TAR Emilia Romagna (PR) Sez. I n.326 del 18 novembre 2016
Sviluppo sostenibile. Impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili in zona agricola
La norma derogatoria dettata dall'art. 12, settimo comma, del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, è stata sicuramente introdotta per consentire in via eccezionale la costruzione in zona agricola di impianti, quali quello di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili che, per loro natura, sarebbero incompatibili con la predetta destinazione. Essa, tuttavia, prevede, altresì, che si tenga conto delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità, così come del patrimonio culturale e del paesaggio rurale.
Pubblicato il 18/11/2016
N. 00326/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00299/2010 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
sezione staccata di Parma (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 299 del 2010, proposto dalla Biobuilding Engineering Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Cornetti, con domicilio eletto presso il suo studio in Parma, via al Collegio dei Nobili, 5;
contro
Comune di Parma, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Cugurra, Elena Pontiroli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Elena Pontiroli in Parma, via Mistrali, 4;
Provincia di Parma non costituita in giudizio;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
- del provvedimento del Comune di Parma, Settore Controlli, prot. gen. n. 132086 del 23.07.2010, con cui si ordina alla società ricorrente di non effettuare l'intervento previsto nel titolo abilitativo relativo a posa di impianto fotovoltaico “in quanto inammissibile” e che “contestualmente, archivia la d.i.a. n.1855/2010 per le motivazioni esposte in premessa”;
- del RUE del Comune di Parma, art.3.2.70 (attrezzature tecnologiche) delle Norme Tecniche di Attuazione e punto 3 (impianti fotovoltaici) dell’Allegato C alle NTA, nella parte de quo;
- della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Parma n.11 del 27.01.2009 e della deliberazione del Consiglio Comunale n.71/17 del 20.07.2010 con cui, rispettivamente, si adotta e si approva la variante generale al R.U.E. del Comune di Parma, limitatamente
all’art.3.2.70 (attrezzature tecnologiche) delle Norme Tecniche di Attuazione e al punto 3 (impianti fotovoltaici) dell’Allegato C alle NTA, nella parte de quo;
-nonché di tutti gli atti precedenti presupposti e/o connessi alle medesime;
e per il di risarcimento del danno
subito per non aver potuto realizzare l’impianto fotovoltaico.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Parma;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 ottobre 2016 il cons. Anna Maria Verlengia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso, spedito per la notifica il 9 novembre 2010 e depositato il successivo 24 novembre, la società Biobuilding Engineering srl (d’ora in poi Biobuilding) impugna il provvedimento del Comune con il quale viene impedito l’intervento di cui alla DIA (centrale fotovoltaica da 999KW), presentata il 5/7/2010, in quanto inammissibile, nonché le disposizioni di cui agli strumenti urbanistici nella parte in cui precludono la realizzazione di impianti da fonte rinnovabile su terreni agricoli.
Avverso i predetti atti la società ricorrente formula il seguente motivo di doglianza:
1) eccesso di potere per sviamento, falso presupposto di diritto, violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del d.lgs. 387/2003, del D.M. 10 settembre 2010 (Linee Guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili) Allegato 1, paragrafo 1 e 12, Allegato 3, paragrafo 17, dell’art. 28 della legge regionale Emilia Romagna n. 20 del 24/3/2000, in quanto, secondo la ricorrente, il provvedimento avrebbe posto a base del diniego l’erroneo presupposto che l’intervento riguardi volumi tecnici anziché una “opera di pubblica utilità indifferibile ed urgente”, in base all’art. 12 del d.lgs. 387/2003, così impropriamente richiamando l’art. 3.2.70 del RUE che individua, all’interno degli ambiti agricoli, le aree destinate ad attrezzature tecnologiche per la produzione di energia da fonte rinnovabile. Il punto 3.3 dell’Allegato C delle NTA, inoltre, consente la realizzazione su tutto il territorio solo di impianti con potenza nominale fino a 50 KWp, così illegittimamente limitando la realizzazione di impianti fotovoltaici in contrasto con le statuizioni della Corte Costituzionale (sent. 119/2010) e del D.M. 10 settembre 2010, che consentirebbe solo alle Regioni, e non anche ai Comuni, di porre limitazioni e divieti in ordine alla realizzazione degli impianti, individuando le aree ed i siti non idonei.
Parte ricorrente, oltre alla proposizione del gravame che investe anche gli strumenti urbanistici nelle parti sopra menzionate, formula anche domanda di risarcimento del danno che quantifica in oltre 8 milioni di euro.
Con atto depositato il 25 novembre 2010 si costituisce il Comune di Parma.
Il 19 gennaio 2011 la Provincia di Parma deposita una relazione a firma del Coordinatore dell’Area Ambiente e Agricoltura nella quale, dopo avere premesso la propria estraneità al giudizio, non risultando impugnati atti della Provincia, rende noto che la Biobuilding Engineering in data 9 luglio 2010 ha ritirato la documentazione per la domanda di autorizzazione unica presentata per la posa di campo fotovoltaico da 999 KW con cabina prefabbricata di trasformazione da realizzarsi in Strada Del Cavo Formica n. 34 Località Bogolese e che, in conseguenza di detto ritiro, la Provincia non ha potuto dare seguito all’iter per il rilascio della suddetta autorizzazione, e ne ha informato la ricorrente. A seguito di detto scambio la Biobuilding ha presentato nuovamente la propria istanza di autorizzazione unica, acquisita al protocollo dell’Ente con n. 68256 del 14 ottobre 2010, per la quale la Provincia ha fatto richiesta di integrazione documentale, rimasta inevasa al 18 gennaio 2011.
Il 14 giugno 2011 la ricorrente presenta domanda cautelare incidentale.
Con memoria depositata il 25 giugno 2011 il Comune resiste alla domanda cautelare, evidenziando che ad impedire la realizzazione dell’impianto non è il diniego di DIA, ma il mancato rilascio dell’Autorizzazione Unica di competenza della Provincia per fatto della stessa parte ricorrente, la quale non ha dato seguito alla richiesta di integrazione documentale di quest’ultima.
Con ordinanza n. 348 del 2011 il Tribunale respinge la richiesta misura cautelare.
Seguono altre memorie e repliche.
Alla pubblica udienza del 26 ottobre 2016 il ricorso è trattenuto in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è infondato e ciò esime il Collegio dallo scrutinio della eccezione in rito proposta dal Comune.
Oggetto dell’odierno gravame è il diniego di DIA, tempestivamente adottato dal Comune di Parma il 23 luglio 2010, su denuncia presentata il 5 luglio 2010 per la realizzazione di Campo Fotovoltaico da 999,6 KW con Cabina prefabbricata di trasformazione, nonché le previsioni di cui alle NTA del Comune di Parma nelle parti in cui individuano le zone idonee per l’installazione di impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile ammettendo su tutto il territorio comunale solo impianti di potenza fino a 50 KWp.
La vicenda per cui è causa ha avuto il seguente svolgimento:
- in data 5 luglio 2010 la società ricorrente ha presentato DIA per la realizzazione di un campo fotovoltaico da 999,6 KW in area agricola sottoposta alle tutele di PSC (da reperire nelle tavole CTG1 e CTHG2) in base a quanto si legge a p. 11 della DIA;
- nel termine di trenta giorni dalla presentazione di detta denuncia, il 23 luglio 2010, il Comune ha ordinato di non effettuare l’intervento, in quanto inammissibile, ed ha contestualmente archiviato la d.i.a. in quanto l’area interessata “non risulta classificata come “Attrezzature tecnologiche per la produzione di energia da fonte rinnovabile”;
- il 13 ottobre 2010 la ricorrente ripresenta alla Provincia nuova istanza di autorizzazione unica per la realizzazione dell’impianto, dopo una prima rinuncia alla precedente istanza (v. allegazioni della Provincia convenuta in giudizio);
- il 18 ottobre 2010 la Provincia chiede integrazioni alla società che, in data gennaio 2011, la ricorrente non aveva ancora presentato;
- nel dicembre 2010 la Regione emana le Linee Guida.
Questi alcuni dei fatti salienti.
Tanto premesso, con un unico articolato motivo, la ricorrente deduce l’erroneità del presupposto posto a base del diniego (qualificazione dell’intervento come volumi tecnici e non come opere di pubblica utilità), nonché la violazione della normativa di cui all’art. 12 del d.lgs. 387/2003, al D.M. 10 settembre 2010 (Linee Guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili) Allegato 1, paragrafo 1 e 12, Allegato 3, paragrafo 17 ed all’art. 28 della legge regionale Emilia Romagna n. 20 del 24/3/2000, assumendo l’illegittimità delle previsioni di NTA ove limitano la realizzazione degli impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile, confinando a determinate aree la loro realizzazione e ponendo un tetto di potenza su tutto il territorio comunale.
Il motivo è infondato.
Viene innanzitutto in evidenza la disciplina introdotta dall’art. 12 del d.lgs. 387/2003 ove al comma 1, prevede che:
“le opere per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio degli stessi impianti, autorizzate ai sensi del comma 3, sono di pubblica utilità ed indifferibili ed urgenti”;
al comma 3, che:
“la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla regione o dalle province delegate dalla regione, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell'ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico”;
al 7° comma, che:
“Gli impianti di produzione di energia elettrica, di cui all'articolo 2, comma 1, lettere b) e c) […], possono essere ubicati anche in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici (…)”.
Secondo un consolidato orientamento, dal quale il Collegio non ravvede ragioni per discostarsi, la norma derogatoria dettata dall'art. 12, settimo comma, del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, è stata sicuramente introdotta per consentire in via eccezionale la costruzione in zona agricola di impianti, quali quello di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili che, per loro natura, sarebbero incompatibili con la predetta destinazione (cfr. Cons. St., Sez. V, 26-09-2013, n. 4755).
Essa, tuttavia, prevede, altresì, che si tenga conto delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità, così come del patrimonio culturale e del paesaggio rurale (cfr. Tar Lazio II quater 12754/2014).
Il quadro normativo inerente la materia dell’energia si rinviene nel combinato disposto del d.lgs n.387 del 2003, di recepimento della Direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità, come modificato, da ultimo, dal d.lgs n. 28 del 2011, di attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, e dalla legge n. 239 del 2004 di “riordino” del settore energetico. In detto contesto la direttiva comunitaria 2001/77/CE, nel determinare gli obiettivi indicativi nazionali di energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili per ciascuno Stato membro, impone ad ognuno di essi di verificare l’assetto regolativo vigente per conformarlo al fine di «ridurre gli ostacoli normativi e di altro tipo all’aumento della produzione di elettricità da fonti energetiche rinnovabili», «razionalizzare e accelerare le procedure all’opportuno livello amministrativo» e «garantire che le norme siano oggettive, trasparenti e non discriminatorie e tengano pienamente conto delle particolarità delle varie tecnologie per le fonti energetiche rinnovabili» (articolo 6). Pertanto, in esecuzione della fonte comunitaria, con l’articolo 4 del d.lgs, n. 387 del 2003, l’Italia si è prefissata lo scopo di incrementare la quota minima di elettricità prodotta da fonte rinnovabile da immettere nel sistema elettrico nazionale dello 0,35% annuo, per il periodo 2004/06 e dello 0,75% annuo, per il periodo 2007/12; ma tanto «nel rispetto delle tutele di cui all’articolo 9 della Costituzione».
Anche la Corte Costituzionale (sent. 166/2014), nel ricordare che lo sviluppo della rete energetica resta l'interesse prioritario, evidenzia la necessità di trovare “un contemperamento nella possibilità di sottrarre limitate porzioni di territorio agricolo all'insediamento dell'impianto, ove esse meritino cure particolari, connesse alle tradizioni agroalimentari locali, alla biodiversità, al patrimonio culturale e al paesaggio rurale”.
La rilevanza costituzionale del paesaggio se giustifica un sacrificio parziale di tale valore, in un'ottica di contemperamento con altri interessi di pari rilevanza, quali l'ambiente e la tutela della salute, in ogni caso impone di ricercare un limite di compatibilità che impedisca di annullare i valori identitari e culturali per rendere il territorio compatibile con altre forme di utilizzo necessarie alla salvaguardia di interessi di pari rango, per evitare che i richiamati caratteri identitari, spirituali e culturali, già in precedenza compromessi dall'intervento dell'uomo, possano venire definitivamente cancellati (cfr. Tar Lazio II quater n. 12754/2015).
Ne consegue che, ai sensi dell'art. 12 c.7 d.lgs. n.387/2003, i Comuni possono esprimere, nell'esercizio della propria discrezionalità in materia di governo del territorio, quel giudizio di compatibilità dell'impianto nelle aree suindicate, sindacabile dal giudice amministrativo solo per profili che attengano all'evidente illogicità (giur.za pacifica; cfr., ex plurimis, Tar Lazio II quater n. 12754/2015, Tar Toscana, Sez. III, 10-03-2015, n. 380; T.A.R. Puglia Lecce Sez. I, 24-06-2014, n. 1570; T.A.R. Umbria Sez. I, 23-05-2013, n. 303).
Nell’ambito di tali principi deve escludersi che il diniego di DIA, da parte del comune di Parma, per la realizzazione di un campo fotovoltaico da 999kw in area agricola sottoposta alle tutele del PSC, per le quali è richiesta autorizzazione paesaggistica, si configuri come manifestamente illogica, anche in considerazione della consistenza dell’impianto.
Né assume rilevanza l’avere descritto nel provvedimento impugnato la presenza di volumi tecnici, la cui sussistenza non è contestabile, alla luce della documentazione allegata alla DIA presentata (v. manufatto in cemento prefabbricato per la cabina di trasformazione).
Del pari infondata è la censura con la quale si assume che gli strumenti urbanistici comunali vieterebbero su tutto il territorio impianti di potenza superiore a 50 kw, non ritrovandosi tale estensione del limite nel testo del punto 3 dell’Allegato C, ove sono individuate tipologie di zone idonee per le quali non si menziona detto limite.
La censura è peraltro inammissibile per carenza di interesse, in quanto l’area agricola di cui si tratta è anche area sottoposta alle tutele di PSC e di POC, profilo sul quale non vi sono censure.
Va, infine, rilevato che nelle more della fissazione del merito la Regione Emilia Romagna ha approvato, con delibera n. 28 del 6 dicembre 2010, le Linee Guida regionali in attuazione di quelle Statali, che, secondo le incontestate deduzioni del Comune di Parma, introducono limiti ancor più stringenti alla realizzazione di impianti in area agricola, confermando quelli qui opposti dal Comune con la gravata DIA.
Atteso che l’art. 12, al comma 3, prevede che “la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla regione o dalle province delegate dalla regione, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell'ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico”, e che “l'autorizzazione di cui al comma 3 è rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei princìpi di semplificazione e con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e integrazioni (comma 4)”, deve ritenersi accertato che la lamentata impossibilità di realizzare l’impianto sia da imputare al mancato rilascio dell’autorizzazione unica.
La circostanza dedotta da parte ricorrente, ma non provata, che l’arresto procedimentale nel rilascio dell’Autorizzazione Unica sia imputabile al diniego di DIA, è esclusa dalla mancata allegazione di un provvedimento, anche interlocutorio, in tal senso, della Provincia, ai sensi dell’art. 3 della legge regionale Emilia-Romagna n. 26/2004, e dalla eventuale mancata impugnazione del silenzio o, se esistente, del diniego.
Per quanto osservato il gravame va respinto, come anche la domanda risarcitoria, attesa l’insussistenza del presupposto della illegittimità degli atti da cui si ritiene di far discendere l’asserito danno.
Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Sergio Conti, Presidente
Anna Maria Verlengia, Consigliere, Estensore
Marco Poppi, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Anna Maria Verlengia Sergio Conti
