End of Waste: chi decide i “criteri specifici” utili a stabilire quando un rifiuto cessa di essere tale?
di Laura CASTAGNOLA
Il concetto di materia prima secondaria costituisce uno dei pilastri della cd economia “circolare”.
Come già illustrato nel mio precedente articolo intitolato “End of waste: l’evoluzione della nozione di materia prima secondaria”, detto concetto nasce per trovare un equilibrio tra protezione dell’ambiente da una parte e recupero dei materiali di scarto dall’altra, in modo tale da rendere possibile il reinserimento degli stessi nel ciclo produttivo.
Così si esprime il legislatore europeo definendo l’obiettivo della direttiva 2008/98/CE che, come noto, si occupa di rifiuti, sottoprodotti e materie prime secondarie: “La presente direttiva dovrebbe aiutare l’Unione europea ad avvicinarsi a una “società del riciclaggio”, cercando di evitare la produzione di rifiuti e di utilizzare i rifiuti come risorse”.
E’ in tale contesto che sia la normativa europea, sia quella nazionale, hanno previsto che, a determinate condizioni, una sostanza qualificata come rifiuto che venga sottoposta ad una operazione di recupero potrà cessare di essere considerata tale (pertanto, sottratta alla disciplina dei rifiuti) e diverrà materia prima secondaria (m.p.s.).
Si tratta della cd “end of waste” (EoW) che, per l’appunto, mira a realizzare quella economia “circolare” della quale tanto si discute soprattutto in questi giorni visto che sta procedendo l’iter di approvazione del “pacchetto” direttive in tema di rifiuti da parte dei competenti organi europei.
La disciplina della materia prima secondaria ha presentato fin da subito alcuni problemi applicativi.
Primo fra tutti quello relativo alla previsione, per le diverse categorie di rifiuto, di quei “criteri specifici” richiamati dall’art. 184 ter DLvo n 152/2006 (articolo che sostanzialmente ricalca l’art 6 della Direttiva 2008/98/CE – nel prosieguo anche Direttiva) che andranno stabiliti in sede europea o, in subordine, dai singoli Stati membri.
Nel corso del tempo, abbiamo visto nascere i provvedimenti sopra citati sia a livello europeo (ad esempio il Regolamento UE n 333/2011 relativo ai rottami metallici, il Regolamento UE n 1179/2012 che si riferisce ai rottami di vetro ed il Regolamento UE n 715/2013 che si occupa dei rottami di rame), sia a livello nazionale (ad esempio il DM n 22/13 relativo a certe tipologie di combustibili solidi secondari - CSS).
Ma ciò non è stato sufficiente viste le numerose categorie di rifiuti esistenti.
Di tal che, è intervenuta la Circolare del Ministero dell’Ambiente n 10045 dell’1.07.2016 “Disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto (“end of waste”) – Applicazione dell’art 184-ter del Dlgs 152/2006” che ha stabilito che, anche le Regioni o gli Enti da esse delegati possono, caso per caso, in sede di rilascio dell’autorizzazione, determinare i criteri in questione.
Va precisato che, detta tesi, da alcuni molto criticata e da altri assunta come corretta, è conforme al quadro europeo.
A tal proposito, la circolare, cita il documento della Commissione europea del giugno 2012 intitolato “Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/Ec on Waste” ricordando che lo stesso affermerebbe che, in assenza di regolamenti europei, “gli Stati membri possono provvedere alla determinazione dei criteri EoW in due diverse forme: definendo i criteri per classi di rifiuti mediante decreti ministeriali oppure per singolo caso dall’autorità competente nell’ambito del rilascio dell’autorizzazione”. Aggiunge inoltre che, in tale ultima eventualità, “non sussiste l’obbligo di provvedere alla notifica prevista dall’art 6 della direttiva 98/2008/Ce” (pagg 3 e 4 della circolare in questione).
E’ vero che il documento della Commissione europea sopra citato non è vincolante in quanto, come la stessa ricorda: “The binding interpretation of EU legislation is the exclusive competence of the Court of Justice of the European Union (CJEU)” (pag 3 del documento in questione) e che, a ben leggere, la traduzione fornita dal Ministero non è proprio quella letterale, ma non si può certamente ignorare che l’interpretazione in esso contenuta costituisce una importante linea guida per gli Stati membri.
Peraltro, si ricorda che la Commissione ha espresso la sua posizione in modo ancora più chiaro nella comunicazione Rif. Ares (2015) 5705403 del 9.12.2015 con la quale ha risposto al Ministero dell’Ambiente che aveva formulato alla stessa specifici quesiti in materia di EoW.
In detto documento si legge che, in virtù dell’art 6 della Direttiva e della “Guida” della quale si è detto sopra, in assenza di regolamenti UE o atti legislativi nazionali, le autorità locali competenti possono, in sede di autorizzazione, decidere “caso per caso” i criteri di EoW.
Di diverso avviso pare essere invece il Consiglio di Stato che, con la sentenza n 1229 del 28 febbraio 2018, non ha aderito all’interpretazione del Ministero dell’Ambiente e della Commissione UE.
Il giudice amministrativo si è trovato a decidere in merito ad una controversia nata fra una società autorizzata ad una attività sperimentale per il trattamento ed il recupero di rifiuti urbani e assimilabili costituiti da pannolini, pannoloni ed assorbenti igienici e la Regione Veneto.
In sede di autorizzazione, le due frazioni recuperate dal processo di sanificazione dei pannolini sono state originariamente classificate come rifiuti.
La società ha poi chiesto una modifica dell’autorizzazione al fine di poter classificare dette frazioni come materia prima secondaria ma la Giunta regionale ha rilevato che l’art 184 ter del DLvo n 152/2006 non consente alle Autorità competenti al rilascio dell’autorizzazione di definire i criteri specifici utili per stabilire la cessazione della qualifica di un rifiuto; criteri che, ha ribadito, sono di competenza esclusiva di regolamenti europei o di decreti ministeriali.
La delibera della Giunta è stata impugnata davanti al TAR, il quale, si è mostrato di diverso avviso e ha stabilito invece che le Autorità competenti hanno il “potere ed il dovere appunto di procedere ad una decisione casistica, rilasciando l’autorizzazione integrata ambientale qualora la sostanza che si ottiene dal trattamento e dal recupero del rifiuto soddisfi le quattro condizioni”.
La sentenza del TAR è stata così appellata dalla Regione Veneto e la causa è stata portata davanti al Consiglio di Stato, il quale, ha accolto l’appello e ha stabilito che:
- l’art 6 della direttiva prevede che, solo qualora non esistano criteri a livello UE, gli Stati membri possono decidere caso per caso notificando le decisioni alla Commissione;
- anche l’art 184 ter DLvo n 1522006 rinvia per la fissazione dei criteri in questione a regolamenti comunitari o, in subordine, allo Stato attraverso decreti del Ministero dell’Ambiente.
- Pertanto, è lo Stato “il destinatario del potere di determinare la cessazione della qualifica di rifiuto”.
- non sono riconosciuti a enti e/o organizzazioni interne allo Stato poteri di valutazione “caso per caso”.
- Ciò sarebbe in linea con l’art 184 ter DLvo n 152/2006, con l’art 117 Cost. che attribuisce potestà legislativa esclusiva allo Stato in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema e altresì con la “Guida” all’interpretazione della Direttiva 2008/98/CE.
Detta pronuncia ha fatto scalpore in quanto ha ignorato le indicazioni del Ministero dell’Ambiente e, soprattutto, quelle della Commissione UE che dovrebbero essere un punto di riferimento per gli Stati membri, oltre che tutti i principi UE in materia ambientale che, come noto, sono volti a realizzare quella economia “circolare” alla quale si aspira di arrivare.
Non va inoltre dimenticato che la tesi del Consiglio di Stato ha creato un vero e proprio “caos” applicativo in quanto non sappiamo come reagiranno le varie autorità locali sia per il futuro, sia per le autorizzazioni già emanate.
Si auspica che, di fatto, prevalga l’interpretazione della normativa europea suggerita dagli organi europei di più alto livello, oltre che il buon senso!
Senza contare poi che, ad oggi, già ritroviamo nell’ordinamento dei criteri fissati a livello UE che potrebbero essere utili; per esempio quelli contenuti nelle Best Available Techniques (cd BAT) riportate nelle BAT reference documents (cd BREF) che, per richiamare le parole della Direttiva, “includono, se necessario, valori limite per le sostanze inquinanti e tengono conto di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente della sostanza o dell’oggetto” (art 6 Direttiva).
Ciò detto, molta strada si è già fatta (sia a livello normativo che giurisprudenziale) e molta altra se ne dovrà fare.
E nel mentre si attendono regolamenti europei, decreti ministeriali, comunicazioni del competente Ministero italiano e/o altri urgenti interventi del legislatore nazionale , nel caso in cui qualche Autorità locale dovesse aderire all’interpretazione data dal Consiglio di Stato, non resterà che impugnare la relativa decisione davanti al competente TAR e adire alla Corte di Giustizia attraverso un rinvio pregiudiziale in modo tale da chiarire una volta per tutte la correttezza dell’interpretazione data dalla quasi totalità delle fonti (Consiglio di Stato escluso ovviamente!?!).
Avv. Laura Castagnola
