E’ vietato il commercio su aree del demanio culturale
di Massimo GRISANTI
L’art. 822 del codice civile stabilisce che fanno parte del demanio pubblico gli immobili riconosciuti d’interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi vigenti in materia.
Si tratta del cd. demanio culturale che l’art. 53 del d.lgs. 42/2004 definisce “I beni culturali appartenenti allo Stato, alle regioni e agli altri enti pubblici territoriali che rientrino nelle tipologie indicate all’articolo 822 del codice civile”.
Il secondo comma dell’art. 53 d.lgs. 42/2004 recita: “I beni del demanio culturale non possono essere alienati, né formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei limiti e con le modalità previsti dal presente codice”.
Occorre chiedersi come sia conciliabile la tutela e la fruizione del demanio culturale con il commercio sulle aree pubbliche.
Lo scrivente è dell’avviso che alcuna attività di commercio al dettaglio o somministrazione di alimenti e bevande sia esercitabile sulle aree costituenti il demanio culturale. E ciò per i seguenti motivi.
Soccorre, in primo luogo, il ragionamento seguito dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 3074/2003 per individuare l’ambito di applicazione della disciplina del commercio su aree pubbliche.
I Giudici affermarono che l’art. 1 della legge n. 112/1991 – poi l’art. 27 del d.lgs. n. 114/1998 attualmente vigente: “Ai fini del presente titolo si intendono … per commercio sulle aree pubbliche, l’attività di vendita di merci al dettaglio e la somministrazione di alimenti e bevande effettuate sulle aree pubbliche, comprese quelle del demanio marittimo o sulle aree private delle quali il comune abbia la disponibilità, attrezzate o meno, coperte o scoperte …” – propone una nozione restrittiva di area pubblica, non comprendente, ad esempio, le attività commerciali su altri tipi di demanio.
Il legislatore ha compreso solo il demanio marittimo, escludendo gli altri.
Quindi, le aree del demanio culturale non sono comprese nell’ambito applicativo della disciplina del commercio al dettaglio contenuta nel d.lgs. n. 114/1998 (come prima nella legge n. 112/1991).
Di contro, ai fini della disciplina sul commercio sono espressamente ritenute aree pubbliche quelle di proprietà privata in ordine alle quali il Comune abbia la disponibilità.
Inoltre, il commercio può essere esercitato in aree appartenenti allo Stato e agli enti territoriali che – ai sensi del combinato disposto degli artt. 10, co. 1 e 4, e 54 del d.lgs. 42/2004 e dell’art. 822, secondo comma, del codice civile – sono beni culturali (come le strade, le vie, le piazze ecc.) solo per presunzione di legge, ma non per dichiarazione o riconoscimento espressi, quindi non costituenti il demanio culturale.
Se ne deve inferire che il commercio – ovverosia l’attività di vendita di merci al dettaglio e la somministrazione di alimenti e bevande – non può essere esercitato sulle aree costituenti il demanio culturale, cioè su quelle espressamente riconosciute d’interesse storico, archeologico e artistico a mezzo di decreti.
Tale conclusione non è inficiata dalle disposizioni dell’art. 52, co. 1, del d.lgs. 42/2004, atteso che espressamente richiamando le deliberazioni previste dalla normativa sul commercio le aree costituenti il demanio culturale sono automaticamente escluse dall’ambito applicativo delineato dall’art. 52 cit. perché in esse il commercio non è consentito dalla specifica normativa di settore.
Ne consegue che a mezzo delle deliberazioni contemplate dall’art. 52 d.lgs. 4272004, limitanti il commercio, possono essere individuate solamente le aree pubbliche nell’accezione contemplata dall’art. 27, co. 1, lett. a) del d.lgs. 114/1998, ovverosia i beni culturali appartenenti ai privati in disponibilità dei Comuni nonché quelli dello Stato o degli enti territoriali che ancora non sono stati rinosciuti di valore dagli organi ministeriali a mezzo di appositi decreti.
Può quindi affermarsi che ai sensi del combinato disposto dell’art. 27, co. 1, lett. a) del d.lgs. 114/1998 e degli artt. 52 e 53 del d.lgs. 42/2004 è vietato – a tutela della pubblica fruizione e per l’espletamento di un servizio di pubblica necessità (v. art. 1 e 101 d.lgs. 42/2004) – esercitare le attività di commercio al dettaglio e somministrazione di alimenti e bevande, anche in forma temporanea, su aree costituenti il demanio culturale.
Ciò comporta che ai sensi e per gli effetti dell’art. 164 del d.lgs. 42/2004 sono nulli le deliberazioni e i provvedimenti comunali, approvativi di piani del commercio su area pubblica e autorizzanti lo svolgimento dell’attività, perché trattasi di atti giuridici adottati in violazione di legge e contrari all’art. 9 della Costituzione.
Non solo sui competenti organi comunali incombe l’obbligo di annullare senza indugio le autorizzazioni concesse – attesa l’autoevidenza del preminente interesse pubblico alla fruizione dei beni costituenti demanio culturale (cfr. Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza n. 8 del 17.10.2017), in quanto beni idonei anche a sviluppare la personalità dei cittadini (cfr. Cons. Stato, n. 1109/2008 – Cass. penale, n. 9950/2016) – ma addirittura essi sono tenuti, unitamente agli organi ministeriali, ad elevare le sanzioni amministrative.
L’ordinamento impone agli organi di polizia giudiziaria di contestare i reati di abuso d’ufficio, per indebito vantaggio economico assicurato tanto agli esercenti le attività commerciali quanto ai locatori di immobili che percepiscono canoni all’evidenza influenzati dalle concessioni di suolo pubblico, e di falso ideologico in autorizzazione amministrativa perché trattasi di provvedimenti concessori contenenti accertamenti inveritieri in ordine al rispetto delle disposizioni di legge.
Il legislatore ha apprestato gli strumenti per la tutela del demanio culturale, ma nella pratica è oltremodo diffuso questo sfruttamento illecito che rende le perle del nostro patrimonio nazionale (Roma, Venezia, Napoli, Firenze, San Gimignano, Siena, Siracusa ecc.) come tante Disneyland che fanno perdere l’identità culturale al popolo italiano.
