TAR Emilia Romagna (BO) Sez. II n. 183 del 20 febbraio 2020
Ambiente in genere.Servizio idrico integrato e al servizio di gestione dei rifiuti urbani

La Regione Emilia-Romagna, con la L.R. n. 23/2011 ha dato attuazione alla L. 191/2009 e, ai fini dell’esercizio associato delle funzioni pubbliche relative al servizio idrico integrato e al servizio di gestione dei rifiuti urbani previste dal D.lgs. 152/2006, ha istituito l’ATERSIR, Ente pubblico dotato di autonomia amministrativa, contabile e tecnica, cui partecipano obbligatoriamente tutti i Comuni e le Province della Regione, articolato su due livelli con differenti funzioni di governo: a) il Consiglio d’Ambito e b) i Consigli Locali di livello provinciale. Il Consiglio d’Ambito è un organo collegiale esponenziale degli interessi degli Enti Locali che lo compongono i cui membri sono eletti dai Consigli Locali tra soggetti che ricoprono le cariche di Sindaci, Presidenti della Provincia, o Amministratori locali da loro delegati in via permanente; il Consiglio Locale è, invece, costituito dai Comuni della Provincia, rappresentati dai Sindaci, nonché dalla Città Metropolitana, rappresentata dal Sindaco metropolitano, o dagli Amministratori locali delegati. Nell’ambito del Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani (SGRU) ad ATERSIR è stato per legge demandato un ruolo centrale nella determinazione delle tariffe all’utenza: il Consiglio d’Ambito ha un ruolo istituzionale nella definizione e nell’approvazione dei costi totali del servizio, inclusi i costi di smaltimento di cui all’art. 16 comma 1 della L.R. n. 23/2011, e nell’approvazione del piano economico-finanziario sentiti i Consigli locali, nonché nell’assunzione delle decisioni relative alle modalità di affidamento del servizio. Ne consegue che la normativa di riferimento attribuisce proprio ed esclusivamente ad ATERSIR la competenza alla determinazione dei costi del servizio SGRU (L.R. 23/12/2011, n. 23, all’art. 7, comma 5), comprensiva della fase di programmazione del servizio SGRU, determinazione integrale dei relativi costi e monitoraggio sull’andamento del servizio e delle tariffe. A tali fini, l’Agenzia mantiene un rapporto di Comunicazione costante con tutti i soggetti interessati alla gestione del servizio: i Comuni, l’utenza e i gestori, questi ultimi tenuti (come Hera nel caso in esame) a fornire ad ATERSIR con cadenza periodica informazioni in ordine alla gestione effettiva del servizio, come da DGR n. 754/2012. Pertanto, le determinazioni assunte dai medesimi costituiscono la risultante di un livello di coessenzialità funzionale in cui gli Enti locali stessi rappresentano l’elemento procedimentale di raccordo. (segnalazione e massima Avv.A.Biamonte).

Pubblicato il 20/02/2020
N. 00183/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00413/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 413 del 2018, proposto da
Unione *, Comune di *, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Rosaria Campolieti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Modena, Via Cesare Battisti 5;
contro
Atersir - Agenzia Territoriale dell'Emilia-Romagna per i Servizi Idrici e Rifiuti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Biamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Hera S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Aicardi, Giuseppe Caia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Caia in Bologna, Galleria Cavour, 6;
per l'annullamento
della delibera del Consiglio d'Ambito ATERSIR n. 9 del 19 febbraio 2018 avente ad oggetto “Servizio Gestione Rifiuti - Approvazione dei piani economico/finanziari del servizio di gestione dei rifiuti urbani per l'anno 2018 del territorio provinciale di Modena ai sensi dell'art.7 co.5 lett. b) - e) - c) L.R.23/2011” e di ogni altro provvedimento connesso, presupposto (quale la delibera n.1/2018 del Consiglio Locale di Modena Gestione Rifiuti - PEF 2018 Consultazione ai sensi dell'art.7 co. 5 lett. C LR n.23/2011”) e conseguente.


Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Atersir - Agenzia Territoriale dell'Emilia-Romagna per i Servizi Idrici e Rifiuti e di Hera S.p.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2020 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO
I Comuni ricorrenti facenti parte dell’Unione * hanno agito in giudizio per l’annullamento della delibera del Consiglio d’Ambito ATERSIR n. 9 del 19 febbraio 2018 avente ad oggetto “Servizio Gestione Rifiuti - Approvazione dei piani economico/finanziari del servizio di gestione dei rifiuti urbani per l’anno 2018 del territorio provinciale di Modena ai sensi dell’art.7 co.5 lett. b) - e) - c) L.R.23/2011” e di ogni altro provvedimento connesso, presupposto.
In fatto, premessa l’evoluzione normativa circa la materia del contendere, i Comuni ricorrenti hanno allegato che:
- dal 2013, annualmente, diversi Comuni del Consiglio Locale di Modena hanno impugnato le delibere del Consiglio d’Ambito ATERSIR censurando, fra l’altro, i ritardi di predisposizione dei PEF e l’assenza di adeguata documentazione esplicativa degli stessi, censure in parte recepite da ATERSIR attraverso l’approvazione della Delibera n. 51/2017 con la quale sono stati stabiliti adempimenti specifici a carico del Gestore e degli Enti coinvolti nel processo di raccolta dei dati;
- i termini stabiliti in tale Delibera non sono stati, tuttavia, rispettati per il 2018, atteso che le bozze dei PEF sono state comunicate direttamente da Hera ai Comuni fra il 3 e il 4 gennaio 2018, sinteticamente, senza previo accordo con gli Enti Locali, prive di relazione di accompagnamento e con la specificazione che erano già stati formalmente comunicati ad ATERSIR il 27/12/2017, ma che ATERSIR non si era espressa al riguardo;
- i Comuni erano stati convocati alla riunione del Consiglio Locale del 12/2/2018 con un preavviso ridottissimo (2/2/2018) e senza essere previamente informati di alcunché, dovendo quindi visionare in quella sede prospetti e cifre, presentati da ATERSIR su dati forniti dal gestore Hera, senza poterne comprendere il contenuto;
- la relazione esplicativa del piano economico era stata inviata ai Comuni solo a metà marzo 2018, quando alcuni Enti avevano già deliberato le tariffe TARI, senza essere in grado di conoscere la natura dei costi da sostenere per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti.
Sulla base di tali fatti i Comuni ricorrenti hanno formulato la seguente articolata doglianza:
Violazione dell’art. 1 comma 651 L. 147/2013, dell’art. 8 DPR n.158/1999 e delle linee guida del M.E.F. del gennaio 2013; eccesso di potere per carenza di motivazione ed indeterminatezza; violazione della Delibera ATERSIR n. 51 del 27/7/2017 e della Convenzione ATO-HERA del 18.5.2007.
I Comuni ricorrenti, richiamato l’art.1 comma 651 della L.147/2013 (secondo cui i Comuni, nella commisurazione della tariffa, devono tenere conto dei criteri determinati con il DPR n. 158/1999, che disciplina il contenuto e la struttura del Piano Finanziario, ovvero il documento che ATERSIR avrebbe dovuto comunicare ai Comuni entro il 31/12/2017, come previsto dalla propria delibera n. 51/2017), contestano ad ATERSIR di non avere rispettato la normativa vigente, in quanto il Consiglio d’Ambito di ATERSIR avrebbe redatto il PEF recependo passivamente i dati forniti dal gestore HERA ed obbligando in tal modo i Comuni, nel deliberare le rispettive tariffe sui rifiuti, a recepire i PEF sui quali avevano espresso un parere de plano in sede di Consiglio Locale il 12/2/2018, pur se incomprensibili, privi di indicazione dei costi unitari e costruiti sulla base dei costi rendicontati da HERA per il 2016, senza neppure il previo deposito delle relazioni di accompagnamento, inviate ai Comuni in taluni casi successivamente alle approvazioni delle tariffe TARI.
HERA e ATERSIR si sono costituite in giudizio contestando quanto ex adverso dedotto e chiedendo, pertanto, il rigetto del ricorso.
All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, l’impugnazione va respinta per l’infondatezza delle censure ivi articolate, come peraltro già affermato da questo Tribunale con le sentenze n. 81/2020, 82/2020, 83/2020, 84/2020, 85/2020, 86/2020, vertenti sulla stessa questione.
Parte ricorrente eccepisce in sintesi che il PEF 2018 approvato con la Delibera impugnata sarebbe illegittimo perché contrario alla normativa di riferimento richiamata, in quanto consisterebbe in un insieme di tabelle dalle quali non sarebbe dato capirsi il procedimento seguito dagli Organi competenti per la loro elaborazione, né vi sarebbe certezza ed analiticità sui dati posti alla base dei valori ivi indicati.
Tale tesi risulta priva di pregio.
Invero, la Regione Emilia-Romagna, con la L.R. n. 23/2011 ha dato attuazione alla L. 191/2009 e, ai fini dell’esercizio associato delle funzioni pubbliche relative al servizio idrico integrato e al servizio di gestione dei rifiuti urbani previste dal D.lgs. 152/2006, ha istituito l’ATERSIR, Ente pubblico dotato di autonomia amministrativa, contabile e tecnica, cui partecipano obbligatoriamente tutti i Comuni e le Province della Regione, articolato su due livelli con differenti funzioni di governo: a) il Consiglio d’Ambito e b) i Consigli Locali di livello provinciale.
Il Consiglio d’Ambito è un organo collegiale esponenziale degli interessi degli Enti Locali che lo compongono: i suoi nove membri sono eletti dai Consigli Locali tra soggetti che ricoprono le cariche di Sindaci, Presidenti della Provincia, o Amministratori locali da loro delegati in via permanente; il Consiglio Locale è, invece, costituito dai Comuni della Provincia, rappresentati dai Sindaci, nonché dalla Provincia, rappresentata dal Presidente, o dagli Amministratori locali delegati.
Per quanto riguarda in particolare il Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani (SGRU), di interesse in questa sede, ad ATERSIR è stato per legge demandato un ruolo centrale nella determinazione delle tariffe all’utenza: il Consiglio d’Ambito ha un ruolo istituzionale nella definizione e nell’approvazione dei costi totali del servizio, inclusi i costi di smaltimento di cui all’art. 16 comma 1 della L.R. n. 23/2011, e nell’approvazione del piano economico-finanziario sentiti i Consigli locali, e nell’assunzione delle decisioni relative alle modalità di affidamento del servizio.
Circa i costi e le tariffe del servizio SGRU, la normativa di riferimento è costituita dal D.P.R. 27 aprile 1999, n. 158, recante “Regolamento recante norma per la elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani”, nonché dalle “Linee guida per la redazione del piano finanziario e per l’elaborazione delle tariffe” approvate dal Ministero dell’Economia e delle Finanze.
La DGR 754/2012 della Regione Emilia Romagna ha inoltre, specificato che: le linee guida di rendicontazione del servizio di gestione rifiuti urbani e assimilati e le regole contabili in esso descritte sono redatte e descritte puramente per scopi di monitoraggio e controllo del servizio stesso; la rendicontazione deve essere fornita ad ATERSIR entro il 31 agosto dell’anno successivo a quello di rilevazione, costituendo il fondamento delle analisi, delle valutazioni istruttorie e delle decisioni dell’ATERSIR in sede di determinazione dei costi del servizio e nella formulazione ed approvazione dei PEF.
Dal canto loro i Comuni devono, invece, “approvare le tariffe della TARI in conformità al piano finanziario del servizio di gestione dei rifiuti urbani, redatto dal soggetto che svolge il servizio stesso ed approvato dal consiglio comunale o da altra entità competente a norma delle leggi in materia” (art. 1, c. 683, e L. n. 147/2013) e quindi di ATERSIR, così da garantire che la TARI riscossa dal singolo Comune sia tale da garantire la copertura integrale dei costi previsti nel PEF.
Per effetto dell’approvazione della L.R. 23/2011 ATERSIR è subentrata dal 1° gennaio 2012 nei rapporti giuridici attivi e passivi delle soppresse forme di cooperazione di cui all’art. 30 della L.R. Emilia Romagna 30 giugno 2008, n. 10, ovvero le ATO provinciali e per quanto attiene alla funzione di pianificazione e applicazione dei costi del Servizio Gestione Rifiuti Urbani (SGRU), l’Agenzia ha iniziato a svolgere pienamente le proprie funzioni nel 2012, quando la Regione Emilia Romagna ha adottato la Delibera di Giunta Regionale n. 754/2012 (“Approvazione delle linee guida per la rendicontazione del servizio di gestione rifiuti urbani e assimilati in Emilia-Romagna ai sensi del l'art. 12, comma 1, lettere a), b), c) e g), della legge regionale n. 23 del 2011”), contenente le indicazioni inerenti la rendicontazione dei costi del servizio da parte del gestore, nonché una rendicontazione annuale dei costi del servizio per ognuno dei singoli Comuni, finalizzata esclusivamente ad ottenere dati utili al monitoraggio e controllo del servizio in parola.
E la normativa di riferimento attribuisce proprio ed esclusivamente ad ATERSIR la competenza alla determinazione dei costi del servizio SGRU (L.R. 23/12/2011, n. 23, all’art. 7, comma 5), comprensiva della fase di programmazione del servizio SGRU, determinazione integrale dei relativi costi e monitoraggio sull’andamento del servizio e delle tariffe
Al fine dello svolgimento dei suddetti compiti l’Agenzia mantiene un rapporto di Comunicazione costante con tutti i soggetti interessati alla gestione del servizio: i Comuni, l’utenza e i gestori, questi ultimi tenuti (come Hera nel caso in esame) a fornire ad ATERSIR con cadenza periodica informazioni in ordine alla gestione effettiva del servizio, come da DGR n. 754/2012.
Tuttavia, la DGR 754/2012 non definisce il valore che deve essere attribuito da parte dell’Agenzia alla rendicontazione, né stabilisce che i rendiconti dei gestori debbano essere considerati vincolanti per l’Agenzia ai fini della programmazione dei costi del servizio SGRU per gli anni successivi, salvo il loro esame accurato nel rispetto dei principi di buona amministrazione, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, ben potendosi quindi verificare scostamenti con la pianificazione dell’anno precedente, come peraltro esplicitamente previsto dall’art. 8, comma 3 lett. d) del D.P.R. n. 158/1999 “Regolamento recante norme per la elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani”), a maggior ragione per quei servizi, come quello in esame, organizzati su base di bacino e/o ambito ottimale e non comunale.
Inoltre, come replicato da Hera le Linee Guida del MEF del 9 marzo 2013 “per la redazione del piano finanziario e per l'elaborazione delle tariffe” del servizio pubblico di gestione di rifiuti urbani, prodotte dalla stessa parte ricorrente, sul punto così dispongono: “Il Piano finanziario di cui al cit. art. 8 del d.P.R. n. 158/1999, pur palesandosi come atto caratterizzato da una complessa articolazione, si struttura essenzialmente attorno a due nuclei tematici: a) i profili tecnico-gestionali, che illustrano il progetto del servizio di gestione integrata del ciclo dei rifiuti, delineando il quadro del servizio esistente (con funzione anche di rendicontazione e verifica) e l'evoluzione che si intende imprimere al servizio medesimo; b) i profili economico-finanziari, che individuano e programmano, con cadenza annuale, i flussi di spesa e i fabbisogni occorrenti a fronteggiarli, indicando anche gli aspetti patrimoniali ed economici della gestione”, sicché i PEF del servizio gestione rifiuti ex art. 8, D.P.R. n. 158/1999 non possono essere censurati allorché rechino ambedue tali nuclei tematici, non richiedendo essi infatti una dettagliata specificazione di ogni voce, attesa la natura dell’atto in questione e la finalità di tale documento (vedi T.A.R. Lecce, Sez. II, 23 febbraio 2017, n. 352; 14 giugno 2019, n. 1027).
Sulla base di tale normativa e dei principi appena esposti, come già premesso, ad avviso del Collegio, la Delibera di ATERSIR impugnata in questa sede va esente dai vizi eccepiti da parte ricorrente.
Innanzitutto si osserva che entrambi i nuclei sopra riportati di cui alle Linee Guida citate, risultano presenti nel provvedimento contestato, avendo infatti la Delibera indicato per ciascun Comune, sia la “Relazione descrittiva dei servizi di gestione rifiuti urbani e assimilati (SGRUA)” per l'anno 2018 di HERA (contenente l’elencazione dei servizi svolti sui relativi territori e l'evoluzione concordata con i Comuni stessi impressa da HERA per tali servizi nel 2018) e sia (vedi le tabelle relative ai Comuni approvate dalla del. CAMB/2018/9) i flussi di spesa preventivati per l'anno 2018 per l'esplicazione dei servizi come sopra descritti, divisi nelle voci di costo indicate dall'Allegato 1, punto 2 del D.P.R. n. 158/1999 (peraltro la relazione in discussione era nota ai Comuni, i quali nell’esprimersi nell’ambito del Consiglio Locale hanno deliberato “viste le relazioni di accompagnamento ai PEF 2017, predisposte ai sensi dell’art. 8 del DPR 158/99 e depositate agli atti”).
Inoltre, il PEF 2018 contestato, diversamente da quanto sostengono gli Enti ricorrenti, illustra i servizi e i loro obiettivi, nonché gli investimenti per il 2018 e specifica i costi ex d.P.R. n. 158 del 1999, sicché può ritenersi legittimo sul punto (vedi Tar Brescia n. 424 del 2018).
Né la mera mancanza nella Delibera di approvazione del PEF di una “formale” relazione esplicativa ex comma 3 dell'art. 8 del d.P.R. n. 158/1999, vale da sola a giustificare la caducazione dell’atto, laddove all’interno della Delibera stessa siano compresi, anche per richiamo agli atti dell'istruttoria a monte, gli elementi di conoscenza indicati dalla normativa di riferimento (vedi T.A.R. Piemonte, n. 78 del 2016, n. 78, T.A.R. Reggio Calabria, n. 503 del 2014), come è avvenuto nel caso in esame, dove l'istruttoria di ATERSIR si è basata anche sulle “Relazioni descrittive dei servizi”.
Del pari ininfluente è la mancata indicazione dei costi unitari, trattandosi di specificazione che il D.P.R. n. 158/1999 non impone per ogni singolo costo del servizio, ma solo in forma “aggregata”, secondo le “componenti di costo” indicate al punto 2 dell'Allegato 1 al d.P.R. stesso, tutte presenti nella Delibera impugnata (vedi tabelle dei PEF 2018 relative ai Comuni ricorrenti e punto 2 dell'Allegato 1 al D.P.R. n. 158/1999).
Mentre per quanto concernente l’asserito difetto di istruttoria e motivazione circa la quantificazione dei costi dei servizi per l'anno 2018, basta evidenziarsi che gli gli stessi risultano indicati in forma aggregata ex Allegato 1, punto 2 del d.P.R. n. 158/1999, peraltro come mero aggiornamento previsionale, per l'anno 2018, dei costi analiticamente riportati negli consuntivi elaborati da HERA per il 2016 (doc. da 1 a 5 HERA), questi ultimi redatti secondo la delibera della Giunta Regionale della Regione Emilia-Romagna 11 giugno 2012, n. 754, analitici e dettagliati circa i costi sostenuti da HERA per l'erogazione dei servizi nei territori dei Comuni nell'anno 2016, nonché inviati da ATERSIR all'Unione e ai Comuni (doc. 23 Unione e Comuni).
Conclusivamente, quindi, avendo il Consiglio d’Ambito di ATERSIR rispettato nell’Approvazione dei PEF del servizio di gestione dei rifiuti urbani per l’anno 2018 oggetto di contestazione in questa sede la normativa di riferimento, né ravvisandosi le lamentate lacune in termini di istruttoria ed analiticità dei dati posti alla base di tale atto, l’impugnazione va respinta, richiamandosi altresì integralmente le ulteriori argomentazioni esposte sul punto da questo Tribunale nelle sentenze n. 81/2020, 82/2020, 83/2020, 84/2020, 85/2020, 86/2020, vertenti sulla stessa questione.
Le spese di lite seguono la soccombenza, liquidate come in dispositivo, in favore di ciascuna controparte costituita.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
- respinge il ricorso;
- condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore delle controparti, liquidate in € 3.000,00 oltre accessori di legge, in favore di ciascuna controparte costituita.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2020 con l'intervento dei magistrati:
Giancarlo Mozzarelli, Presidente
Maria Ada Russo, Consigliere
Jessica Bonetto, Primo Referendario, Estensore