Le modifiche non sostanziali dei piani regionali di gestione dei rifiuti non devono essere sottoposti a procedura di valutazione ambientale strategica

di Stefano DELIPERI

Decisione di grande rilievo da parte del T.A.R. Sardegna in tema di programmazione della gestione dei rifiuti.
La sentenza T.A.R. Sardegna, Sez. II, 18 aprile 2018, n. 349 ha respinto i ricorsi di alcuni Comuni (Olzai, Sarule, Arzana), del Comitato "Non Bruciamoci il Futuro" e dell’Associazione "Zero Waste Sardegna" del vigente piano regionale di gestione dei rifiuti della Sardegna.
I Soggetti ricorrenti contestavano fondamentalmente la decisione regionale di esser ricorsi al procedimento di verifica della assoggettabilità alla valutazione ambientale (artt. 6, comma 3°, e 12 del decreto legislativo n. 152/2006 e s.m.i.) applicabile nei casi in cui il piano coinvolga l’uso di piccole aree a livello locale o configuri “modifiche minori” di un piano precedente già sottoposto a procedura di valutazione ambientale strategica (V.A.S.).
I Giudici amministrativi sardi – sulla base di precedenti decisioni del Consiglio di Stato (Cons. Stato, Sez. IV, 18 luglio 2017, nn. 3559, 3560 e 3561) – sono stati di diverso avviso.
Infatti, il piano regionale di gestione dei rifiuti, “con riferimento all’impianto di Tossilo-Macomer, aveva previsto quanto segue (par. 9.3.4, punto 9, pag. 475 del piano, all. 6, doc. 5, del fascicolo del Comitato):
«9. interventi di revamping dell’impianto di termovalorizzazione di Macomer per una potenzialità termica di 25 Gcal/h e potenzialità massica di circa 60.000 t/a; l’intervento è connesso all’opzione della scelta di un sistema regionale a 3 poli di valorizzazione energetica (scenario E) mentre l’impianto va dismesso nel caso di attuazione dello scenario D (due poli)».
Pertanto, il potenziamento dell’impianto di cui trattasi, finalizzato a ottenere il trattamento massimo di 60.000,00 t/a, non costituisce una novità introdotta dal piano di gestione dei rifiuti approvato nel 2016, essendo, al contrario, una precisa direttiva contenuta nel piano precedente”.
Nel piano regionale di gestione dei rifiuti era, quindi, già previsto il c.d. revamping dell’impianto di Macomer – Tossilo, non comportando la realizzazione di un nuovo impianto, ma l’ammodernamento e il potenziamento di quello esistente fino al trattamento di 60.000 tonnellate annue: non è irragionevole per il T.A.R. isolano escludere il ricorso al procedimento di valutazione ambientale strategica, perché si tratta di uno di quei casi in cui il piano già sottoposto a V.A.S. sia stato successivamente soggetto a “modifiche minori” e l’Autorità competente abbia valutato che non si producano “impatti significativi sull'ambiente”, in linea con la previsione dell’art. 6, comma 3°, del decreto legislativo n. 152/2006 e s.m.i.
Inoltre, “nel rapporto preliminare ambientale predisposto per il piano del 2008 … , sono state esaminate e descritte compiutamente le diverse ipotesi (contenute nei cc.dd. scenari), fra le quali anche quella comprensiva del mantenimento in funzione dell’impianto di Macomer (anche se in via transitoria, ma – come statuito dal Consiglio di Stato nelle sentenze sopra citate – senza che fosse individuata una precisa scadenza per la dismissione)”: per il Giudice amministrativo di primo grado non emerge nemmeno un difetto dell’istruttoria posta a base della decisione finale (determinazione dirigenziale R.A.S. n. 32113/1187 del 19 dicembre 2008).
Non accolte neanche le censure prospettate in relazione alla pretesa carenza di partecipazione dei Comuni alla fase istruttoria della procedura di verifica di assoggettabilità a V.A.S. (art. 14, commi 4° e 5°, del decreto legislativo n. 152/2006 e s.m.i.): “E’ pur vero che non risulta pubblicata la proposta di aggiornamento del piano, ma la pubblicazione della notizia e il fatto che il rapporto preliminare riproduce in larga parte la proposta di piano, induce a ritenere che gli interessati siano stati posti in condizione di prendere conoscenza dell’avvio della procedura ed (eventualmente) partecipare al procedimento in questione. E tra gli interessati debbono essere ricompresi anche i Comuni”.
I Comuni, anche ai fini di cui all’art. 199 del decreto legislativo n. 152/2006 e s.m.i., sarebbero, quindi, potuti intervenire, avendo comunque ricevuto informazioni sufficienti riguardo l’avvio della procedura di verifica di assoggettabilità a V.A.S. relativa all’aggiornamento dei piano regionale di gestione dei rifiuti del 2016.
Dott. Stefano Deliperi





 



N. 00349/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00189/2017 REG.RIC.
N. 00190/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 189 del 2017, proposto da:
Comune di Olzai, in persona del Sindaco pro tempore;
Comune di Sarule, in persona del Sindaco pro tempore;
Comune di Arzana, in persona del Sindaco pro tempore;
Comune di Gavoi, in persona del Sindaco pro tempore; tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Mauro Barberio e Stefano Porcu, con domicilio eletto presso il loro studio in Cagliari, via Garibaldi n. 105;
contro
la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Mattia Pani e Alessandra Camba, con domicilio eletto presso l’ufficio legale della Regione, in Cagliari viale Trento 69;

sul ricorso numero di registro generale 190 del 2017, proposto da:
Comitato "Non Bruciamoci il Futuro" e Associazione "Zero Waste Sardegna", in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dagli avvocati Mauro Barberio e Stefano Porcu, con domicilio eletto presso il loro studio in Cagliari, via Garibaldi n. 105;
contro
la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Mattia Pani e Alessandra Camba, con domicilio eletto presso l’ufficio legale della Regione in Cagliari, viale Trento 69;
per l'annullamento,
quanto al ricorso n. 189 del 2017:
- della Delibera della Giunta Regionale n. 69/15 del 23.12.2016, pubblicata nel BURAS nel bollettino n. 4 del 19.01.2017, con la quale è stato approvato definitivamente il Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti 2016, nonché per l'annullamento del medesimo Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti, e di ogni altro atto comunque connesso, anche allo stato ignoto e, solo ove occorra, della Determinazione del Direttore del Servizio Valutazioni Ambientali n. 747 del 6.12.2016;
quanto al ricorso n. 190 del 2017:
- della Delibera della Giunta Regionale n. 69/15 del 23.12.2016, pubblicata nel BURAS nel bollettino n. 4 del 19.01.2017, con la quale è stato approvato definitivamente il Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti 2016, nonché per l'annullamento del medesimo Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti, e di ogni altro atto comunque connesso, anche allo stato ignoto e, solo ove occorra, della Determinazione del Direttore del Servizio Valutazioni Ambientali n. 747 del 6.12.2016.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 novembre 2017 il dott. Giorgio Manca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. - Con i ricorsi in esame, si chiede l’annullamento degli atti relativi al piano regionale per la gestione dei rifiuti, approvato con la deliberazione della Giunta della Regione Sardegna, n. 69/15 del 23 dicembre 2016. Riferiscono i ricorrenti che il predetto piano regionale è stato approvato a seguito dell’avvio di una procedura di infrazione da parte della Commissione U.E. motivata dal fatto che la Regione Sardegna non aveva adempiuto all’obbligo di aggiornare ogni sei anni il piano di gestione dei rifiuti, in violazione degli artt. 28, 30 e 22 della Direttiva 2008/98/CE (il piano precedente, infatti, risultava scaduto nel 2014). Peraltro, secondo i ricorrenti, il nuovo piano regionale sarebbe illegittimo in quanto, come si vedrà meglio nella parte in diritto, la sua approvazione non è stata sottoposta alla preliminare valutazione ambientale strategica.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Sardegna, chiedendo che i ricorsi siano respinti. Nella memoria conclusiva, la difesa regionale rammenta quanto recentemente affermato dal Consiglio di Stato, sez. IV, nelle sentenze nn. 3559, 3560 e 3561 del 18 luglio 2017, che – nel riformare in parte le sentenze del TAR Sardegna n. 627, 628 e 629 del 15 luglio 2016 – ha confermato la legittimità dell’operato dell’amministrazione regionale e ha ritenuto non necessario sottoporre alla V.A.S. l’aggiornamento del piano regionale dei rifiuti urbani posto che anche il c.d. revamping del termovalorizzatore di Macomer era già previsto nel precedente piano regionale e, quindi, non può essere considerata modifica di natura sostanziale.
3. - I ricorsi in epigrafe sono stati chiamati all’udienza pubblica del 29 novembre 2017 e, all’esito della discussione delle parti, trattenuti in decisione.
4. - Preliminarmente, occorre disporre la riunione dei ricorsi in esame, ai sensi dell’art. 70 del codice del processo amministrativo, data la loro evidente connessione oggettiva, sia perché sono impugnati gli stessi provvedimenti amministrativi, sia perché sono proposte le medesime questioni giuridiche.
5. - Come accennato, con il primo motivo i ricorrenti deducono la violazione dell’art. 3, par. 2, della Direttiva 2001/42/CE, degli artt. 6, comma 2, e 11 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, dell’art. 8 dell’Allegato C alla D.G.R. n. 34/33 del 7 agosto 2012, nonché eccesso di potere sotto diversi profili, in quanto sul piano regionale di gestione dei rifiuti, approvato con la deliberazione della Giunta Regionale della R.A.S. del 23 dicembre 2016, n. 69/15, non è stata effettuata la valutazione strategica ambientale (V.A.S.), di cui al richiamato art. 6 del d.lgs. n. 152/2016. La mancanza della V.A.S. non potrebbe essere sostituita dal procedimento di verifica della assoggettabilità alla valutazione ambientale (di cui agli articoli 6, comma 3, e 12 del d.lgs. n. 152/2016), come ritenuto dalla Regione, atteso che il predetto procedimento è normativamente previsto nei casi in cui il piano coinvolga l’uso di piccole aree a livello locale o configuri “modifiche minori” di un piano precedente già sottoposto a V.A.S. . Ad avviso dei ricorrenti, il piano approvato con l’impugnata deliberazione regionale contiene modifiche sostanziali e determina conseguentemente nuovi e rilevanti impatti ambientali, e si basa su una situazione ambientale e su dati completamente diversi da quelli considerati all’epoca della valutazione ambientale strategica effettuata sul precedente piano approvato nel 2008.
In particolare, il piano approvato nel 2016 si discosta dalla programmazione precedente per quanto riguarda l’impianto di Macomer. Nel piano regionale del 2008, si prevedeva il mantenimento in funzione di tale impianto esclusivamente per un periodo transitorio, in attuazione della opzione per uno scenario incentrato su due poli (un impianto a Macchiareddu – Cagliari; altro impianto a Fiumesanto – Sassari); con la previsione della sua totale dismissione, sebbene tale decisione fosse stata rinviata alle scelte da effettuare col Piano d’Ambito. Ne deriverebbe, in primo luogo, che la V.A.S. effettuata nel corso della approvazione del piano del 2008 riguardava solo il sistema a due poli, non l’impatto ambientale riconducibile all’impianto di Macomer, posto che lo stesso era destinato a essere dismesso. Peraltro, anche l’eventuale decisione di mantenere l’impianto di Macomer (da assumere, come visto, col Piano d’Ambito) avrebbe necessariamente richiesto una nuova valutazione ambientale strategica.
Inoltre, il piano approvato nel 2016 non si limita a mantenere in via transitoria l’impianto di Macomer, ma si dispone (con il cosiddetto revamping) un vero e proprio nuovo impianto con una potenza raddoppiata rispetto a quella esistente (si passerebbe, secondo i ricorrenti, da circa 36.000 t/a a circa 60.000 t/a).
Altre modifiche di natura sostanziale, introdotte col piano del 2016, sarebbero rappresentate:
- dai dati sulle stime di produzione e trattamento dei rifiuti, variati rispetto alle previsioni del 2008;
- dalla introduzione di tecniche sperimentali di separazione delle frazioni di rifiuto riciclabili;
- dalla previsione di nuovi criteri per l’individuazione delle aree idonee alla localizzazione di nuovi impianti.
Con ulteriori rilievi, i ricorrenti insistono sulla necessità di sottoporre alla V.A.S. il piano di gestione dei rifiuti approvato nel 2016, osservando come la decisione di approvare il piano sia stata adottata sulla scorta di una serie di dati e analisi ambientali non aggiornate, posto che si riferiscono alla situazione ambientale rilevata ormai oltre dieci anni orsono; il che dimostrerebbe, oltre che il difetto di istruttoria, anche la inidoneità della V.A.S. effettuata sul piano del 2008 e la necessità di una nuova valutazione per il nuovo piano approvato nel 2016.
6. - Il motivo non è fondato.
6.1. - In linea di fatto, occorre precisare che il piano del 2008, con riferimento all’impianto di Tossilo-Macomer, aveva previsto quanto segue (par. 9.3.4, punto 9, pag. 475 del piano, all. 6, doc. 5, del fascicolo del Comitato):
«9. interventi di revamping dell’impianto di termovalorizzazione di Macomer per una potenzialità termica di 25 Gcal/h e potenzialità massica di circa 60.000 t/a; l’intervento è connesso all’opzione della scelta di un sistema regionale a 3 poli di valorizzazione energetica (scenario E) mentre l’impianto va dismesso nel caso di attuazione dello scenario D (due poli)».
6.2. - Pertanto, il potenziamento dell’impianto di cui trattasi, finalizzato a ottenere il trattamento massimo di 60.000,00 t/a, non costituisce una novità introdotta dal piano di gestione dei rifiuti approvato nel 2016, essendo, al contrario, una precisa direttiva contenuta nel piano precedente. Il punto è stato esaminato anche nelle sentenze del Consiglio di Stato invocate dalla Regione (Cons. St., IV, nn. 3559, 3560 e 3561, del 18 luglio 2017, con le quali sono state riformate le sentenza di primo grado di questo Tribunale, nn. 627, 628 e 629 del 15 luglio 2016), nelle quali si è giunti alla conclusione che nel piano 2008 era già previsto l’ammodernamento e il potenziamento (revamping) dell’impianto di Macomer (nei termini sopra richiamati) e che l’intervento in questione non comportava la realizzazione ex novo di un impianto, ma il potenziamento di quello esistente.
Viene meno, conseguentemente, il presupposto più significativo su cui si basa la tesi dei ricorrenti secondo cui era necessario sottoporre alla V.A.S. il piano approvato nel 2016, ove si tenga conto del dato normativo costituito dall’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006 che esclude la valutazione ambientale strategica nei casi in cui il piano già sottoposto a V.A.S. sia successivamente soggetto a «modifiche minori» e solo se «l'autorità competente valuti che producano impatti significativi sull'ambiente».
6.3. - Quanto alle ulteriori argomentazioni dei ricorrenti, non può essere condiviso nemmeno il rilievo basato sulla insufficienza della valutazione ambientale strategica effettuata nel 2008, dal momento che l’assunto non è adeguatamente dimostrato; mentre invece dalla documentazione in atti risulta che, nel rapporto preliminare ambientale predisposto per il piano del 2008 (doc. 8 del Comitato), sono state esaminate e descritte compiutamente le diverse ipotesi (contenute nei cc.dd. scenari), fra le quali anche quella comprensiva del mantenimento in funzione dell’impianto di Macomer (anche se in via transitoria, ma – come statuito dal Consiglio di Stato nelle sentenze sopra citate – senza che fosse individuata una precisa scadenza per la dismissione). Rapporto che, insieme alla “monografia istruttoria”, è alla base delle valutazioni conclusive in ordine alla V.A.S. sul piano del 2008, come emerge dalla motivazione del provvedimento conclusivo (di cui alla determinazione dirigenziale n° 32113/1187 del 19 dicembre 2008, doc. 12 della Regione)
Per cui non vi sono sufficienti elementi per sostenere che la valutazione ambientale strategica sul piano del 2008 non ha annoverato anche le ricadute ambientali connesse all’impianto di Macomer e alla decisione di potenziarlo.
6.4. - Con riferimento, infine, al dedotto difetto di istruttoria, le contestazioni appaiono non pertinenti o comunque generiche, posto che non è chiara la relazione di incidenza tra l’asserita variazione dei dati sulle stime di produzione e trattamento dei rifiuti, o la previsione di tecniche sperimentali di separazione delle frazioni di rifiuto riciclabili, e «gli impatti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione» del piano, oggetto della valutazione ambientale strategica (arg. ex artt. 6, comma 3, e 11, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006).
6.5. - In conclusione, il motivo deve essere integralmente respinto.
7. - Con il secondo motivo, i ricorrenti deducono la violazione dell’art. 12 del d.lgs. n. 152 del 2006, per i diversi profili di illegittimità che hanno inficiato il procedimento di verifica della assoggettabilità, come posto in essere dalla Regione. In primo luogo, i ricorrenti denunciano la mancata partecipazione al procedimento di verifica dei Comuni e degli enti gestori delle aree protette. In secondo luogo, il rapporto preliminare ambientale (presupposto richiesto dall’art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006), predisposto dal servizio regionale, sarebbe del tutto incompleto, in relazione ai criteri cui si sarebbe dovuto ispirare (criteri stabiliti dall’allegato C1 approvato con la deliberazione della Giunta Regionale n. 34/33 del 2012). In terzo luogo, anche il provvedimento con il quale è stata appurata l’esclusione dalla assoggettabilità alla V.A.S. sarebbe affetto da diversi profili di eccesso di potere (per illogicità, irragionevolezza, difetto di istruttoria e di motivazione); in particolare, per non aver tenuto conto dei pareri espressi dai soggetti consultati, segnatamente dalla Provincia di Nuoro. Il provvedimento è anche contraddittorio, in quanto lo stesso servizio regionale (il SAVI) si era già pronunciato in precedenza nel senso che la scelta di mantenere l’impianto di Macomer era subordinata allo svolgimento di una nuova V.A.S. .
8. - Il motivo non coglie nel segno, risultando dalla documentazione in atti il coinvolgimento dei soggetti competenti in materia ambientale (ossia, secondo la definizione di cui all’art. 5, comma 1, lett. s), del d.lgs. cit., delle «pubbliche amministrazioni [ed] enti pubblici che, per le loro specifiche competenze o responsabilità in campo ambientale, possono essere interessate agli impatti sull'ambiente dovuti all'attuazione dei piani, programmi o progetti»): cfr. il verbale dell’incontro del 2 novembre 2016 (doc. 16 della Regione).
Per quanto concerne la partecipazione dei Comuni al procedimento di verifica della assoggettabilità alla V.A.S. di un piano o programma, viene in rilievo l’art. 14, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 152/2006, che delinea un subprocedimento per la partecipazione del pubblico interessato al piano o programma, che inizia con la pubblicazione della proposta di piano e del rapporto preliminare (nelle forme del deposito presso i propri uffici e della pubblicazione sul sito web dell’amministrazione competente), finalizzato alla acquisizione delle osservazioni degli interessati. Nel caso di specie, tali adempimenti sono stati sostanzialmente rispettati attraverso la pubblicazione sul sito web di “SardegnaAmbiente” della notizia relativa all’avvio del procedimento di verifica della assoggettabilità e dalla pubblicazione del rapporto preliminare. E’ pur vero che non risulta pubblicata la proposta di aggiornamento del piano, ma la pubblicazione della notizia e il fatto che il rapporto preliminare riproduce in larga parte la proposta di piano, induce a ritenere che gli interessati siano stati posti in condizione di prendere conoscenza dell’avvio della procedura ed (eventualmente) partecipare al procedimento in questione. E tra gli interessati debbono essere ricompresi anche i Comuni.
9. - Con il terzo motivo, i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 199 del d.lgs. n. 152/2006, per l’esclusione dei Comuni dall’intero procedimento amministrativo che ha condotto all’approvazione del Piano 2016. Sotto questo profilo si richiama anche quanto previsto dall’art. 31 della direttiva 2008/98/CE, nonché la deliberazione della Giunta Regionale n. 31/7 del 17 giugno 2015, con la quale sono stati dettati gli «Indirizzi per l’aggiornamento del Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani», in cui era previsto un protocollo d’intesa con l’ANCI Sardegna e il Consiglio delle Autonomie Locali, che non è mai stato stipulato.
10. - Anche questo motivo non merita accoglimento.
L’art. 199, comma 1, cit., pur prescrivendo un generico dovere di sentire gli enti locali, non indica le specifiche modalità attraverso le quali si debbano acquisire le opinioni delle amministrazioni interessate dal piano o programma. E d’altronde, immaginare che la partecipazione al procedimento di approvazione del piano regionale sui rifiuti si debba svolgere mediante la consultazione di ogni singolo Comune, costituirebbe, se non altro, una interpretazione in contrasto col principio generale di non aggravamento dei procedimenti amministrativi.
Come risulta dalla documentazione in atti, la consultazione è intercorsa sia con le Province (in quanto soggetti competenti in materia ambientale: si veda verbale sopra richiamato; ma si veda anche il verbale del 13 dicembre 2016, doc. 14 della Regione), sia con l’associazione regionale dei Comuni ANCI Sardegna (si veda il verbale dell’incontro tenutosi il 22 dicembre 2016, doc. 13 della Regione), sia con i consorzi industriali (verbale 11 dicembre 2016, doc. 15 della Regione). Pertanto, rammentato che la pubblicazione dell’avvio della procedura di verifica della assoggettabilità ha consentito a tutti gli interessati (compresi i Comuni) di prendere conoscenza dei contenuti del piano e di formulare le loro osservazioni, deve ritenersi che il modo di procedere dell’amministrazione regionale non possa essere censurato nemmeno per quanto concerne il coinvolgimento degli enti locali nell’approvazione finale del piano 2016.
11. - I ricorsi in esame, in conclusione, debbono essere integralmente respinti.
12. - Le spese giudiziali debbono essere compensate tra le parti, in considerazione della peculiarità della vicenda amministrativa esaminata.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, previa riunione, li rigetta.
Compensa le spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 29 novembre 2017 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Scano, Presidente
Marco Lensi, Consigliere
Giorgio Manca, Consigliere, Estensore
 





L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE
Giorgio Manca

Francesco Scano




IL SEGRETARIO
Depositata in Segreteria il 18 aprile 2018