Tar Lombardia (MI) sez. II n. 864 del 4 maggio 2016
Urbanistica.Ratio e finalità della durata limitata nel tempo dei titoli edificatori
 
La durata limitata nel tempo dei titoli edificatori costituisce un principio cardine dell’intero sistema della disciplina urbanistica. Si tratta, infatti, di una regola che risponde non solo all’esigenza di assicurare la realizzazione ordinata ed entro tempi certi delle trasformazioni assentite con il titolo edilizio, prevenendo situazioni di degrado legate alla presenza di costruzioni non ultimate, ma anche alla necessità di tutelare l’interesse pubblico a consentire quelle sole trasformazioni del territorio che corrispondono alle esigenze attuali della collettività, quali individuate dalla pianificazione urbanistica vigente. Esigenza, questa, che verrebbe irrimediabilmente frustrata dalla possibilità del protrarsi a tempo indeterminato dei lavori di realizzazione degli interventi edilizi, una volta che le trasformazioni assentite siano ritenute non più rispondenti all’interesse pubblico. In tale prospettiva, la proroga del titolo edilizio presenta carattere derogatorio rispetto al sistema e, non a caso, può essere consentita nei soli casi previsti dall’articolo 15 del d.P.R. n. 380 del 2001. Disposizione, quest’ultima, che individua l’ambito applicativo dell’istituto contemplando una serie di fattispecie, accomunate dalla circostanza che la necessità di disporre di un tempo più lungo di quello ordinario per completare i lavori dipende, nelle diverse ipotesi tipizzate dal legislatore, da ragioni oggettive e non imputabili al titolare del permesso di costruire.

N. 00864/2016 REG.PROV.COLL.

N. 01478/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1478 del 2015, proposto da:
Stefano Alberti, rappresentato e difeso dall'avv. Aldo Lopez, con domicilio eletto presso lo studio del difensore in Milano, Via Larga, 11;

contro

Comune di Cologno Monzese - Area Programmazione Territorio - Settore Edilizia Privata e Pubblica, rappresentato e difeso dall'avv. Francesco De Marini, con domicilio eletto presso lo studio del difensore in Milano, Via Emilio Visconti Venosta, 7;

per l'annullamento

del provvedimento del 4 maggio 2015 dell'Area Programmazione Territorio – Settore Edilizia Privata e Pubblica, con cui il Comune di Cologno Monzese ha “negato l’istanza di proroga del termine per l’ultimazione dei lavori” di cui al permesso di costruire n. 1/2007 e di ogni altro atto presupposto, consequenziale, connesso - ancorché non noto - in particolare il verbale di accesso del 28 gennaio 2015;

per l'accertamento del diritto e/o interesse legittimo del ricorrente ad ottenere la proroga di un anno, mediante condanna del Comune di Cologno Monzese ad emettere provvedimento favorevole richiesto al fine di completare i lavori di edilizi;

e per la conseguente condanna del Comune di Cologno Monzese all'emissione del provvedimento di proroga, nelle modalità e forme richieste dal ricorrente, di un anno per completare i lavori, nonché all'adozione di tutte le misure idonee a tutelare la posizione soggettiva dedotta in giudizio e, per quanto occorrer possa, con le necessarie misure attuative del giudicato, ivi inclusa la nomina di un commissario ad acta nell'ipotesi di inerzia;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Cologno Monzese;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2016 la dott.ssa Floriana Venera Di Mauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente sig. Stefano Alberti, in qualità di proprietario di un immobile sito nel Comune di Cologno Monzese, distinto catastalmente al foglio 35, mappale 70, ha ottenuto, in data 14 settembre 2009, il rilascio del permesso di costruire n. 1/2007, avente ad oggetto la realizzazione di un edificio industriale, con abitazioni di pertinenza, previa demolizione del fabbricato preesistente.

Il titolo edilizio indicava gli ordinari termini per l’attuazione dell’intervento, stabilendo quindi che i lavori dovessero essere avviati entro dodici mesi dalla notifica dell’avviso di emissione del permesso di costruire e ultimati entro trentasei mesi dalla data del loro inizio.

Il 20 luglio 2010 il sig. Alberti ha comunicato che l’avvio dei lavori sarebbe avvenuto il 31 agosto 2010.

Successivamente, con nota datata 9 gennaio 2013, acquisita al protocollo comunale il 5 febbraio 2013, il ricorrente ha chiesto la proroga di ventiquattro mesi (ossia, fino al 31 agosto 2015) del termine per il completamento dei lavori, evidenziando che in data 17 ottobre 2011 gli scavi di cantiere avevano messo in luce che i plinti di fondazione dell’edificio confinante erano stati realizzati sul terreno di proprietà del sig. Alberti e che, pertanto, le operazioni di scavo erano state interrotte (v. doc. 5 del ricorrente e doc. 12 del Comune).

A seguito di interlocuzioni intercorse con il Comune e della nomina di un nuovo direttore dei lavori, resa necessaria dalla revoca dell’incarico del precedente, la proroga è stata concessa con provvedimento del 13 settembre 2013, che posticipava il nuovo termine per l’ultimazione dei lavori “sino e non oltre il 30 agosto 2014”, con espressa avvertenza che “(...) la proroga non è rinnovabile e nel caso in cui le opere non siano completate entro il predetto termine, sarà necessario presentare nuova istanza autorizzatoria, conforme agli strumenti urbanistici vigenti” (doc. 6 del ricorrente e doc. 17 del Comune).

In data 10 giugno 2014, non essendo riuscito a risolvere il problema dei plinti rinvenuti a seguito dello scavo, il sig. Alberti ha presentato una denuncia di inizio attività in variante.

L’efficacia della denuncia è stata sospesa con provvedimento comunale del 7 luglio 2014 sino all’integrazione degli elaborati grafici con alcuni documenti aggiuntivi (doc. 8 del ricorrente).

Prodotte quindi da parte del sig. Alberti, in data 25 luglio 2014, le integrazioni richieste, il Comune ha emesso il provvedimento del 5 agosto 2014, con il quale revocato la sospensione dell’efficacia della denuncia di inizio attività (doc. 9 del ricorrente).

Nel frattempo, il 30 luglio 2014 l’odierno ricorrente aveva presentato una nuova istanza di proroga del permesso di costruire fino al 30 agosto 2015 (doc. 10 del ricorrente), evidenziando: che persisteva la situazione che impediva la realizzazione delle opere progettate; che la variante al permesso di costruire presentata con la denuncia di inizio attività del 10 giugno 2014 si era resa necessaria anche per ovviare ad alcune incongruenze riscontrate nel permesso di costruire, attinenti alla distanza tra pareti finestrate, e non segnalate neppure nell’istruttoria comunale; che la variante prevedeva la revisione del progetto strutturale; che, infine, la deliberazione della Giunta regionale n. X72129 in data 11 luglio 2014 aveva aggiornato le zone sismiche, comportando la necessaria rielaborazione del progetto strutturale e dei contratti con le imprese incaricate dei lavori.

La nuova proroga è stata negata dal Comune con provvedimento del 7 agosto 2014.

Il sig. Alberti ha impugnato tale atto innanzi a questo Tribunale amministrativo che, con sentenza n. 2807 del 21 novembre 2014, ha accolto il ricorso, ritenendo fondato il motivo con il quale era stata allegata la mancata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, ai sensi dell’articolo 10-bis della legge n. 241 del 1990.

A seguito dell’annullamento del diniego di proroga, il Comune ha riesercitato il potere, comunicando anzitutto al sig. Alberti, con nota del 22 dicembre 2014, l’avvio del procedimento (doc. 28 del Comune).

Con atto datato 17 gennaio 2015 (doc. 29 del Comune), il ricorrente ha formulato le proprie osservazioni.

Il 28 gennaio 2015 l’Amministrazione ha quindi eseguito un sopralluogo (doc. 30 del Comune).

Successivamente, il Comune ha inviato al sig. Alberti la nota del 4 marzo 2015 (doc. 16 del ricorrente), con la quale ha comunicato l’esistenza di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Ricevute, quindi, le controdeduzioni dell’odierno ricorrente (doc. 17 del ricorrente e doc. 31 del Comune), l’Amministrazione ha emesso il provvedimento datato 4 maggio 2015, con il quale ha nuovamente negato la proroga del termine per l’ultimazione dei lavori.

2. Quest’ultimo provvedimento è stato impugnato dal sig. Alberti nel presente giudizio, introdotto mediante ricorso notificato il 17 giugno 2015 e depositato il 2 luglio 2015.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

I) violazione del principio del contraddittorio, eccesso di potere, vessatorietà, perché il Comune avrebbe illegittimamente svolto il sopralluogo del 28 gennaio 2015 senza darne comunicazione al sig. Alberti e, quindi, senza consentirgli di essere presente alle rilevazioni compiute in quella sede;

II) violazione dell’articolo 15, comma 2 del d.P.R. n. 380 del 2001, violazione dei principi di buon andamento, non aggravamento, congruenza e legalità dell’azione amministrativa, violazione della legge n. 241 del 1990, nonché eccesso di potere sotto plurimi profili; ciò in quanto le cause della mancata realizzazione delle opere entro il termine previsto sarebbero indipendenti dalla volontà del sig. Alberti, e consisterebbero nelle difficoltà tecnico-esecutive derivanti dalla necessità di eliminare i plinti presenti sul proprio fondo e scoperti dopo l’avvio dei lavori; il Comune non avrebbe, inoltre, tenuto conto della circostanza, costituente un autentico factum principis, che la nuova classificazione delle zone sismiche ha determinato l’inclusione del territorio di Cologno Monzese nelle zone a livello di sismicità 3, ossia di maggiore rischio rispetto al precedente livello 4, richiedendo modifiche sostanziali al progetto e ai contratti stipulati per la sua esecuzione.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Cologno Monzese, insistendo per il rigetto del ricorso.

4. In esito alla camera di consiglio del 16 settembre 2015, la Sezione ha emesso l’ordinanza n. 1178 del 18 settembre 2015, con la quale ha disposto, ai sensi dell’articolo 55, comma 10 cod. proc. amm., la fissazione dell’udienza pubblica per la trattazione del ricorso.

5. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è infondato, per le ragioni che si espongono di seguito.

7. Con il primo motivo il ricorrente ha allegato la violazione delle garanzie attinenti al contraddittorio procedimentale, a causa del suo mancato coinvolgimento nel sopralluogo del 28 gennaio 2015, che è stato effettuato dal tecnico comunale senza accedere alla proprietà del sig. Alberti.

Al riguardo, deve rilevarsi che il sopralluogo è stato svolto dall’Amministrazione al solo scopo di accertare quale fosse lo stato di fatto del cantiere e di verificare quali opere fossero state eseguite rispetto al precedente sopralluogo dell’8 gennaio 2014. E, in questo senso, il tecnico si è limitato a rilevare che, rispetto a quel precedente accertamento, risultavano essere state realizzate “opere di sbancamento generale dell’area e parti di sottomurazioni con le proprietà confinanti”.

Ciò posto, va rimarcato che il sig. Alberti ha avuto ampie possibilità di partecipare al procedimento amministrativo e, nell’esercizio della facoltà di interloquire con l’Amministrazione, avrebbe potuto allegare – come ha fatto – ogni elemento da lui ritenuto utile, sia in relazione alla situazione dei luoghi, che per quanto attiene alle ragioni dello stato di fatto riscontrato.

Agli atti del giudizio, tuttavia, non risulta che sia stata prospettata la presenza, nella rappresentazione dello stato dei luoghi, di errori manifesti e tali da infirmare le determinazioni assunte dal Comune. Al contrario, il sopralluogo si è limitato a fotografare la situazione di sostanziale stallo del cantiere, che costituisce un fatto non contestato dal ricorrente. Quest’ultimo, non a caso, ha reiterato la domanda di proroga del permesso di costruire proprio sulla base della constatazione che, alla data dell’istanza (30 luglio 2014), persisteva la situazione che aveva impedito di proseguire i lavori, ossia la presenza dei plinti di fondazione dell’edificio confinante.

La mancata partecipazione del sig. Alberti al sopralluogo è quindi del tutto irrilevante.

Conseguentemente, il motivo va respinto.

8. Con il secondo motivo il ricorrente afferma che il diniego di proroga sarebbe illegittimo, poiché il Comune non avrebbe preso in considerazione l’insieme delle circostanze di fatto, indipendenti dalla volontà del proprietario, che avevano impedito al sig. Alberti di portare a termine i lavori entro il termine previsto.

Al riguardo, occorre tenere presente che la durata limitata nel tempo dei titoli edificatori costituisce un principio cardine dell’intero sistema della disciplina urbanistica. Si tratta, infatti, di una regola che risponde non solo all’esigenza di assicurare la realizzazione ordinata ed entro tempi certi delle trasformazioni assentite con il titolo edilizio, prevenendo situazioni di degrado legate alla presenza di costruzioni non ultimate, ma anche alla necessità di tutelare l’interesse pubblico a consentire quelle sole trasformazioni del territorio che corrispondono alle esigenze attuali della collettività, quali individuate dalla pianificazione urbanistica vigente. Esigenza, questa, che verrebbe irrimediabilmente frustrata dalla possibilità del protrarsi a tempo indeterminato dei lavori di realizzazione degli interventi edilizi, una volta che le trasformazioni assentite siano ritenute non più rispondenti all’interesse pubblico.

In tale prospettiva, la proroga del titolo edilizio presenta carattere derogatorio rispetto al sistema e, non a caso, può essere consentita nei soli casi previsti dall’articolo 15 del d.P.R. n. 380 del 2001. Disposizione, quest’ultima, che individua l’ambito applicativo dell’istituto contemplando una serie di fattispecie, accomunate dalla circostanza che la necessità di disporre di un tempo più lungo di quello ordinario per completare i lavori dipende, nelle diverse ipotesi tipizzate dal legislatore, da ragioni oggettive e non imputabili al titolare del permesso di costruire.

9. Nel caso oggetto del presente giudizio, il sig. Alberti ha allegato, quale fatto ostativo al completamento dei lavori entro il termine di tre anni dall’avvio, la scoperta, sul proprio fondo, dei plinti di fondazione dell’edificio confinante.

Deve, però, evidenziarsi che tale situazione di fatto era già stata presa in considerazione dall’Amministrazione, che aveva concesso in ragione di ciò una prima proroga di un anno del titolo edilizio.

Le motivazioni addotte dal ricorrente al fine di ottenere, per quella stessa causa, una nuova proroga dei termini del medesimo permesso di costruire sono state convincentemente confutate dal Comune nelle motivazioni del diniego impugnato nel presente giudizio.

In particolare, il provvedimento ripercorre la cronologia degli eventi, mettendo in evidenza – in ultima analisi – che “dal dicembre 2011 sino a metà 2014, la proprietà non risulta aver posto in essere alcun concreto intervento per ovviare alle problematiche insorte allora giustificate per la sospensione dei lavori, interventi comunque non comunicati allo scrivente ufficio”.

In sostanza, il Comune ha evidenziato che, pure a fronte della difficoltà esecutiva determinata dalla scoperta dei plinti, il sig. Alberti non ha assunto alcuna iniziativa idonea a risolvere il problema. E ciò almeno fino alla presentazione della denuncia di inizio attività in variante del giugno 2014.

Conseguentemente, sono stati ritenuti insussistenti i presupposti prescritti normativamente per la concessione di una nuova proroga del titolo edilizio.

10. Il Collegio ritiene, come detto, che le motivazioni diffusamente esposte dal Comune nel provvedimento impugnato e nella comunicazione delle ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza, in esso richiamata, siano idonee a sorreggere la determinazione negativa assunta dall’Amministrazione; determinazione che non è infirmata dalle opposte argomentazioni del ricorrente.

Deve infatti rilevarsi che non risulta agli atti del giudizio alcuna evidenza dell’attività che il sig. Alberti avrebbe svolto per la soluzione, con il proprio confinante, della questione relativa ai plinti. Al contrario, è ampiamente comprovata la circostanza che, nel periodo di efficacia del titolo edilizio, vi siano stati continui avvicendamenti nella direzione dei lavori (ben sei direttori dei lavori, secondo quanto rimarcato dalla difesa comunale), senza che fosse comunicata all’Amministrazione l’assunzione di iniziative idonee a risolvere la difficoltà esecutiva emersa.

Al riguardo, non coglie nel segno il rilievo del ricorrente, secondo il quale il provvedimento comunale sarebbe censurabile, nella parte in cui avrebbe preteso, al fine di comprovare la non imputabilità al sig. Alberti del mancato completamento dei lavori, la dimostrazione dell’avvio di iniziative di tutela giurisdizionale contro il confinante.

E invero, il provvedimento comunale si è limitato a evidenziare che “non risulta in ogni caso alcun tentativo di accordo con il vicino, non essendo stato trasmesso all’Ufficio alcun atto in tale senso e/o comunque l’avvio di qualsivoglia procedura anche giurisdizionale con il medesimo per la risoluzione della controversia” (v. punto 4 della motivazione del provvedimento impugnato, in fine).

Nel medesimo atto, peraltro, il Comune ha evidenziato pure che “entro i termini concessi era comunque possibile valutare soluzioni operative concrete (...), soluzioni operative e tecniche che non sono mai state trasmesse all’Ufficio” (v. punto 3 della motivazione del provvedimento impugnato) e che “al di là dei tentativi di giungere all’accordo con il vicino”, il sig. Alberti ha atteso il mese di giugno 2014 per sottoporre all’Amministrazione la soluzione progettuale che consentiva di superare il problema riscontrato (v. ancora il punto 4 della motivazione del provvedimento impugnato).

Il Comune ha quindi, correttamente, rilevato che – da un lato – non vi fosse alcuna dimostrazione che il ricorrente si fosse effettivamente attivato per superare il problema insorto con il vicino e che – dall’altro – sussistevano altre soluzioni, che però sono state prese in considerazione tardivamente.

E che la questione relativa ai plinti fosse superabile con uno sforzo di diligenza del proprietario è dimostrato dalla circostanza stessa che, nel giugno del 2014 – e quindi in prossimità della scadenza del termine, già prorogato, per ultimare i lavori – il sig. Alberti sia stato effettivamente in grado di individuare una soluzione, formalizzata appunto con la denuncia di inizio di attività in variante.

11. Quanto a quest’ultimo profilo, va poi rimarcato che la circostanza che la denuncia di inizio di attività del giugno 2014 sia divenuta efficace soltanto il 5 agosto 2014, e che quindi sia rimasto a disposizione del sig. Alberti un tempo molto ristretto per attuare quanto progettato, non è imputabile all’operato del Comune.

Come sopra detto, infatti, l’Amministrazione ha tempestivamente richiesto, il 7 luglio 2014, l’integrazione degli elaborati grafici, e a fronte delle produzioni documentali del 25 luglio 2014 ha disposto, il 5 agosto 2014, l’operatività della denuncia.

Dipende, invece, come detto, da una scelta del sig. Alberti l’aver atteso il mese di giugno 2014 per presentare la variante.

12. Ancora, non assume rilievo la circostanza, evidenziata dal ricorrente nella propria istanza di proroga, che l’originario permesso di costruire presentasse, a suo avviso, delle incongruenze, non rilevate dall’istruttoria comunale.

E infatti, nella comunicazione di motivi ostativi (v. doc. 16 del ricorrente, p. 2, punto 2) il Comune ha evidenziato che gli elaborati grafici allegati al permesso di costruire recavano la dimostrazione del rispetto delle distanze, e che soltanto per una parete era indicata una distanza di 9,75 metri rispetto al fronte opposto, senza specificare se cieco o finestrato; si trattava, tuttavia, della parete prospiciente il capannone, che ricade nel territorio di altro comune (Vimodrone).

In ogni caso, deve qui rimarcarsi che l’eventuale presenza di errori di progettazione è circostanza certamente imputabile a chi richiede il permesso di costruire, e l’esigenza di correggerli non può, pertanto, essere allegata quale impedimento che legittima ad ottenere la proroga del titolo edilizio.

13. Quanto alla modifica della classificazione sismica del territorio di Cologno Monzese, che avrebbe determinato, secondo il ricorrente, la necessità di apportare modifiche al progetto, deve tenersi presente che la deliberazione della Giunta regionale n. X/2129 in data 11 luglio 2014 è stata pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia del 16 luglio 2014 e che, in base al punto 4 del dispositivo, il provvedimento è entrato in vigore “il novantesimo giorno successivo alla sua pubblicazione”.

Ne deriva che – con ogni evidenza – tale nuova classificazione non poteva essere presa in considerazione dal Comune quale ragione giustificatrice della proroga del titolo edilizio. E infatti, la nuova disciplina, benché pubblicata in data antecedente all’istanza di proroga (presentata, come detto, il 30 luglio 2014), è entrata in vigore ben oltre la scadenza del termine, già prorogato, per ultimare i lavori (30 agosto 2014). Conseguentemente, la nuova classificazione sismica non è affatto una causa dell’eventuale necessità di adeguamento della progettazione, non essendo sopravvenuta mentre i lavori erano legittimamente in corso.

E’ quindi corretto quanto evidenziato dal Comune, il quale ha rilevato, nella comunicazione di motivi ostativi, che nessuna esigenza di adeguamento progettuale si sarebbe potuta porre ove la parte avesse provveduto alla denuncia dei cementi armati nel 2012, come ben avrebbe potuto fare.

14. In definitiva, alla luce di tutto quanto sin qui esposto, il Collegio ritiene che il provvedimento di diniego di proroga del permesso di costruire resista alle censure formulate dal ricorrente e che, conseguentemente, il ricorso debba essere respinto.

15. Il complessivo andamento delle vicende del giudizio sorregge, tuttavia, l’integrale compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2016 con l'intervento dei magistrati:

Mario Mosconi, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere

Floriana Venera Di Mauro, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/05/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)