TAR Liguria, Sez. I, n. 81, del 15 gennaio 2014
Urbanistica.Uno strato di calcestruzzo per circoscrivere le fondamenta non impedisce la decadenza della concessione edilizia

La realizzazione di semplici movimenti di terra e addirittura la gittata di un strato di battuto di calcestruzzo tesi a circoscrivere le fondamenta della costruzione da realizzare non integrano la fattispecie di inizio dei lavori ai fini dell'impedimento della decadenza del permesso di costruire, per la quale infatti l'avvio dei lavori può ritenersi sussistente solo quando le opere intraprese siano tali da manifestare l'univoca intenzione di realizzare il manufatto assentito. Giova ribadire che tale requisito non è in linea di principio soddisfatto dal semplice sbancamento del terreno, dalla pulitura del sito o dall'aver approntato il cantiere ed i materiali necessari per l'esecuzione dei lavori. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00081/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00237/2005 REG.RIC.

N. 00238/2005 REG.RIC.

N. 00185/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 237 del 2005, proposto da: 
Tapparo Rosanna, rappresentato e difeso dagli avv. Franco Borachia, Alessandro Borachia, Carla Borachia, Daniele Granara, con domicilio eletto presso Daniele Granara in Genova, via Bartolomeo Bosco 31/4; John Marletta, rappresentato e difeso dagli avv. Alessandro Borachia, Carla Borachia, Franco Borachia, Daniele Granara, con domicilio eletto presso Daniele Granara in Genova, via Bartolomeo Bosco 31/4;

contro

Comune di Portovenere, rappresentato e difeso dall'avv. Corrado Mauceri, con domicilio eletto presso Corrado Mauceri in Genova, via Palestro 2/3; Provincia di La Spezia;

sul ricorso numero di registro generale 238 del 2005, proposto da: 
Cecchi Roberto in proprio e quale erede di Cecchi Ettore Renzo, rappresentato e difeso dagli avv. Giovanni Gerbi, Daniele Granara, con domicilio eletto presso Daniele Granara in Genova, via Bartolomeo Bosco 31/4;

contro

Comune di Portovenere, rappresentato e difeso dall'avv. Corrado Mauceri, con domicilio eletto presso Corrado Mauceri in Genova, via Palestro 2/3;

sul ricorso numero di registro generale 185 del 2009, proposto da: 
Roberto Cecchi, R. Erede Ettore Renzo Cecchi, Gianni Cecchi, G. Erede Ettore Renzo Cecchi, Carla Centurioni, C. Erede Ettore Renzo Centurioni, John Marletta, rappresentati e difesi dall'avv. Daniele Granara, con domicilio eletto presso Daniele Granara in Genova, via Bartolomeo Bosco 31/4;

contro

Comune di Portovenere, rappresentato e difeso dall'avv. Corrado Mauceri, con domicilio eletto presso Corrado Mauceri in Genova, via Palestro 2/3;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 237 del 2005:

del provvedimento del Comune di Portovenere n. 1849 del 22.12.2004; del provvedimento della Commissione Edilizia inviato con lettera 27.12.2004 prot. n. 7273; della delibera del Consiglio Comunale di Portovenere n. 3 del 26.2.2002; della deliberazione del Consiglio Comunale di Portovenere n. 25 del 24.9.2002 nonchè dei rilievi dell’Amministrazione Provinciale della Spezia e la risposta dell’Amministrazione stessa prot. 28587 del 10.10.2002.

quanto al ricorso n. 238 del 2005:

dell’ordinanza 22 dicembre 2004 n. 1849 avente ad oggetto sospensione di lavori edili nonché per l’annullamento del provvedimento 27 dicembre 2004 prot. n. 7273 avente ad oggetto comunicazione di parere della Commissione Edilizia.

quanto al ricorso n. 185 del 2009:

accertamento e dichiarazione di illegittimita' ed illiceita' del complessivo comportamento omissivo e commissivo del comune in ordine a mancata consegna della licenza edilizia.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Portovenere e di Comune di Portovenere e di Comune di Portovenere;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2013 il dott. Davide Ponte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato:

- che, in via preliminare, occorre disporre la riunione dei gravami di cui in epigrafe per l’evidente connessione sia soggettiva che oggettiva dei ricorsi;

- che nella prima direzione, soggettiva, assume rilievo l’identità delle parti, formale per quanto riguarda parte resistente ed in parte per quanto concerne parte ricorrente, sostanziale per la restante parte ricorrente, trattandosi dei proprietari originari ed aventi causa del medesimo compendio immobiliare oggetto del paventato intervento edilizio in contestazione;

- che nella seconda direzione, oggettiva, emerge all’evidenza l’omogeneità delle censure dedotte nonché la connessione fra gli atti, pianificatori ed edilizi, coinvolgenti il medesimo immobile e lo stesso intervento progettato;

Considerato:

- che la presente controversia ha ad oggetto, per un verso, la domanda di annullamento degli atti con cui a fine 2004, il Comune ha nuovamente sospeso i lavori edilizi dichiarando decaduta il relativo titolo edilizio, nonché degli atti di approvazione della disciplina urbanistica limitativa per l’edificabilità auspicata e, per un altro verso, la domanda risarcitoria per i danni patiti dagli odierni ricorrenti in seguito al lungo dispiegarsi del contenzioso, in specie a fronte della reputata validità ed efficacia del titolo edilizio;

- che parte resistente ha formulato eccezioni di inammissibilità, sia in ordine alla legittimazione degli odierni ricorrenti, richiamando precedenti statuizioni della sezione anche con riferimento alla medesima controversia, sia in ordine alla mancata intimazione della Regione relativamente agli atti pianificatori;

Ritenuto:

- che in via preliminare l’eccezione di difetto di legittimazione non sia fondata nei termini dedotti, sulla scorta delle stesse considerazioni poste a fondamento del precedente richiamato (cfr. pag 6 sentenza n. 56 del 1975), in quanto gli odierni ricorrenti risultano destinatari degli impugnati provvedimenti;

- che diversamente sia fondata l’eccezione di inammissibilità dell’impugnativa degli atti pianificatori per mancato coinvolgimento delle amministrazioni regionale parte necessaria;

- che, peraltro, i ricorsi proposti per l’annullamento degli atti impugnati siano in ogni caso prima facie non suscettibili di accoglimento sotto due profili, per un verso di inammissibilità e per un altro di infondatezza;

- che sotto il primo versante, di inammissibilità, le gravi incertezze che hanno condizionato l’evolversi della vicenda trovano purtroppo rilevante fondamento nel mancata coordinamento fra due vicende connesse, proposte da una parte degli odierni ricorrenti, decise a distanza di anni e che, presumibilmente anche a cagione della mancata costituzione dell’amministrazione nel secondo gravame, hanno portato ad un parziale contrasto di giudicati fra la sentenza n. 56 sopra citata e la n. 279\2003;

- che, a quest’ultimo proposito, la sentenza del 2003 è del tutto priva di qualsiasi anche indiretto riferimento alla precedente pronuncia, pur avendo i due giudizi ad oggetto in parte gli stessi atti;

- che il giudizio deciso nel 2003, oltre ad avere ad oggetto le ordinanze del 1973 - lesive della sfera giuridica ampliata dal rilascio del titolo edilizio originario in quanto comportanti la sospensione e la decadenza del titolo stesso anche per la notifica della misura di salvaguardia – aveva ad oggetto il diniego di rilascio del titolo datato 2006, reso in seguito alla prima sentenza di rigetto (e quindi conferma della piena validità ed efficacia degli atti del 1973);

- che, dinanzi al parziale contrasto di giudicati, solo un’attenta e formale analisi delle due statuizioni, svolto alla luce del faro costituito dalla certezza del diritto, rende evidente un elemento dirimente ai fini di causa, cioè che la invocata (da parte ricorrente) sentenza del 2003 ha statuito l’annullamento unicamente del provvedimento di diniego del 1976, senza eliminare dal mondo giuridico gli atti a monte, la cui validità ed efficacia ostativa ai fini avanzati da parte ricorrente, deriva dal passaggio in giudicato della statuizione contenuta nella sentenza 56\1975;

- che in proposito, se il dispositivo della sentenza statuisce “annulla i provvedimenti impugnati indicati in motivazione”, nella motivazione così richiamata espressamente si statuisce “devono essere annullati il provvedimento di diniego della licenza edilizia e il piano regolatore generale approvato…nella parte in cui il lotto di terreno in questione è stato reso in edificabile”;

- che all’opposto restano in vita gli atti pregressi, compresa la misura di salvaguardia basata sulla pianificazione adottata, non su quella di approvazione oggetto di annullamento nel 2003;

- che sotto il secondo versante, di infondatezza delle istanze ricorrenti, assume in ogni caso rilievo dirimente, a fini globali di causa, la contestazione circa il mancato effettivo inizio dei lavori, rilevante ai sensi e per gli effetti di cui alla disciplina normativa (decadenza comminata dagli artt. 31, l. 17 agosto 1942, n. 1150, come sostituito dagli artt. 10, l. 6 agosto 1967, n. 765, e 4, l. 28 gennaio 1977, n. 10), ora confluita nell’art. 15 dPR 380\2001;

- che in linea di diritto costituisce jus receptum, condiviso dalla sezione, il principio a mente del quale l’inizio dei lavori idoneo ad impedire la decadenza della concessione edilizia può ritenersi configurabile quando le opere intraprese siano tali da evidenziare l'effettiva volontà di realizzare il manufatto, non essendo a ciò sufficiente il semplice sbancamento del terreno e la predisposizione degli strumenti e dei materiali da costruzione (cfr. ad es. Consiglio di Stato 3823\2013 e 2027\2013);

- che al riguardo la realizzazione di semplici movimenti di terra e addirittura la gittata di un strato di battuto di calcestruzzo tesi a circoscrivere le fondamenta della costruzione da realizzare (peraltro del tutto assente nella specie) per la giurisprudenza prevalente richiamata e condivisa non integrano la fattispecie di inizio dei lavori ai fini dell'impedimento della decadenza del permesso di costruire, per la quale infatti l'avvio dei lavori può ritenersi sussistente solo quando le opere intraprese siano tali da manifestare l'univoca intenzione di realizzare il manufatto assentito;

- che, giova ribadirlo stante i precedenti di causa, tale requisito non è in linea di principio soddisfatto dal semplice sbancamento del terreno, dalla pulitura del sito o dall'aver approntato il cantiere ed i materiali necessari per l'esecuzione dei lavori;

- che in proposito l’amministrazione non è tenuta a fornire specifiche motivazioni sulla adozione dell'atto di decadenza del permesso di costruire in quanto qui non si è in presenza di un provvedimento negativo o di autotutela e la pronuncia di decadenza, per il suo carattere dovuto, è sufficientemente motivata con la sola evidenziazione dell'effettiva sussistenza dei presupposti di fatto, né è richiesta alcuna ulteriore specificazione, stante la immediata e diretta prevalenza dell'interesse pubblico all'attuazione della regolamentazione sopravvenuta che è imposta dalla normativa in questione;

- che in linea di fatto, dall’analisi della copiosa documentazione non emerge alcun elemento ulteriore, in termini di effettivo concreto inizio dei lavori ai fini in esame (essendo irrilevante richiamare formule di stile contenute in atti circa un presunto avvio di attività in loco), rispetto ad una minima attività di sbancamento e di predisposizione di materiale da costruzione (peraltro limitati a pochissimi blocchetti solo appoggiati in area limitrofa a quella da costruire);

- che al rigetto delle domande di annullamento consegue analoga conclusione con riferimento alle domande risarcitorie;

- che alla luce delle precedenti discordanti decisioni e della complessità delle questioni sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li riunisce e li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Oreste Mario Caputo, Presidente

Paolo Peruggia, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/01/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)