TAR Campania (NA) Sez. II n. 4482 del 25 settembre 2017
Urbanistica.Soggetti destinatari dell’ordine di demolizione
Dalla lettura dell’art. 31, commi 2 e 3, del d.P.R. n. 380/2001 emergono come destinatari della sanzione demolitoria, in forma non alternativa ma congiunta, il proprietario ed il responsabile dell’abuso. Ne discende che l’ordinanza di demolizione può legittimamente essere emanata, come nella specie, nei confronti del proprietario dell’immobile oggetto di intervento abusivo, sebbene non responsabile della relativa esecuzione, trattandosi di illecito permanente sanzionato in via ripristinatoria, a prescindere dall’accertamento del dolo o della colpa del soggetto interessato, nonché del suo stato di buona fede rispetto alla commissione dell’illecito; infatti, la condizione di estraneità o di buona fede soggettiva al momento della commissione dell’illecito potrebbe al limite assumere rilievo unicamente ai fini della successiva acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ferma restando la possibilità del proprietario di avvalersi, ricorrendone i presupposti, degli ordinari rimedi civilistici contro il terzo responsabile dell’abuso
Pubblicato il 25/09/2017
N. 04482/2017 REG.PROV.COLL.
N. 05065/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5065 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
GIUSEPPE PIROZZI e PIROZZI IMMOBILIARE S.r.l., rappresentati e difesi dall’Avv. Emanuele D’Alterio, con il quale sono elettivamente domiciliati in Napoli al Viale A. Gramsci n. 19;
contro
COMUNE DI GIUGLIANO IN CAMPANIA, rappresentato e difeso dall’Avv. Eduardo Romano, con il quale è elettivamente domiciliato in Napoli alla Piazza Trieste e Trento n. 48 presso lo studio dell’Avv. Luigi Rispoli;
nei confronti di
MADE IN NAPLES 2013 S.r.l., non costituita in giudizio;
per l'annullamento
quanto al ricorso introduttivo:
a) dell’ordinanza dirigenziale del Comune di Giugliano in Campania n. 17 del 30 maggio 2014, recante l’ingiunzione di demolizione di opere abusive realizzate nel territorio comunale alla Via San Francesco a Patria sul lotto di terreno distinto in catasto al foglio 50, particella 517;
b) della nota dirigenziale del Comune di Giugliano in Campania prot. SAT n. 5324 del 12 agosto 2014, con la quale è stata integrata l’ordinanza dirigenziale n. 17 del 30 maggio 2014 mediante la specificazione del punto 10);
c) del verbale di sopralluogo dei tecnici comunali del 13 maggio 2014 (prot. n. 25313 del 19 maggio 2014);
d) di ogni altro atto preordinato, collegato, connesso e conseguente;
quanto al primo ricorso per motivi aggiunti:
e) degli atti impugnati con il ricorso introduttivo;
quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti:
f) del verbale di sopralluogo dei tecnici comunali del 12 agosto 2014 (prot. n. 40072 del 13 agosto 2014);
g) della nota dirigenziale prot. SAT n. 5326 del 13 agosto 2014, recante la comunicazione agli interessati di parziale ottemperanza all’ordinanza dirigenziale n. 17 del 30 maggio 2014.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 luglio 2017 il dott. Carlo Dell'Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il gravame in trattazione, il Sig. Giuseppe Pirozzi e la Pirozzi Immobiliare S.r.l. espongono di essere rispettivamente proprietario e comodataria, in Giugliano in Campania alla Via San Francesco a Patria, di un appezzamento di terreno identificato catastalmente al foglio 50, particella 517, che nell’ottobre 2013 è stato concesso in locazione alla Made in Naples 2013 S.r.l. per fini commerciali attinenti alle attività di intrattenimento.
I ricorrenti impugnano, anche mediante la proposizione di motivi aggiunti, l’ordinanza dirigenziale del Comune di Giugliano in Campania n. 17 del 30 maggio 2014 e la nota dirigenziale integrativa prot. SAT n. 5324 del 12 agosto 2014, recanti l’ingiunzione di demolizione di opere abusive realizzate su tale lotto di terreno in totale difformità da precedenti titoli abilitativi (concessione edilizia in sanatoria del 23 agosto 2006; DIA tardiva del 25 settembre 2007; permesso di costruire del 26 marzo 2008; certificato di agibilità del 19 giugno 2008; DIA del 10 novembre 2008; SCIA del 6 dicembre 2013; SCIA del 12 marzo 2014). Tale ordinanza e la correlativa nota integrativa sono dirette a rimuovere una serie di interventi edilizi privi di autorizzazione, consistenti nella realizzazione di coperture, gazebo, casette prefabbricate, tettoia, locale bar, cambio di destinazione d’uso del sottotetto (punti da 1) a 9) dell’ordinanza), nonché nell’installazione di un muro di recinzione su suolo pubblico con riferimento alla parte di strada vicinale confinante con la particella 517, come comprovato dalla corrispondente planimetria catastale (punto 10) dell’ordinanza, nel senso specificato dalla nota integrativa).
La presente impugnativa è estesa ad altri atti, meglio in epigrafe individuati, connessi alla procedura demolitoria intrapresa dall’amministrazione comunale.
Il Comune di Giugliano in Campania, costituitosi in giudizio, conclude nella sua memoria difensiva per l’inammissibilità e l’infondatezza dell’intero gravame.
L’intimata società Made in Naples 2013 non si è costituita.
La causa è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 18 luglio 2017.
2. In via preliminare, il Collegio deve pronunciarsi sull’eccezione di difetto di giurisdizione opposta dalla difesa comunale in relazione all’eccezione di usucapione formulata dai ricorrenti in una delle censure che saranno trattate nel prosieguo; in sostanza, la difesa comunale sostiene che l’eccezione di usucapione in senso tecnico è riservata alla cognizione del giudice ordinario, innanzi al quale può essere fatta valere “nell’ottica di paralizzare l’azione giurisdizionale promossa dall’attore”.
La prospettata carenza di giurisdizione va disattesa.
Il Collegio si limita ad osservare che, in caso di abusiva occupazione di un’area pubblica (come nella specie: vedi meglio infra), adito il giudice amministrativo in sede di ripristino autoritativo dello stato originario, la giurisdizione di quest’ultimo si estende anche all’eccezione di intervenuta usucapione formulata dall’interessato, atteso che, ai sensi dell’art. 8 c.p.a., il giudice amministrativo può conoscere, seppure in via incidentale e senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale (cfr. TAR Lombardia Milano, Sez. III, 4 maggio 2015 n. 1089; TAR Calabria Catanzaro, Sez. II, 22 ottobre 2014 n. 1696).
2.1 Sempre in via preliminare, va chiarito che gli unici provvedimenti passibili di cognizione sono l’ordinanza di demolizione n. 17 del 30 maggio 2014 e la nota integrativa prot. SAT n. 5324 del 12 agosto 2014, dal momento che sui rimanenti atti gravati, ossia sui verbali di sopralluogo dei tecnici comunali del 13 maggio 2014 e del 12 agosto 2014 nonché sulla nota di comunicazione prot. SAT n. 5326 del 13 agosto 2014, non può intervenire alcuna pronuncia di merito. Infatti, le loro impugnative sono inammissibili per carenza di interesse, trattandosi nella specie di meri atti endoprocedimentali destinati ad essere recepiti nei rispettivi provvedimenti finali (ordinanza di demolizione nel primo caso ed ordinanza di acquisizione gratuita negli ultimi due) e, quindi, di atti privi di autonoma lesività.
3. Perimetrato l’ambito del giudizio ai soli due provvedimenti indicati al paragrafo precedente, il Collegio può passare allo scrutinio del merito della causa, non ritenendo di indugiare sulle ulteriori eccezioni di rito formulate dalla difesa comunale, attesa la complessiva infondatezza del gravame.
Si riassumono di seguito le censure articolate nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti:
a) in violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, l’ordine di demolizione è stato rivolto anche nei confronti del proprietario del fondo che, da una parte, risulterebbe estraneo alla realizzazione delle opere abusive di cui ai punti da 1) a 9) dell’ordinanza n. 17/2014, imputabili viceversa all’attività edificatoria della società conduttrice Made in Naples 2013, e dall’altra, quanto al punto 10) dell’ordinanza in parola, avrebbe invaso in buona fede ed inconsapevolmente, attraverso la posa in opera del muro di recinzione, un terreno di proprietà comunale adibito a strada vicinale, a ciò indotto “dalle modifiche (intercorse negli anni) della via comunale che delimita il confine cartografico tra il Comune di Giugliano in Campania ed il Comune di Qualiano”;
b) ad ogni modo, l’amministrazione comunale, a fronte della costruzione del muro di recinzione avvenuta nel febbraio 1994, non ha mai reclamato la proprietà del suolo pubblico occupato, ma anzi “ha adottato atti e tenuto comportamenti concludenti (rilascio della sanatoria e dei successivi titoli abilitativi) tutti univocamente riconducibili ad una “sdemanializzazione tacita” del terreno de quo”;
c) essendo la proprietà Pirozzi stata delimitata e recintata sin dal febbraio 1994, si è maturata in suo favore “l’usucapione della porzione di terreno di proprietà comunale, ai sensi degli artt. 823, 824 e 1158 c.c., in quanto per oltre un ventennio (l’ordinanza, datata 30.5.14, è stata notificata il 10.6.14) il Comune non ne ha rivendicato la proprietà”;
d) l’ordinanza di demolizione ha indebitamente disapplicato atti amministrativi validi ed efficaci (concessione in sanatoria e successivi titoli abilitativi rilasciati al Sig. Pirozzi) che coprivano lo sconfinamento verso la strada comunale effettuato dal muro di recinzione, giacché tali atti “erano stati favorevolmente esitati sulla scorta della reale e fedele rappresentazione dello stato dei luoghi”, la quale evidenziava la presenza di tale strada peraltro già asfaltata da terzi;
e) “la realizzazione della strada non ha inficiato la sanatoria rilasciata al sig. Pirozzi, non avendo comportato la creazione di nuovi volumi o l’incremento di superficie, né tantomeno frazionamenti che abbiano destinato la striscia di terreno a strada, la quale è ancora nella disponibilità giuridica del Pirozzi stesso”;
f) manca nella motivazione dell’ordinanza di demolizione ogni riferimento al bilanciamento tra interesse pubblico alla rimozione del muro di recinzione e contrapposto interesse privato al suo mantenimento, atteso il non trascurabile lasso di tempo, pari ad un ventennio, trascorso dall’ultimazione dell’opera;
g) l’ordinanza di demolizione, sebbene successivamente integrata dalla nota del 12 agosto 2014, non chiarisce le modalità di ripristino dello stato dei luoghi con riferimento al punto 10), con conseguente violazione sia dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 sia del principio di tipicità degli atti amministrativi.
Tutte le prefate doglianze non meritano condivisione per le ragioni di seguito esplicitate.
4. Dalla lettura dell’art. 31, commi 2 e 3, del d.P.R. n. 380/2001 emergono come destinatari della sanzione demolitoria, in forma non alternativa ma congiunta, il proprietario ed il responsabile dell’abuso. Ne discende che l’ordinanza di demolizione può legittimamente essere emanata, come nella specie, nei confronti del proprietario dell’immobile oggetto di intervento abusivo, sebbene non responsabile della relativa esecuzione, trattandosi di illecito permanente sanzionato in via ripristinatoria, a prescindere dall’accertamento del dolo o della colpa del soggetto interessato, nonché del suo stato di buona fede rispetto alla commissione dell’illecito; infatti, la condizione di estraneità o di buona fede soggettiva al momento della commissione dell’illecito potrebbe al limite assumere rilievo unicamente ai fini della successiva acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ferma restando la possibilità del proprietario di avvalersi, ricorrendone i presupposti, degli ordinari rimedi civilistici contro il terzo responsabile dell’abuso (orientamento consolidato: cfr. per tutte Consiglio di Stato, Sez. VI, 29 gennaio 2016 n. 358 e 30 marzo 2015 n. 1650; TAR Campania Napoli, Sez. III, 8 gennaio 2016 n. 14; TAR Campania Napoli, Sez. II, 6 marzo 2014 n. 1360).
5. La sdemanializzazione tacita di una strada deve risultare da comportamenti univoci atti a dimostrare con certezza la rinuncia alla funzione pubblica del bene e non può desumersi dalla semplice circostanza che il bene non sia adibito, anche da lungo tempo, all’uso pubblico ovvero che sia osservata tolleranza rispetto ad una occupazione da parte di privati, essendo ulteriormente necessario, al riguardo, che tali elementi indiziari siano accompagnati da fatti concludenti e da situazioni significative che non lascino adito ad altre ipotesi, se non a quella che l’amministrazione abbia definitivamente rinunciato al ripristino dell’uso pubblico (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 20 luglio 2016 n. 3273; Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 febbraio 2011 n. 868; Consiglio di Stato, Sez. V, 6 ottobre 2009 n. 6095; TAR Campania Napoli, Sez. VIII, 10 ottobre 2016 n. 4640 e 4 novembre 2015 n. 5118).
Ebbene, applicando il superiore insegnamento al caso di specie, non è dato rinvenire né nella concessione in sanatoria del 2006 né nei successivi atti abilitativi, in base a quanto emerge dalle odierne evidenze processuali, comportamenti concludenti che siano in grado di accreditare la tesi della sdemanializzazione della strada comunale, se solo si pone mente alla decisiva circostanza che né il muro di recinzione asseritamente realizzato nel febbraio 1994 né la sua collocazione su parte di tale strada, e precisamente sulla parte confinante con la particella 517, risultano espressamente contemplati (ed autorizzati) dai predetti titoli edilizi.
6. Inoltre, non essendosi verificata alcuna sdemanializzazione della strada in questione, è destinata a perdere consistenza anche la tesi dell’intervenuta usucapione del suolo pubblico occupato, non potendo per legge l’usucapione operare in danno dei beni demaniali (art. 823 c.c.).
7. Né è plausibile la prospettata disapplicazione della citata concessione in sanatoria e dei successivi titoli abilitativi, semplicemente perché, come già osservato, tali atti non si riferiscono alla costruzione del muro di recinzione sulla strada comunale ma attengono alla realizzazione di altre opere. L’asserita presenza di tale strada (già asfaltata) sui grafici progettuali inerenti ai titoli edilizi in parola, rappresentata in maniera difforme rispetto alla planimetria catastale dell’area, ha solo funzione descrittiva dei luoghi interessati dagli interventi edilizi da assentire, e giammai può equivalere ad un tacito assenso dell’amministrazione comunale all’abusiva occupazione di suolo pubblico da parte del privato istante.
8. Si rivela, peraltro, inconferente la pretesa inattaccabilità della concessione in sanatoria rilasciata al Sig. Pirozzi, dal momento che le considerazioni dell’amministrazione in ordine all’abusività degli interventi edilizi in questione prescindono dalla legittimità del suddetto titolo edilizio.
9. Il carattere vincolato dei provvedimenti sanzionatori in materia edilizia esclude che sia richiesta in motivazione una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, oppure una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, anche al fine della possibile individuazione di un trattamento sanzionatorio più mite (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sez. VI, 4 marzo 2013 n. 1268 e 11 maggio 2011 n. 2781); in definitiva, una volta accertata l’abusività dell’opera per assenza o non conformità alla concessione edilizia, l’ordine di demolizione e i provvedimenti conseguenti intervengono come atti necessitati connotati dal perseguimento dell’interesse pubblico, già qualificato dalla norma, alla rimozione della situazione abusiva (cfr. TAR Campania Napoli, Sez. VI, 3 agosto 2015 n. 4190 e 26 agosto 2010 n. 17240).
9.1 Peraltro, il riferimento ad eventuali ragioni di interesse pubblico è da indicare solo nel caso di un lungo lasso di tempo trascorso dalla conoscenza dell’abuso edilizio – lungo lasso di tempo insussistente nella fattispecie essendo l’abusiva costruzione del muro, con relativa occupazione di suolo pubblico, stata definitivamente accertata dall’autorità comunale in occasione del sopralluogo tecnico effettuato il 13 maggio 2014 (cfr. ordinanza di demolizione n. 17/2014) – e del protrarsi dell’inerzia dell’amministrazione preposta alla vigilanza, tali da evidenziare la sussistenza di una posizione di legittimo affidamento del privato (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 maggio 2015 n. 2512; TAR Campania Napoli, Sez. II, 19 giugno 2015 n. 3288).
10. Infine, come correttamente rimarcato dalla difesa comunale, l’ordinanza di demolizione, proprio perché integrata dalla nota del 12 agosto 2014, riesce ad essere sufficientemente chiara sulle modalità di ripristino dello stato dei luoghi con riguardo al punto 10), nel senso che sarebbe bastevole la demolizione del muro di recinzione con conseguente rilascio dell’area pubblica occupata in conformità alle risultanze della planimetria catastale.
11. In conclusione, resistendo gli atti impugnati a tutte le censure prospettate, il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, deve essere respinto siccome infondato.
Le spese processuali vanno addebitate alla soccombente parte ricorrente nella misura liquidata in dispositivo, con attribuzione al difensore del Comune di Giugliano in Campania dichiaratosi antistatario.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna parte ricorrente a rifondere in favore del Comune di Giugliano in Campania le spese processuali, che si liquidano in complessivi € 1.000,00 (mille/00), oltre IVA e CPA come per legge, con attribuzione al difensore antistatario.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 luglio 2017 con l'intervento dei magistrati:
Gabriele Nunziata, Presidente FF
Carlo Dell'Olio, Consigliere, Estensore
Brunella Bruno, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Carlo Dell'Olio Gabriele Nunziata
