Consiglio di Stato, Sez.VI, n. 2851, del 24 maggio 2013
Beni Ambientali.Legittimità vincolo archeologico su vasta zona ricompresa tra il Tevere e la via Flaminia, da Prima Porta a Malborghetto.

E’ legittimo il D.M. del 29 gennaio 1997. con il quale il Ministero per i beni culturali e ambientali ha incluso l'area “ricompresa tra il Tevere e la via Flaminia, da Prima Porta a Malborghetto”, tra le zone di interesse archeologico di cui all'art. 1, lettera m) della legge n. 431 del 1985, in considerazione della particolare evoluzione del corso e della valle del Tevere e dei suoi caratteri morfologici, geologici e strutturali. E’ del tutto ragionevole ritenere (con un grado prossimo alla certezza) che nel corso dei millenni i depositi alluvionali, le attività di scavo, i colmamenti, le varie attività di bonifica abbiano inciso profondamente su terreni in passato antropizzati nella complessiva valle del Tevere, con il conseguente sotterramento di reperti archeologici.
L'interesse archeologico è qualità sufficiente a connotare un ambito come meritevole di tutela paesaggistica a norma dell’art. 1, lettera m), della legge n. 341 del 1985, “per l'attitudine che il suo profilo presenta alla conservazione del contesto di giacenza del patrimonio archeologico nazionale, cioè quale territorio delle presenze di rilievo archeologico: qualità che è assunta a valore storico-culturale meritevole di protezione”. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 02851/2013REG.PROV.COLL.

N. 07385/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7385 del 2007, proposto dall’azienda agricola Eredi Gasparri Pietro s.a.s. di Gasparri Filippo e C., in persona del legale rappresentante pro tempore, dal signor Filippo Gasparri, in proprio e nella qualità di procuratore speciale dei signori Amelia Fiorelli ved. Gasparri, Sergio Gasparri e Maria Giovanna Gasparri; tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Giovanni Valeri, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Mazzini, 11 palazzina H, int.3;

contro

il Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro pro tempore, la Soprintendenza Archeologica di Roma, in persona del Soprintendente pro tempore, entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE II QUATER n. 5773/2006, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i beni e le attività culturali e della Soprintendenza Archeologica di Roma;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 maggio 2013 il Cons. Claudio Boccia e uditi per le parti l’avvocato Fonti, per delega dell’avvocato Valeri, e l’avvocato dello Stato Figliolia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso n. 7184 del 2000 proposto al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, l'azienda agricola eredi Gasparri Pietro s.a.s. ed il signor Filippo Gasparri, in proprio e nella qualità di procuratore speciale dei signori Amelia Fiorelli ved. Gasparri, Sergio Gasparri e Maria Giovanna Gasparri chiedevano, lamentandone l'illegittimità, l'annullamento del D.M. del 29 gennaio 1997 - con il quale il Ministero per i beni culturali e ambientali aveva incluso l'area “ricompresa tra il Tevere e la via Flaminia, da Prima Porta a Malborghetto”, in cui ricade il terreno di complessivi 120 ha. di proprietà degli appellanti, tra le zone di interesse archeologico di cui all'art. 1, lettera m) della legge n. 431 del 1985 - nonché della nota della Soprintendenza Archeologica di Roma n. 14.983 del 18 giugno 1996, contenente la proposta di apposizione del summenzionato vincolo.

2. Con la sentenza n. 5773 del 2006 il Tar per il Lazio respingeva il ricorso, perché infondato.

3. Avverso la predetta sentenza l'azienda agricola eredi Gasparri Pietro ed il signor Gasparri, in proprio, hanno proposto appello (ricorso n. 7385 del 2007).

In data 29 marzo 2013 il Ministero per i beni culturali e ambientali si è costituito in giudizio.

4. All'udienza del 17 maggio 2013 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Con il primo motivo gli appellanti hanno lamentato l'erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non ha ritenuto sussistenti i vizi di violazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990, degli artt. 4 e 5 del D.M. n. 495 del 1994, nonché degli artt. 2 e 3 della legge n. 1497 del 1939.

Secondo gli appellanti, infatti, l'impugnato decreto ministeriale non sarebbe stato preceduto dalla comunicazione agli interessati dell'avvio del procedimento, richiesta ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990 e dell'art. 4 del D.M. n. 495 del 1994, con la conseguenza che sarebbe stata loro preclusa la possibilità di partecipare al procedimento medesimo.

L'Amministrazione competente avrebbe, inoltre, omesso di pubblicare e di depositare “l'elenco delle località” vincolate presso i Comuni interessati ai sensi degli artt. 2 e 3 della legge n. 1497 del 1939.

5.1. Il motivo è infondato.

L'art. 8, comma 3, della legge n. 241 del 1990 dispone che, “qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l'amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al comma 2 mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall'amministrazione medesima”.

Detta norma prevede, in altri termini, che in caso di procedimenti riguardanti un ampio numero di soggetti interessati l’Amministrazione possa porre in essere forme di pubblicità alternative rispetto alla comunicazione individuale di avvio del procedimento, purché queste forme siano idonee a consentire la possibilità della partecipazione degli interessati medesimi al procedimento.

Orbene, nel caso di specie, la Soprintendenza Archeologica di Roma, ha rilevato nell’atto contenente la proposta di vincolo - allegato alla nota n. 13.033 del 31 maggio 1996, inviata al Ministero per i beni culturali e ambientali al fine di richiedere la pubblicazione dell’atto medesimo sul Bollettino Ufficiale del Ministero, ai sensi degli artt. 7, 8, 9 e 10 della l. n. 241 del 1990 e dell’art.4, comma 2 del D.M. n. 495 del 1994 - la gravosità della comunicazione per l’elevato numero degli aventi titolo ed ha contestualmente fatto presente di aver dato corso alle procedure previste dagli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990.

La medesima Soprintendenza capitolina, infatti, aveva comunicato, con la lettera n. 8104 del 3 aprile 1996, l’avvio del procedimento al Comune di Roma e, con la nota n. 8106 di pari data, aveva trasmesso alla XX Circoscrizione comunale (attualmente XV Municipio) copia della proposta di vincolo affinché fosse pubblicata sull’albo pretorio. L’Amministrazione de qua aveva, altresì, disposto l’affissione della summenzionata proposta in tre sue sedi.

Osserva il Collegio che i citati mezzi di pubblicità ed, in particolare, la pubblicazione sull’albo pretorio della XX Circoscrizione comunale, risultano congrui ed idonei a portare a conoscenza degli interessati l’avvio del procedimento in esame (Cons. di Stato, Sez. IV, 11 aprile 2001, n. 2194) in alternativa alla comunicazione individuale di avvio del procedimento di cui all’art. 7 della legge n. 241 del 1990.

A quanto esposto non può, peraltro, opporsi, come fatto dagli appellanti, che l’Amministrazione competente non abbia motivato la sua scelta di optare per forme di pubblicità alternative alla comunicazione individuale di avvio del procedimento.

Osserva, infatti, il Collegio che l’Amministrazione ha motivato, come in precedenza evidenziato, tale decisione in relazione all’elevato numero degli aventi titolo, obiettivamente comunque sussistente.

A ciò deve aggiungersi che la scelta compiuta dall’Amministrazione, come osservato dalla giurisprudenza, è caratterizzata da un’ampia discrezionalità tecnica e può essere, quindi, sindacata in sede di legittimità esclusivamente per macroscopici vizi di incongruità ed illogicità tali da far emergere l’inattendibilità della valutazione discrezionale effettuata dall’Amministrazione stessa (Cons. di Stato, Sez IV, 3 maggio 2007, n. 2781).

Orbene, nel caso di specie, i succitati vizi non risultano ictu oculi rilevabili - in relazione alla già citata ampiezza del vincolo de quo, relativo ad una vasta zona ricompresa “tra il Tevere e la via Flaminia, da Prima Porta a Malborghetto” - con la conseguenza che, diversamente da quanto rilevato dagli appellanti, spettava a questi ultimi, semmai, dimostrare l’erroneità di tale valutazione discrezionale dell’Amministrazione.

Le medesime considerazione risultano estensibili anche alla censura, presentata dagli appellanti e relativa alla violazione degli artt. 4 e 5 del D.M. n. 495 del 1994, alla luce della sostanziale identità delle norme ivi previste rispetto a quelle di cui agli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990.

Secondo gli appellanti, inoltre, l'Amministrazione avrebbe omesso di pubblicare e di depositare “l'elenco delle località” vincolate presso i Comuni interessati ai sensi degli artt. 2 e 3 della legge n. 1497 del 1939.

Anche questa censura risulta priva di pregio.

Come evidenziato da un condivisibile orientamento giurisprudenziale, il vincolo di cui all’art. 1, lettera m), della legge n. 431 del 1985 concerne “una tutela distinta da quella di cui alla legge 1° giugno 1939 n. 1089, avendo ad oggetto non già, direttamente o indirettamente, i beni riconosciuti di interesse archeologico, ma piuttosto il loro territorio” (Cons. di Stato, Sez. VI, 12 novembre 1990, n. 951).

Tale specifico vincolo non risulta, quindi, riconducibile alla fattispecie di cui alla legge n. 1089 del 1939.

Osserva, inoltre, il Collegio che la tutela qui in esame riguarda anche profili storico - archeologici e non solo profili paesistici in senso stretto: tale tutela non risulta, quindi, neanche perfettamente sovrapponibile al vincolo paesistico - ambientale di cui alla legge n. 1497 del 1939.

Quella di cui all’art. 1, lettera m), della legge n. 431 del 1985 è, quindi, una tutela autonoma sia rispetto alla legge n. 1089 del 1939 sia rispetto alla legge n. 1497 del 1939, in quanto connotata da profili intermedi rispetto ad entrambi i vincoli di cui alle citate leggi.

In altri termini, mentre in base alle leggi fondamentali del 1939 le amministrazioni individuate dalla legge potevano sottoporre le aree del territorio nazionale al vincolo paesaggistico ovvero a quello archeologico, il richiamato art. 1, lettera m), come trasfuso dapprima nel testo unico del 1999 e poi nell’art. 142, comma 1, lettera m), nel Codice n. 42 del 2004, si basa su una valutazione del legislatore – di per sé ragionevole – secondo la quale l’apposizione del vincolo archeologico implica di per sé, ‘in aggiunta’, anche l’apposizione del vincolo paesaggistico, e ciò al fine di attribuire alle Soprintendenze statali, preposte alla tutela dei vincoli, distinti poteri volti alla salvaguardia delle aree e di quanto si trovi nel soprassuolo o nel sottosuolo.

Da quanto esposto deriva, dunque, che non possono trovare applicazione al caso in esame le disposizioni di cui agli artt. 2 e 3 della legge n. 1497 del 1939, in quanto non estensibili all'autonomo procedimento relativo all'apposizione del vincolo di cui all’art. 1, lettera m) della legge n. 431 del 1985.

Tale conclusione risulta, peraltro, avvalorata da un orientamento giurisprudenziale in base al quale “le zone di interesse archeologico sono così qualificate in considerazione sia delle caratteristiche paesistiche ambientali, sia di quelle archeologiche e storiche ad essa connesse” (Cons di Stato, Sez. VI, 12 novembre 1990, n. 951), il che ribadisce la peculiarità del vincolo in esame rispetto alle diverse fattispecie di cui alle leggi n. 1497 e n. 1089 del 1939.

6. Con il secondo motivo gli appellanti hanno lamentato l'erroneità della sentenza del Tar per il Lazio in epigrafe impugnata che non ha ritenuto sussistente il vizio di violazione e falsa applicazione dell’artt. 1, lettera m), della legge n. 431 del 1985 e dell’art. 1 e seguenti della legge n. 1497 del 1939.

Secondo gli appellanti, infatti, stante la natura paesaggistica e non storico - archeologica del vincolo in esame ai sensi della legge n. 1497 del 1939, il D.M. del 29 gennaio 1997 sarebbe illegittimo in quanto adottato su proposta di un organo incompetente in materia paesistico - ambientale, rappresentato dalla Soprintendenza Archeologica di Roma.

6.1. Il motivo è infondato.

L'art. 1, lettera m), della legge n. 431 del 1985 dispone che “sono sottoposti a vincolo paesaggistico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497: […] le zone di interesse archeologico”.

La tutela di cui all’art. 1 della legge n. 431 del 1985 riguarda, quindi, come risulta dalla dizione letterale della disposizione succitata, ambiti territoriali connotati da specifici interessi archeologici che, per ciò solo, comportano ipso iure la sussistenza anche del vincolo paesaggistico.

Osserva, quindi, il Collegio che, come correttamente statuito dal giudice di prime cure, la Soprintendenza Architettonica di Roma poteva essere ritenuta competente a redigere la proposta di vincolo in esame, essendo quest’ultima volta all’emanazione di un decreto ministeriale di individuazione di “zone di interesse archeologico” ai sensi della precitata normativa.

Quanto esposto risulta, peraltro, confermato anche dalla giurisprudenza che ha affermato che l'interesse archeologico è qualità sufficiente a connotare un ambito come meritevole di tutela paesaggistica a norma dell’art. 1, lettera m), della legge n. 341 del 1985, “per l'attitudine che il suo profilo presenta alla conservazione del contesto di giacenza del patrimonio archeologico nazionale, cioè quale territorio delle presenze di rilievo archeologico: qualità che è assunta a valore storico-culturale meritevole di protezione” (Cons. di Stato, Sez. IV, 10 dicembre 2003, n. 8145).

7. Con il terzo motivo gli appellanti hanno lamentato l'erroneità della sentenza n. 5773 del 2006 del Tar per il Lazio, nella parte in cui ha ritenuto il D.M. del 29 gennaio 1997 esente dai vizi di violazione e falsa applicazione degli artt. 1, lettera m), della legge n. 431 del 1985 e 82 del d.P.R. n. 616 del 1977 nonché di eccesso di potere per difetto di motivazione.

Secondo gli appellanti, infatti, l'impugnato decreto ministeriale non indicherebbe gli elementi minimi necessari ad individuare la presenza, nell'area di cui è causa, di valori archeologici ai sensi dell'art. 1, lettera m), della legge n. 431 del 1985, risultanti da uno “specifico provvedimento amministrativo nel quale siano indicati (appunto) gli elementi minimi necessari da cui dedurre la presenza di valori archeologici”.

7.1. Il motivo è infondato.

7.1.1. In base ad una consolidata giurisprudenza, da cui il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, infatti, “le valutazioni in ordine all'esistenza di un interesse sia archeologico che storico-artistico, tali da giustificare l'imposizione dei relativi vincoli, è espressione di un potere nel quale sono presenti sia momenti di discrezionalità tecnica sia momenti propri di discrezionalità amministrativa. Tale valutazione è prerogativa esclusiva dell'Amministrazione e può essere sindacata in sede giurisdizionale solo in presenza di profili di incongruità ed illogicità di evidenza tale da far emergere l'inattendibilità della valutazione tecnico-discrezionale compiuta” (Cons. di Stato, Sez. VI, 6 marzo 2009, n. 1332).

Orbene, nel caso di specie, dagli atti di causa ed in particolare dalla relazione scientifica allegata alla proposta di apposizione del vincolo di cui alla nota soprintendentizia del 18 giugno 1996 emerge, infatti, la presenza nell'area “ricompresa tra il Tevere e la via Flaminia, da Prima Porta a Malborghetto”, in cui ricade il terreno di complessivi 120 ha. di proprietà degli appellanti, di numerose emergenze archeologiche, di cui alcune già sottoposte a vincoli individuali, quali il complesso monumentale di Malborghetto, le antiche cave romane di Grotta Oscura, l'abitato arcaico di Procoio Nuovo e la cosiddetta tomba di Centocelle.

Di tali emergenze si dà, inoltre, puntualmente conto nell'impugnato provvedimento ministeriale del 29 gennaio 1997, sia direttamente sia in relazione alla proposta di vincolo formulata dalla Soprintendenza Archeologica di Roma.

Osserva il Collegio che non riscontrandosi in detta documentazione profili di incongruità ed illogicità di evidenza tale da far emergere l'inattendibilità della valutazione tecnico-discrezionale compiuta dall'Amministrazione, l'impugnato provvedimento non può essere censurato in sede di legittimità per carenza di motivazione.

A quanto esposto va, peraltro, aggiunto che risulta priva di pregio anche la censura, proposta dagli appellanti, relativa all'assenza di un provvedimento amministrativo specifico che riconosca il pregio archeologico della zona.

In base alla giurisprudenza, infatti, “le zone di interesse archeologico sono così qualificate in considerazione sia delle caratteristiche paesistiche ambientali, sia di quelle archeologiche e storiche ad essa connesse e pertanto è legittimo il provvedimento che dichiara una zona di interesse archeologico in base alla valutazione di questo duplice interesse, anche se non sia stata preceduta da un provvedimento di imposizione di uno specifico vincolo archeologico ai sensi della legge 1° giugno 1939 n. 1089” (Cons di Stato, Sez. VI, 12 novembre 1990, n. 951).

A quanto precedentemente esposto non può, peraltro, opporsi, come fatto dagli appellanti, il rilievo che vi sarebbe stato un “evidente errore di fatto” che vizierebbe l'intero provvedimento ministeriale, in quanto nel terreno di loro proprietà non vi sarebbe alcuna presenza archeologica, situata, invece, vicino al confine del terreno di cui è causa.

Il Collegio ritiene, infatti, che, prescindendo dalla considerazione che gli stessi appellanti nel ricorso di primo grado hanno fatto riferimento ad “una modestissima e singola presenza archeologica in una porzione marginale della proprietà”, la censura sia priva di pregio poiché ai fini dell’imposizione del vincolo di cui all’art.1, lettera m), della legge n. 431 del 1985 assume rilevanza non tanto l’individuazione del bene archeologico quanto la razionalità della valutazione sull’unitarietà della zona di pregio archeologico. (Cons. di Stato, Sez. VI, 5 ottobre 2001, n. 5274) che, in relazione a quanto precede, ha avuto luogo nella fattispecie in esame.

7.1.2. Le censure dell’appellante, secondo cui vi sarebbero profili di eccesso di potere perché il provvedimento ha sottoposto a vincolo archeologico un’area estesissima (quella “ricompresa tra il Tevere e la via Flaminia, da Prima Porta a Malborghetto”), ad avviso del Collegio vanno respinte anche in considerazione della particolare evoluzione del corso e della valle del Tevere e dei suoi caratteri morfologici, geologici e strutturali.

E’ del tutto ragionevole ritenere (con un grado prossimo alla certezza) che nel corso dei millenni i depositi alluvionali, le attività di scavo, i colmamenti, le varie attività di bonifica abbiano inciso profondamente su terreni in passato antropizzati nella complessiva valle del Tevere, con il conseguente sotterramento di reperti archeologici.

E’ pertanto del tutto legittimo che l’Autorità statale abbia imposto il vincolo archeologico su un’area così vasta, affinché ogni modifica dello stato dei luoghi – pur se posta in essere da ogni futura generazione – vada effettuata con tutte le cautele, non potendosi escludere che un qualsiasi scavo possa far emergere in situ reperti archeologici di ogni tipo.

8. Per quanto sin qui esposto l'appello deve ritenersi infondato e va, pertanto, respinto.

9. Il Collegio ritiene che in relazione ai particolari profili giuridici della causa le spese della presente fase di giudizio possano essere compensati fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello (ricorso n. 7385 del 2007), come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa fra le parti le spese della presente fase di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2013 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Claudio Contessa, Consigliere

Gabriella De Michele, Consigliere

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere

Claudio Boccia, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/05/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)