TAR Sicilia (CT) Sez. I n.1187 del 2 maggio 2016
Urbanistica.Presupposti per la decadenza del titolo edilizio

Ai fini della sussistenza dei presupposti per la decadenza del titolo edilizio di cui all'art. 15 del D.P.R. n. 380/2001, l'effettivo inizio dei lavori deve essere valutato non in via generale ed astratta, ma con specifico e puntuale riferimento all'entità ed alle dimensioni dell'intervento edilizio così come programmato e autorizzato, e ciò al ben evidente scopo di evitare che il termine per l'avvio dell'edificazione possa essere eluso con ricorso a lavori fittizi e simbolici, e quindi non oggettivamente significativi di un effettivo intendimento del titolare della concessione stessa di procedere alla costruzione. Nella stessa direzione, la giurisprudenza penale pone in rilievo che il mero sbancamento non integra l'inizio dei lavori dovendosi aggiungere a tale attività una compiuta organizzazione del cantiere e altri indizi idonei a confermare l'effettiva intenzione del titolare del permesso di costruire l'opera assentita

N. 01187/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00444/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 444 del 2013, proposto da:
Euro Impianti Plus S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Vincenzo Terenzio, con domicilio eletto presso la Segreteria del TAR Catania, in via Milano 42/a;

contro

Comune di Milazzo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Claudio Rugolo, con domicilio eletto presso la Segreteria del TAR Catania, in via Milano 42/a;

per l'annullamento

del provvedimento del 12 novembre 2012, con il quale il Responsabile del 2° Ufficio di Staff Politica del Territorio ha confermato la propria ordinanza n. 68 del 23 ottobre 2012, dichiarativa della decadenza della concessione edilizia n. 29/2011.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milazzo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2016 la dott.ssa Agnese Anna Barone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Comune di Milazzo in data 27 maggio 2011 rilasciava alla società Euro impianti Plus s.r.l. la concessione edilizia n. 29/2011, per la costruzione di quattro corpi di fabbrica nel lotto “L1a” del Piano di Lottizzazione “Voile” in contrada San Paolino, secondo condizioni e prescrizioni contenute nel titolo autorizzativo.

Con nota del 25 maggio 2012, pervenuta al Comune di Milazzo il successivo 28 maggio, la società comunicava l’inizio dei lavori, ma con ordinanza n. 68 del 23 ottobre 2012, il Comune dichiarava la decadenza della C. E. n. 29/11 per mancato inizio dei lavori entro l’anno dal rilascio del titolo edilizio.

Con successivo provvedimento del 12 novembre 2012, l’ente - premesso di avere rinvenuto nel fascicolo relativo alla C. E. n. 29/11, la nota del 25 maggio 2012 e richiamato il sopralluogo effettuato in data 9 novembre 2012 nel corso del quale l’Ufficio accertava che i lavori non erano stati iniziati - confermava l’ordinanza di decadenza n. 68/2012 della concessione edilizia.

Con il ricorso in esame, l’amministratore giudiziario della società Euroimpianti plus (nelle more sottoposta alla misura del sequestro dell’intero capitale sociale ai sensi del D.lgs. n 159/2011) ha impugnato il predetto provvedimento di conferma e, dopo aver rilevato la natura di atto di “conferma propria”, ne ha chiesto l’annullamento per violazione di legge ed eccesso di potere. In particolare, parte ricorrente afferma di aver comunicato l’inizio dei lavori entro il termine annuale dal rilascio della concessione edilizia; l’avvio dei lavori sarebbe, inoltre, oggettivamente confermato dalla produzione fotografica, risalente alla primavera del 2012, nella quale sono rappresentati i mezzi necessari allo scavo, nonché il fabbricato destinato a deposito degli attrezzi, il sistema di video sorveglianza e le fondamenta dei corpi di fabbrica.

Il Comune di Milazzo si è costituito in giudizio e ha eccepito l’inammissibilità del ricorso proposto avverso un atto meramente confermativo dell’ordinanza n. 68 del 23 ottobre 2012 e non anche avverso quest’ultima; ha, inoltre, controdedotto alle censure articolate nel ricorso chiedendone il rigetto.

Con ordinanza n. 252 del 25 marzo 2013 è stata accolta l’istanza di sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati; la predetta ordinanza è stata, tuttavia, riformata con ordinanza C.G.A. n. 197/2013.

In prossimità della trattazione del merito del ricorso, il Comune di Milazzo ha depositato una memoria a sostegno delle proprie difese, e alla pubblica udienza del 10 marzo 2016 il ricorso è stato posto in decisione, come da verbale.

DIRITTO

In via preliminare, il Collegio esamina l’eccezione d’inammissibilità del ricorso formulata dal Comune resistente e la ritiene infondata sulla base del consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui, allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo ovvero costituisca un atto di “conferma in senso proprio” (e, quindi, autonomamente lesivo), occorre verificare se l'atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi. In particolare, non può considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l'atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché l'esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può dare luogo a un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione. Ricorre invece l'atto meramente confermativo quando l'amministrazione, a fronte di un'istanza di riesame si limita a dichiarare l'esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 27 luglio 2015, n. 3667; sez. III, III 08 luglio 2015 n. 3423; sez. IV., 12 febbraio 2015, n. 758; sez. V, 5 dicembre 2014, n. 6014 e 18 ottobre 2014, n. 5006).

Nel caso di specie, l’atto di conferma è stato adottato dopo una complessiva rivalutazione dei presupposti della decadenza avviata successivamente al rinvenimento della comunicazione di avvio dei lavori e basata su una nuova attività istruttoria (tra cui l’esito del sopralluogo del 9 novembre 2012).

Nel merito il ricorso è infondato poiché ai fini della sussistenza dei presupposti per la decadenza del titolo edilizio di cui all'art. 15 del D.P.R. n. 380/2001, l'effettivo inizio dei lavori deve essere valutato non in via generale ed astratta, ma con specifico e puntuale riferimento all'entità ed alle dimensioni dell'intervento edilizio così come programmato e autorizzato, e ciò al ben evidente scopo di evitare che il termine per l'avvio dell'edificazione possa essere eluso con ricorso a lavori fittizi e simbolici, e quindi non oggettivamente significativi di un effettivo intendimento del titolare della concessione stessa di procedere alla costruzione (cfr., Cons. Stato sez. IV, 30 settembre 2013, n. 4855 e 18 maggio 2012 n. 2915).

Nella stessa direzione, la giurisprudenza penale pone in rilievo che il mero sbancamento non integra l'inizio dei lavori dovendosi aggiungere a tale attività una compiuta organizzazione del cantiere e altri indizi idonei a confermare l'effettiva intenzione del titolare del permesso di costruire l'opera assentita (ex multis: Cass. Penale, III, 18 giugno 2014, n. 36856).

Nel caso di specie, l’unica allegazione di parte ricorrente è costituita da documentazione fotografica risalente alla primavera del 2012 e comunque ad un periodo anteriore alla comunicazione di avvio dei lavori del 27 maggio 2012 (così testualmente pag. 5-6 del ricorso) oggettivamente inidonea, quindi, a fornire alcuna prova del concreto avvio dei lavori e tantomeno di un effettivo intendimento di realizzare i lavori progettati. Ne consegue che in mancanza di un concreto indizio di prova dell’avvio dei lavori nel termine annuale di cui all’art. 15 del D.P.R. n. 380 del 2001, la determinazione di decadenza dell'autorizzazione si rivela un atto consequenziale e vincolato.

Né, infine, assumono rilievo le ricordate vicende concernenti la misura di prevenzione cui è stata sottoposta la società titolare della concessione edilizia in mancanza di una tempestiva richiesta di proroga del titolo edilizio da parte dell’amministratore giudiziario.

In conclusione, quindi, il ricorso è infondato e va respinto.

Le spese, tuttavia, possono essere eccezionalmente compensate tra le parti, tenuto conto della particolarità della fattispecie e del revirement rispetto all’orientamento assunto dalla Sezione (in diversa composizione) in sede cautelare.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima) respinge il ricorso indicato in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2016 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Bruno, Presidente FF

Agnese Anna Barone, Consigliere, Estensore

Eleonora Monica, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 02/05/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)