintomo inequivoco della compresenza di elementi della lottizzazione materiale. Sotto questo profilo, quindi, lascia alquanto perplessi la pretesa della difesa comunale di un’efficacia reale della sanzione ripristinatoria che operi a ritroso (cioè nei riguardi non di terzi acquirenti successivi, ma di un terzo che ha acquistato – si ripete – prima del verificarsi di gran parte, se non di tutte le condotte sintomatiche elencate dal provvedimento impugnato).

In altre parole, salvo voler ritenere la ricorrente artefice dell’intera fattispecie lottizzatoria – il che è, però, incompatibile con la riferita sua volontà di sottoporre i progetti di riqualificazione dell’area ex AVIR all’approvazione e, quindi, al controllo, della P.A. – non si capisce, da un lato, come avrebbe potuto la ricorrente stessa acquisire conoscenza di fatti (l’esistenza di frazionamenti non denunciati al Comune) accertati soltanto a distanza di tempo: del resto, nell’unico atto di compravendita di cui la società avesse conoscenza – quello da essa stipulato il 4 luglio 2005 – il frazionamento risultava, in base alla documentazione allegatavi, regolarmente denunciato al Comune. Dall’altro, non si vede come la Holiday S.r.l. potesse, al momento del suo acquisto, prefigurarsi quelle condotte successive – verificatesi, si ripete, dopo un certo numero di anni – configurate dalla P.A. quali indici rivelatori della fattispecie lottizzatoria. Il che, a ben vedere, vale anche ad escludere la pertinenza dei richiami giurisprudenziali effettuati dalla difesa comunale, poiché qui non si tratta tanto dell’irrilevanza della situazione soggettiva del terzo acquirente (cui la sanzione ripristinatoria, per il suo carattere reale, è destinata ad estendersi), quanto, invece, dell’impossibilità di pretendere dalla società ricorrente una capacità previsionale circa il successivo verificarsi degli eventi (a distanza di vari anni): pretesa che invece è adombrata dalla difesa comunale, lì dove questa sostiene che la ricorrente, per il solo fatto di aver dichiarato nel contratto di compravendita (art. 2) di essere a conoscenza della presentazione da parte della GAIM S.r.l. di un piano di riqualificazione dell’intero complesso industriale ex AVIR (“tuttora in corso di approvazione”), e di avere accettato detto piano, obbligandosi ad intervenire, se del caso, nella stipula della relativa convenzione con il Comune, avrebbe acquisito consapevolezza della complessiva situazione e, lungi dal cadere in errore, avrebbe, di fatto, cooperato con la propria dante causa nella realizzazione della fattispecie lottizzatoria. Ma si tratta di pretesa che, per quanto fin qui detto, non può evidentemente trovare condivisione.

In definitiva, perciò, nel caso di specie dagli accertamenti condotti dal Comune di Gaeta – e sfociati nel provvedimento gravato – non si desumono, in riferimento alla posizione dell’odierna ricorrente, elementi tali da comprovare gli estremi né della lottizzazione abusiva cd. materiale, né di quella cd. cartolare. Per conseguenza, tantomeno si possono rinvenire gli estremi della cd. lottizzazione mista, ipotizzata dal Comune. Donde l’illegittimità in parte qua dell’ordinanza gravata, fermo restando il potere del Comune di Gaeta di intervenire in materia a seguito di accertamenti più completi, anche conseguenti all’esito della parallela vicenda penale.

Da quanto detto si ricava che il ricorso è fondato e va accolto, dovendosi, per l’effetto, pronunciare l’annullamento dell’ordinanza n. 24, prot. n. 4407 del 26 gennaio 2012, emessa ai sensi dell’art. 30, comma 7, del d.P.R. n. 380 cit., nella parte in cui ha ad oggetto la ricorrente.

Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese, in ragione della complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione staccata di Latina (Sezione I^), così definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per conseguenza, dispone l’annullamento dell’ordinanza del Comune di Gaeta n. 24, prot. n. 4407 del 26 gennaio 2012, nella parte in cui ha ad oggetto la Holiday S.r.l..

Compensa integralmente le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Latina, nella Camera di consiglio del giorno 10 gennaio 2013, con l’intervento dei magistrati:

Francesco Corsaro, Presidente

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 25/03/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)