TAR Lombardia (MI), Sez. II, n. 1248, del 13 maggio 2014
Urbanistica.Differenza tra costo di costruzione e oneri di urbanizzazione

In merito al costo di costruzione, preme rammentare che, secondo l’attuale sistema normativo (art. 16 del DPR 380/2001 che ricalca l’art. 6 della legge 10/1977, il costo di costruzione costituisce una prestazione patrimoniale di natura sostanzialmente paratributaria, essendo volta a colpire l’incremento di ricchezza derivante dall’attività edilizia svolta, a differenza degli oneri di urbanizzazione, che attengono invece all’incremento del carico urbanistico. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 01248/2014 REG.PROV.COLL.

N. 02540/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2540 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Aedificium S.r.l. in liquidazione, rappresentata e difesa dall'avv. Emiliano Fumagalli, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, piazza E. Duse, 3;

contro

Comune di Milano, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonello Mandarano, Paola Cozzi, Maria Lodovica Bognetti e Alessandra Montagnani, domiciliato presso l’Avvocatura Comunale in Milano, via Andreani, 10;

per la determinazione

del contributo commisurato al costo di costruzione afferente i titoli edilizi per la realizzazione del fabbricato di via De Amicis n. 23, nonché

per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia,

dell’avviso di pagamento del 27.8.2013 di irrogazione della sanzione prevista dall’articolo 42 del DPR 380/2001;

per la condanna

del Comune di Milano a restituire alla ricorrente le somme dovute da quest’ultima versate in eccedenza rispetto a quanto dovuto, con gli interessi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 aprile 2014 il dott. Giovanni Zucchini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società esponente, in proprio e quale avente causa dalla società M. G. Attività Immobiliare Srl, realizzava un edificio in via de Amicis n. 23 a Milano, nell’ambito di un Programma Integrato di recupero (PIR) approvato dalla Regione Lombardia e relativo alla zona della Città denominata “Arena – Ticinese”.

L’edificio in questione, in particolare, era costruito attraverso una serie di denunce di inizio attività (DIA), presentate fra il 2005 ed il 2010, le quali prevedevano – fra l’altro – il recupero abitativo dei sottotetti.

Al termine dei lavori, gli uffici comunale provvedevano alla definitiva liquidazione della quota di contributo concessorio corrispondente al costo di costruzione, ai sensi dell’art. 48 della legge regionale della Lombardia n. 12/2005 sul governo del territorio.

In data 27.8.2013, di conseguenza, il Comune trasmetteva alla società istante avviso di pagamento del costo di costruzione e sanzione ex art. 42 del DPR 380/2001, per un importo totale di euro 166.315,52.

Era proposto - quindi - il presente ricorso, con domanda di misure cautelari, anche monocratiche, affidato ad un solo ed articolato motivo, vale a dire:

- violazione dell’art. 23 della Costituzione, dell’art. 64 e dell’art. 48 della legge regionale 12/2005, della delibera di Giunta Regionale n. 53844 del 31.5.1994 e dell’art. 2 del DM 10.5.1977, dell’art. 42 del DPR 6.6.2001 n. 380, eccesso di potere per carenza dei presupposti e illegittimità derivata.

Con decreto presidenziale n. 1219 dell’11.11.2013, era disposta la sospensione dell’avviso di pagamento, seppure per il solo profilo della gravità del danno.

Il Comune di Milano si costituiva in giudizio il successivo 13.11.2013, insistendo per il rigetto del ricorso.

In esito all’udienza in camera di consiglio del 5.12.2013, la domanda di sospensiva era accolta con ordinanza della Sezione II del TAR n. 1347/2013, seppure previa cauzione e sotto il profilo prevalente del periculum in mora.

In data 3.2.2014, era depositato ricorso per motivi aggiunti, contenente una sola censura (violazione dell’art. 23 della Costituzione, dell’art. 43 della legge regionale 12/2005 ed eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza di istruttoria), rivolta sempre contro le modalità di determinazione del costo di costruzione da parte del Comune di Milano.

In vista dell’udienza di discussione, l’Amministrazione comunale depositava in giudizio una nota della medesima del 18.3.2014, nella quale era rettificato in diminuzione il valore del costo di costruzione preteso, che era pertanto fissato nella nuova misura di euro 63.695,41.

Il Comune di Milano perveniva alla nuova determinazione del costo di costruzione alla luce della sentenza del Consiglio di Stato 20.12.2013 n. 6160, la quale, in riforma di una sentenza del TAR Lombardia, aveva deciso una fattispecie analoga a quella di cui è causa in ordine alla liquidazione del costo di costruzione.

Alla successiva pubblica udienza del 17.4.2014, la causa era discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La questione fondamentale portata all’attenzione del Collegio con il presente gravame attiene alla corretta determinazione del costo di costruzione da corrispondersi in relazione all’edificio di via De Amicis n. 23 a Milano, realizzato nell’ambito di un Programma Integrato di recupero (PIR), approvato dalla Regione Lombardia.

L’immobile in questione è stato costruito per effetto di una pluralità di DIA, presentate dalla ricorrente o dai suoi danti causa, in un arco temporale fra il 2005 ed il 2010 (cfr. i documenti da 2 a 7 della ricorrente e da 4 a 10 del resistente).

L’intervento edilizio ha comportato la previa demolizione dell’esistente e la nuova costruzione dell’edificio (cfr. il doc. 2 della ricorrente), con successive varianti, talora essenziali, per il recupero ai fini abitativi del sottotetto (cfr. il doc. 5 della ricorrente ed il doc. 10 del resistente).

In merito al costo di costruzione, preme rammentare che, secondo l’attuale sistema normativo (art. 16 del DPR 380/2001 che ricalca l’art. 6 della legge 10/1977 e l’art. 48 della legge regionale della Lombardia n. 12/2005), il costo di costruzione costituisce una prestazione patrimoniale di natura sostanzialmente paratributaria, essendo volta a colpire l’incremento di ricchezza derivante dall’attività edilizia svolta, a differenza degli oneri di urbanizzazione, che attengono invece all’incremento del carico urbanistico (così, fra le tante, le sentenze del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 6160 e 6161 del 2013, docc. 16 e 17 della ricorrente, di cui si tratterà più diffusamente nel prosieguo, oltre a TAR Sicilia, Catania, sez. I, 19.9.2013, n. 2249).

In altri termini, come del resto indicato espressamente nelle citate decisioni del giudice amministrativo d’appello, il costo di costruzione è dovuto in relazione ai “vantaggi economici”, connessi alla trasformazione edilizia.

Quanto alle concrete modalità di determinazione del costo suddetto in caso di recupero abitativo dei sottotetti (ai sensi dell’art. 64, comma 7°, della citata legge regionale 12/2005), il Collegio condivide quanto affermato dal Consiglio di Stato nelle due pronunce n. 6160 e 6161 del 20.12.2013 sopra menzionate, in forza delle quali:

- continua a trovare applicazione, nella Regione Lombardia, il decreto del Ministro per i lavori pubblici del 10.5.1977 (cfr. il doc. 13 del resistente), adottato in attuazione dell’art. 6 della legge 10/1977, per il quale il costo si calcola sulla base della superficie complessiva (Sc), pari alla somma della superficie utile (Su) e del 60% della superficie non residenziale per servizi e accessori (Snr), con gli incrementi previsti dal decreto in relazione alle classi di edifici;

- per i sottotetti, non devono prendersi in considerazione le scale nell’ambito della Snr utile.

La ricorrente contesta la decisione del Consiglio di Stato in ordine alla perdurante applicazione del DM del 1977, ma gli argomenti difensivi sul punto, per quanto suggestivi, non meritano favorevole delibazione.

Infatti, l’art. 16, comma 9°, del DPR 380/2001 detta la disciplina di principio sul costo di costruzione (vale a dire i “principi fondamentali”, tenuto conto che la materia del “governo del territorio”, è oggetto di potestà legislativa concorrente fra Stato e Regione), lasciando quindi alla Regione il potere di fissare norme di dettaglio, secondo la regola generale dell’art. 117, comma 3° della Costituzione.

Il DM del 10.5.1977 costituisce però, allo stato, la sola normativa di dettaglio sulla determinazione del costo di costruzione, non avendo la Regione Lombardia dettato altra e differente disciplina (anzi, la delibera di Giunta Regionale 31.5.1994, doc. 13 del resistente, richiama espressamente il DM citato), per cui, fino al diverso intervento della Regione, continua a trovare applicazione la normativa statale di dettaglio.

Si tratta, come correttamente evidenziato dalla difesa comunale, di un’applicazione dell’art. 1, comma 2°, della legge 131/2003 (c.d. legge “La Loggia”), per il quale: <<Le disposizioni normative statali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione regionale continuano ad applicarsi, in ciascuna Regione, fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia (...)>>.

Legittimamente, di conseguenza, l’Amministrazione resistente ha dato applicazione, nella presente fattispecie, al citato DM del 1977, per cui le censure sul punto svolte dall’esponente devono rigettarsi.

Quanto alla superficie da prendersi in considerazione ai fini del calcolo, il Comune, viste le citate sentenze del Consiglio di Stato del dicembre 2013, ha rettificato in diminuzione l’importo richiesto originariamente, escludendo del computo della Snr le scale e giungendo così alla nuova e definitiva determinazione del contributo, pari 63.695,41 euro (cfr. il provvedimento del 18.3.2014, doc. 15 del resistente).

Inoltre, ai fini del computo, gli Uffici hanno distinto l’edificio principale dal sottotetto recuperato ai fini abitativi, effettuando due conteggi, il primo dei quali concerne l’edificio realizzato prima del recupero del sottotetto (per un importo pari ad euro 532.278,17, si veda il doc. 15 del resistente) ed il secondo relativo invece al costo di costruzione riguardante il sottotetto abitativo (pari ad euro 124.374,72, cfr. ancora il doc. 15 del resistente).

L’esponente contesta tale doppio conteggio, sostenendo la presunta illegittimità di tale distinzione fra edificio principale e sottotetto abitativo recuperato.

Anche tale tesi difensiva, però, non convince.

Il costo di costruzione, come già sopra ricordato, non vale a misurare l’incremento del carico abitativo o urbanistico derivante dall’attività edilizia, bensì il vantaggio economico, ovverossia l’incremento della ricchezza costituente il risultato dell’attività stessa.

Di conseguenza, l’attività costruttiva iniziale, che ha portato alla realizzazione di una nuova costruzione dopo la demolizione della struttura originaria (cfr. la prima DIA del 2005, doc. 4 del resistente), deve tenersi distinta dalla successiva attività di recupero abitativo del sottotetto, per la quale è stata – del resto - presentata una DIA ulteriore, in “variante essenziale” a quella primigenia (cfr. la DIA del 7.7.2009, doc. 7 del resistente, pag. 1 e pag. 4), alle quale seguivano due varianti c.d. minori sempre relative al sottotetto (cfr. i documenti 9 e 10 del resistente).

Il calcolo del costo di costruzione che tiene distinte le due attività costruttive (edificio originario e sottotetto recuperato), appare rispettoso della “ratio” della normativa in materia, in quanto il vantaggio economico derivante dal successivo recupero abitativo del sottotetto è altro e distinto da quello frutto della mera edificazione di una residenza abitativa con sottotetto però non abitabile.

1.1 In conclusione, sulla domanda volta ad ottenere dal giudice l’esatta determinazione del costo di costruzione, reputa il TAR di pronunciarsi, disponendo, per le ragioni di cui in narrativa, che l’esatto ammontare del costo di costruzione è pari ad euro 63.695,41 (sessantatremilaseicentonovantacinque/41), come indicato dalla nota comunale del 18.3.2014 (cfr. ancora il doc. 15 del resistente).

La domanda di condanna del Comune alla restituzione di quanto indebitamente percepito deve essere respinta, atteso che non è configurabile alcun debito del Comune medesimo nella presente controversia.

La domanda di annullamento dell’avviso di pagamento del 27.8.2013 è divenuta improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse alla decisione, in quanto il Comune di Milano, alla luce delle succitate decisioni del Consiglio di Stato, ha nuovamente liquidato – riducendolo – l’importo del costo di costruzione, per cui l’avviso impugnato originariamente ha ormai perduto ogni efficacia.

2. Le spese possono essere interamente compensate, atteso l’andamento della presente controversia, nel corso della quale sono sopraggiunte le sentenze del Consiglio di Stato che hanno risolto le questioni di diritto e tenuto altresì conto che il Comune ha modificato, riducendola, l’entità della propria originaria pretesa pecuniaria.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti,

- determina il contributo commisurato al costo di costruzione in euro 63.695,41 (sessantatremilaseicentonovantacinque/41);

- dichiara in parte improcedibili e respinge per la restante parte le altre domande proposte dalla ricorrente.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 17 aprile 2014 con l'intervento dei magistrati:

Angelo De Zotti, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere, Estensore

Silvia Cattaneo, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/05/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)