TAR Umbria Sez. I n. 213 del 2 aprile 2024
Urbanistica.Nozione di serra bioclimatica

Con riferimento alla realizzazione di una serra solare, è necessario prendere in esame quelle che ne sono le caratteristiche costruttive. In tal senso, una serra bioclimatica altro non è se non un porticato abitabile chiuso con vetrate. L’opera di chiusura di uno spazio con vetri, tuttavia, può considerarsi alla stregua di una serra solare, come tale distinta dalla veranda, soltanto qualora essa sia in grado di assolvere alla funzione di introitare la radiazione solare e di coadiuvare il riscaldamento dell’immobile cui accede, garantendo una riduzione del consumo energetico. In tal senso, la serra bioclimatica, per la sua funzione essenziale di completamento e di risparmio energetico dell’immobile cui accede, appare riconducibile alla nozione di “volume tecnico” che, quindi, come tale, pur potendo essere di per sé accessibile e abitabile, non può essere legittimamente destinato alla stabile permanenza delle persone. 

Pubblicato il 02/04/2024

N. 00213/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00312/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 312 del 2022, proposto da -OMISSIS- s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Marta Polenzani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, piazza Piccinino, 9;

contro

Comune di Perugia, in persona del legale Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Zetti, Rossana Martinelli e Sara Mosconi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sara Mosconi in Perugia, via Oberdan, 50;

nei confronti

Condominio -OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l’accertamento

dell’inefficacia della nota prot. n. -OMISSIS- e della piena validità della SCIA n. -OMISSIS- prot. n. -OMISSIS-;

nonché l’annullamento:

- del provvedimento prot. int. n. -OMISSIS-, comunicato con pec prot. n. -OMISSIS-, con cui il Comune di Perugia ha espresso diniego alla domanda di permesso di costruire in sanatoria prot. n. -OMISSIS-;

- della comunicazione interna n. -OMISSIS-;

- di ogni atto presupposto, connesso, conseguente e collegato, ivi comprese, in quanto occorrer possa: la nota prot. n. -OMISSIS- di comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza e la nota del -OMISSIS-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Perugia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2024 la dott.ssa Daniela Carrarelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierna ricorrente -OMISSIS- s.r.l. è proprietaria dei due appartamenti siti al decimo e ultimo piano, nonché del sovrastante lastrico solare, di uno degli edifici facenti parte del complesso immobiliare Condominio -OMISSIS-, in località -OMISSIS- del Comune di Perugia.

Riferisce la ricorrente che, intendendo realizzare al piano decimo e sul citato lastrico (undicesimo piano), due “serre solari bioclimatiche” con finalità di captazione del calore e risparmio energetico, unitamente ad un manufatto pertinenziale ed altre opere minori, otteneva l’autorizzazione paesaggistica n. -OMISSIS- e provvedeva al deposito strutturale in relazione alla normativa antisismica prot. n. -OMISSIS-.

La Società presentava, quindi, al Comune di Perugia una SCIA edilizia (assunta al prot. n. -OMISSIS-) per «realizzazione di serra solare, opera pertinenziale, pergolato e realizzazione scala», con relativi allegati (relazione tecnica e relazione energetica, atto d’obbligo del -OMISSIS- concernente l’utilizzo della SUC di altri appartamenti dell’immobile al fine del calcolo della superficie a serra realizzabile, verbale dell’assemblea condominiale del -OMISSIS- di autorizzazione delle opere, elaborati grafici, ricevuta del pagamento dei diritti di segreteria e regolamento condominiale). La SCIA in parola aveva ad oggetto:

a) la realizzazione di una serra solare al piano decimo, addossata ai due appartamenti ad uso residenziale di proprietà della odierna ricorrente, per mq 60,00;

b) una serra solare al piano undicesimo, sul lastrico solare sovrastante gli appartamenti, per mq 104,65;

c) un’opera pertinenziale di superficie inferiore a mq 30 e altezza massima inferiore a mq 2,40 ai sensi dell’art. 21, comma 4, lett. b), del reg. reg. n. 2 del 2015;

d) due pergolati;

e) una scala;

f) la chiusura di un lucernaio;

g) lo spostamento di un muro divisorio.

Decorsi trenta giorni dalla protocollazione della SCIA ed in assenza di comunicazioni da parte del Comune, l’odierna ricorrente dava avvio ai lavori.

1.1. Con nota trasmessa a mezzo pec in data 7 giugno 2021, il Comune di Perugia contestava all’odierna ricorrente che la SCIA n. -OMISSIS- doveva ritenersi irricevibile, in quanto l’intervento di realizzazione di “verande solari” non sarebbe «attuabile tramite Segnalazione Certificata di Inizio Attività, in quanto, trattandosi di ampliamento plano-volumetrico rientra nella fattispecie disciplinata dall’art. 119 comma 1 lett. a) della L.R. 1/2015, ed è subordinato al rilascio di Permesso di Costruire». Nella predetta nota il Comune significava, altresì, che «le eventuali opere già poste in essere saranno considerate eseguite in assenza di titolo e per le stesse si darà avvio al procedimento volto all’applicazione delle sanzioni previste dal Titolo V, Capo VI della Legge Regionale 21.01.2015 n° 1».

1.2. Avendo già provveduto alla parziale realizzazione delle opere, la -OMISSIS- presentava istanza per il rilascio di permesso di costruire in sanatoria (assunta al prot. n. -OMISSIS-).

Con pec dell’8 luglio 2021 il Comune di Perugia chiedeva alla Società documentazione integrativa concernente: relazione di calcolo verande solari; assenso del condominio per l’utilizzo totale dei 30 mq opera pertinenziale; attestato di pagamento. La richiesta era riscontrata con pec del 27 luglio 2021.

Con ulteriore pec del 6.8.2021 il Comune faceva presente che la documentazione avrebbe dovuto essere depositata tramite il portale dedicato e la Società ottemperava in data 25 agosto 2021.

Con nota prot. n. -OMISSIS-, il Comune comunicava i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di permesso di costruire, evidenziando l’incompletezza della documentazione prodotta dall’istante a seguito della comunicazione comunale dell’8 luglio 2021 mancando «l’assenso del condominio per l’utilizzo dei 30 mq opera pertinenziale, in quanto l’autorizzazione condominiale allegata è relativa solo alle verande solari e l’autorizzazione paesaggistica definisce tale opera come locale tecnico», e assegnando alla Società un termine di dieci giorni per la produzione di documenti o osservazioni; con pec del 25 ottobre 2021 la Società produceva le proprie osservazioni.

Con provvedimento prot. int. n. -OMISSIS- (comunicato con pec prot. n. -OMISSIS-) il Comune di Perugia rigettava l’istanza di permesso di costruire in sanatoria, evidenziando che «Codesta Società ha presentato solo parzialmente quanto richiesto con nota prot. n° -OMISSIS- che però non ha modificato i motivi ostativi al rilascio del permesso di costruire in sanatoria. Inoltre, ai sensi della Direttiva Interna n. 1 del 26.01.2022, per la quale l’attuale disposizione normativa regionale prevede che: verande e serre solari non riscaldate siano disposte preferibilmente nei fronti da sud-est a sud-ovest, con funzione di captazione solare, che abbiano la superficie esterna, riferita a pareti, vetrata per almeno il settanta per cento. Il volume o la superficie delle verande e serre non può superare il venti per cento del volume o della superficie utile coperta dell’intero edificio. Il legislatore, nella definizione normativa “nei fronti da …” indirizza esplicitamente il posizionamento in adiacenza ad un fronte; la ratio della norma implica che la serra solare direttamente riscaldata dal sole, trasferisca il calore all’unità immobiliare ovvero al locale già computato ai fini della S.U.C., tramite il muro “termo accumulatore” che separa appunto la serra dall’unità immobiliare. Non è pertanto riconducibile alla definizione di serra solare, ai sensi dell’art. 17 del RR 2/2015, qualsiasi manufatto posto sull’estradosso del solaio piano di copertura o al piano pilotis di un fabbricato, che non sia addossato ad una parete esterna residenziale dell’unità immobiliare che usufruisce dell’efficienza energetica e del comfort».

2. Con il ricorso in epigrafe la -OMISSIS- s.r.l. ha agito, in via principale, per l’accertamento dell’inefficacia della nota prot. n. -OMISSIS- ai sensi dell’art. 2, comma 8 bis, della l. n. 241 del 1990. Evidenzia la ricorrente che ai sensi dell’art. 19, commi 3 e 6 bis, l. n. n. 241 del 1990, il Comune avrebbe potuto inibire l’esercizio dell’attività segnalata nel termine di trenta giorni decorrenti dalla presentazione della segnalazione (pertanto entro il 30 maggio 2021); in tale termine nessuna comunicazione è pervenuta alla Società che, ritenuta ormai consolidata la SCIA presentata, ha provveduto ad avviare i lavori oggetto della stessa.

Decorso tale termine, il Comune avrebbe potuto rimuovere gli effetti della SCIA unicamente ai sensi dell’art. 19, comma 4, della l. n. 241 del 1990, ossia accertando la sussistenza di tutti i presupposti di cui all’art. 21 nonies della stessa legge e garantendo la relativa partecipazione procedimentale. Ciò non è avvenuto e l’Amministrazione, ben consapevole di essere ormai decaduta, ha artatamente qualificato la SCIA come “irricevibile” sulla base di una disposizione palesemente inconferente con la fattispecie e ha sostanzialmente provveduto ad inibire l’attività oggetto della stessa. La nota prot. n. -OMISSIS- dovrebbe essere considerata inefficace ai sensi dell’art. 2, comma 8 bis, della l. n. 241 del 1990.

Quanto tardivamente rilevato dal Comune con pec del 7 giugno 2021 sarebbe, inoltre, pretestuoso in quanto, ai sensi dell’art. 17, comma 3, lett. b), n. 1, reg. reg. n. 2 del 2015 le serre solari – quali quelle di specie – non sono computate nella determinazione della SUC e non comportano alcun ampliamento plani-volumetrico dell’edificio.

Conseguentemente all’inefficacia della nota del 7 giugno 2021, tutti i successivi provvedimenti del Comune, aventi ad oggetto il permesso di costruire in sanatoria, debbono parimenti ritenersi illegittimi e/o inefficaci, in quanto adottati in relazione ad opere pienamente legittimate sotto il profilo urbanistico-edilizio.

2.1. In via “gradata o alternativa”, la ricorrente ha chiesto l’annullamento del diniego di permesso di costruire in sanatoria e della “comunicazione interna n. -OMISSIS-” richiamata nel diniego, articolando censure riassumibili come segue.

ii. Violazione dell’art. 17 del reg. reg. n. 2 del 2015, dell’art. 154 della l.r. n. 1 del 2015, dell’art. 12 delle preleggi; violazione del principio tempus regit actum; eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto e travisamento dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, sviamento di potere, illogicità ed irragionevolezza. La ricorrente lamenta che la “nota interna” citata nel provvedimento di diniego, oltre ad essere successiva al preavviso di rigetto, fornirebbe una non corretta interpretazione del disposto dell’art. 17 del reg. reg. n. 2 del 2015; di conseguenza di denuncia l’erroneità e l’irragionevolezza dell’interpretazione del dato normativo fatta propria dall’Amministrazione comunale, laddove afferma l’impossibilità di porre le serre solari sulla copertura dell’edificio.

Il diniego espresso si baserebbe sulla apodittica affermazione per cui una serra collocata sul lastrico solare non sarebbe idonea a trasferire calore all’unità immobiliare e, dunque, non rientrerebbe nella definizione di cui all’art. 17 del reg. reg. n. 2/2017 – mentre la relazione prodotta dall’istante in sede procedimentale dimostrerebbe un risparmio energetico di oltre il 18% – palesando il travisamento dei fatti ed il difetto di istruttoria che ha caratterizzato la fattispecie.

Evidenzia ancora la parte ricorrente che solo una delle due serre solari oggetto del permesso di costruire è ubicata sul lastrico solare all’undicesimo piano dell’edificio, mentre l’altra è sita al piano decimo in adiacenza al fronte degli appartamenti ivi insistenti; non si giustifica, pertanto, il diniego espresso in relazione a tutte le opere oggetto della domanda, compresa la serra solare da realizzare al piano decimo – che rientra pienamente nella definizione normativa – nonché le ulteriori opere costituite da due pergolati, una scala, chiusura di un lucernaio, lo spostamento di un muro divisorio.

iii. Violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241 del 1990, in quanto nel diniego n. -OMISSIS- il Comune ha espresso una nuova ed ulteriore motivazione, relativa all’interpretazione dell’art. 17 del reg. reg. n. 2 del 2015, sulla quale la ricorrente non è stata messa nelle condizioni di esercitare il dovuto contraddittorio procedimentale, in quanto non esplicitata nel preavviso di rigetto e addirittura desunta da “direttiva interna” del 26 gennaio 2022, di alcuni mesi successiva alla stessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ed alle osservazioni della -OMISSIS-.

iv. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità ed irragionevolezza, del motivo di diniego riferito all’“opera pertinenziale di 30 mq”, in quanto il provvedimento comunale si è limitato ad evidenziare che quanto dedotto in sede di osservazioni a seguito del preavviso di rigetto «non ha modificato i motivi ostativi al rilascio del permesso di costruire in sanatoria». L’Amministrazione comunale non ha tenuto in adeguata considerazione la circostanza che l’opera costituisce mero ripristino di un manufatto esistente sull’immobile già prima della costituzione del condominio ed insistente sul lastrico solare di proprietà esclusiva; al riguardo il regolamento condominiale (prodotto in sede di osservazioni) all’art. 3.2. punto 10 esclude espressamente la necessità di autorizzazione condominiale per la realizzazione di opere sul lastrico solare di pertinenza esclusiva degli edifici.

3. Il Comune di Perugia si è costituito per resistere in giudizio.

Quanto al primo motivo, la difesa comunale ha preliminarmente eccepito la tardività delle censure avverso la nota del 7 giugno 2021, proposte a quasi un anno di distanza dalla conoscenza del provvedimento; per ragioni di certezza del diritto, l’azione di accertamento dell’inefficacia non può essere proponibile sine die, posto che la stessa azione di nullità è sottoposta al temine decadenziale di 180 giorni. La parte resistente ha comunque evidenziato l’infondatezza del motivo non essendo, nella fattispecie, il potere dispositivo della p.a. affatto precluso dal decorso del tempo attesa l’inidoneità della segnalazione a legittimare la realizzazione di nuove costruzioni quali indubbiamente sono le cd. serre ed il locale tecnico oggetto dell’avversa comunicazione. Si eccepisce, inoltre, che l’impresa ricorrente, diversamente da quanto prospettato, ha prestato acquiescenza alla determinazione in oggetto presentando, senza alcun tipo di riserva, dell’istanza di permesso di costruire per le opere di che trattasi, nelle more in parte eseguite.

Con riferimento alle ulteriori censure, la difesa comunale ha ribadito la bontà dell’interpretazione della normativa regionale accolta dagli uffici circa la necessaria realizzazione della struttura in aderenza ad un fronte dell’immobile che deve fungere da muro termo-accumulatore. L’apprezzamento dell’Amministrazione è stato necessariamente globale e non frazionato della pluralità di interventi per i quali è stata richiesta la sanatoria, e ciò si è reso tanto più necessario a fronte dell’unitaria relazione sul risparmio energetico prodotta dalla ricorrente.

In merito alle censure di violazione delle garanzie procedimentali, si invoca la natura vincolata del diniego che occupa. Sul quarto motivo, infine, la parte resistente evidenzia che l’opera pertinenziale è soggetta al disposto dell’art. 21, comma quarto, lett. b), reg. reg. n. 2 del 2015; di qui la necessità del formale avallo degli altri condomini alla posa in opera del manufatto in discorso sulla proprietà della ricorrente risultando, in conseguenza di detta costruzione, preclusa ad altri proprietari la realizzazione di ulteriori pertinenze a fronte del limite regolamentare complessivo di 30 mq fissato ex lege per tali opere. La parte ricorrente ha osteso alla p.a. il solo assenso condominiale alla realizzazione delle serre bioclimatiche e non anche all’installazione della pertinenza in discorso la quale, a ben leggere la disciplina condominiale, non può neppure ritenersi già assentita; detto regolamento legittima infatti i proprietari dei lastrici di copertura privati ad eseguire, senza l’esplicito assenso del condominio, anche «opere edili e in muratura purché di modeste dimensioni e non eccedenti, in altezza, quella del parapetto perimetrale con deroga per opere accessorie volte all’evacuazione dei fumi per le quali l’altezza massima è estesa fino a quella delle colonne di evacuazione delle esalazioni condominiali».

4. Con ordinanza del -OMISSIS- il Collegio ha evidenziato la pregiudizialità della corretta qualificazione del manufatto posto sul lastrico solare per cui è stata presentata la SCIA n. -OMISSIS- per la definizione della questione posta in via principale dalla ricorrente. Il Collegio ha, pertanto, ritenuto necessario ai fini del decidere disporre verificazione volta ad accertare, alla luce degli atti di causa e dell’effettivo stato dei luoghi e della struttura dell’edificio:

a) l’idoneità della relazione energetica depositata unitamente alla SCIA n. -OMISSIS- a dimostrare, ai sensi dell’art. 17, comma 7, reg.reg. n. 2 del 2015, con riferimento al manufatto realizzato sul lastrico solare denominato “serra solare”, «[l]a finalità e la funzionalità dei volumi di cui al comma 3, lettera b), … contenente il calcolo dell’energia risparmiata per l’intero edificio attraverso la realizzazione dell’opera, nonché la verifica del benessere termoigrometrico durante tutto l’arco dell’anno»;

b) l’idoneità del manufatto realizzato sul lastrico solare denominato “serra solare”, così come previsto nella SCIA n. -OMISSIS- e come poi effettivamente realizzato, a svolgere «funzione di captazione solare» consentendo l’«ottenimento di comfort ambientale e risparmio energetico attraverso il miglioramento della coibentazione e la captazione diretta dell’energia solare» dell’edificio;

c) l’inidoneità del manufatto di cui al punto precedente ad essere «destinato alla stabile permanenza delle persone».

All’incombente è stato chiamato il Direttore del Dipartimento di Ingegneria Civile Edile e Ambientale della Facoltà di Ingegneria Civile e Industriale Università di Roma Sapienza, con facoltà di delega, con assegnazione di un termine di novanta giorni.

4.1. Con nota del 31 luglio 2023, il Direttore designato ha comunicato di aver provveduto a delegare per la verificazione la prof. ing. -OMISSIS-.

4.2. Le parti hanno nominato i rispettivi consulenti di parte.

4.3. A seguito della proroga del termine concessa con ordinanza del -OMISSIS-, in data 9 gennaio 2024 il verificatore ha provveduto al deposito della propria relazione.

5. Le parti hanno depositato memorie e repliche, prendendo posizione sulle risultanze della verificazione.

6. All’udienza pubblica del 5 marzo 2024, uditi per le parti i difensori come specificato a verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il motivo proposto in via principale, la ricorrente chiede che sia accertata l’inefficacia, ai sensi dell’art. 2, comma 8 bis, della l. n. 241 del 1990, della nota prot. n. -OMISSIS- e la conseguente piena validità della SCIA n. -OMISSIS- prot. n. -OMISSIS-.

2. Il Collegio ritiene di poter prescindere, per ragioni di economia processuale, dall’esame delle eccezioni in rito al riguardo proposte dalla difesa resistente, presentandosi il motivo non meritevole di accoglimento per quanto di seguito esposto.

3. Il comma 8 bis dell’art. 2 l. n. 241 del 1990 (introdotto dal d.l. 76 2020 conv. l. n. 120 del 2020) dispone che: «Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14 bis, comma 2, lettera c), 17 bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, ovvero successivamente all'ultima riunione di cui all'articolo 14 ter, comma 7, nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all'articolo 19, commi 3 e 6 bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall'articolo 21 nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni».

Giova rammentare che per un consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, la formazione tacita dei provvedimenti amministrativi per silenzio assenso presuppone non solo il decorso del tempo dalla presentazione della domanda senza che sia presa in esame e sia intervenuta risposta dall’Amministrazione, bensì anche la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge, ossia degli elementi costitutivi della fattispecie di cui si deduce l’avvenuto perfezionamento.

Difatti, «in caso di intervento edilizio realizzato all’esito di presentazione di s.c.i.a., per il quale era tuttavia precluso il ricorso a detto titolo abilitativo, esigendosi di contro il rilascio di permesso di costruire, non trova applicazione il termine decadenziale per l’esercizio del potere inibitorio previsto dall’art. 19 della l. n. 241 del 1990, il cui decorso esaurisce gli ordinari poteri di vigilanza edilizia, in quanto tale termine opera solamente nelle ipotesi in cui gli interventi realizzati o realizzandi rientrino fra quelli eseguibili mediante s.c.i.a.; per gli interventi soggetti a permesso di costruire, invece, deve applicarsi il comma 2-bis dell’art. 21 della medesima legge a mente del quale “restano ferme le attribuzioni di vigilanza, prevenzione e controllo su attività soggette ad atti di assenso da parte di pubbliche amministrazioni previste da leggi vigenti, anche se è stato dato inizio all'attività ai sensi degli articoli 19 e 20” (cfr. in diverse fattispecie, T.A.R., Roma , sez. II bis, 24 luglio 2020, n. 8735 e richiami ivi contenuti, nonché della stessa Sezione, 28 gennaio 2022, nr. 1006). Più precisamente, è stato affermato (T.A.R., Roma, sez. II, 16/04/2021, n. 4525) che “l’errore sui requisiti soggettivi o oggettivi della D.I.A., poiché frutto di una dichiarazione unilaterale, non può comportare in favore di chi la rende un affidamento vincolante per la parte pubblica che si limita a riceverla, per il solo fatto che quest'ultima non avrebbe esercitato i conseguenti poteri correttivi o inibitori, potendo tale omissione comportare un’eventuale responsabilità amministrativa, non già la sanatoria della D.I.A. mancante di un requisito essenziale; di conseguenza, il provvedimento con cui l'Amministrazione accerta che le opere edili non potevano essere realizzate mediante D.I.A., occorrendo il permesso di costruire, non è espressione di autotutela, ma ha valore meramente accertativo di un abuso doverosamente rilevabile e reprimibile senza, peraltro, il limite di dover agire entro un termine ragionevole, chiaramente inapplicabile all’attività di vigilanza edilizia, tanto più che il dichiarante non può, per le ragioni anzidette, vantare nessun affidamento”. Tale orientamento è coerente con altra giurisprudenza secondo la quale “la presentazione di documentazione fuorviante circa l’effettivo stato dei luoghi in sede di s.c.i.a. rende la medesima inidonea già “a monte” a legittimare l’esecuzione dei lavori edilizi in concreto effettuati, con la totale e radicale carenza dei presupposti per la realizzazione dell’intervento in questione, e la conseguente doverosità della sanzione ripristinatoria irrogata, in relazione all’intervento realizzato, ai sensi del combinato disposto dell'art. 37, ultimo comma, e 31 del d.P.R. n. 380/2001 (cfr. T.A.R., Lecce, sez. I, 19/07/2021, n. 1141; T.A.R., Latina, sez. I, 27/07/2021, n. 485; T.A.R., Venezia, sez. II, 11/05/2021, n. 616)» (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 21 febbraio 2022, n. 2025; T.A.R. Veneto, sez. II, 13 novembre 2020, n. 1060; in senso analogo con riferimento al permesso di costruire, ex multis, C.d.S., sez. IV, 29 novembre 2021, n. 7924; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II quater, 29 luglio 2022, n. 10792).

Va altresì rammentato che «La segnalazione certificata di inizio di attività, costituente uno strumento di liberalizzazione delle attività private - non più sottoposte ad un controllo amministrativo di tipo preventivo, ma avviabili sulla base di una mera segnalazione da sottoporre al successivo controllo amministrativo-, perché possa produrre effetti giuridici deve ... rispondere al modello tipizzato dal legislatore, occorrendo, pertanto, non soltanto che le attività in concreto avviate siano riconducibili alle fattispecie astratte per cui è ammesso l'utilizzo della SCIA, ma anche che la segnalazione all'uopo presentata risulti veritiera e completa, essendo corredata dalla documentazione occorrente a porre l'Amministrazione in condizione di potere svolgere la successiva attività di verifica entro i termini all'uopo applicabili. ... Ove ciò non avvenisse, non potrebbero neanche applicarsi i termini per l'esercizio dei poteri interdittivi e conformativi ex art. 19, commi 3 e 4, L. n. 241 del 1990, la cui perentorietà trova giustificazione nell'inerzia dell'Amministrazione che, pur essendo in condizione di svolgere le verifiche di competenza alla stregua della documentazione veritiera e completa prodotta dal segnalante, non vi abbia provveduto, in tale modo ingenerando in capo al privato un affidamento meritevole di tutela da parte dell'ordinamento ... Deve, dunque, ritenersi che una SCIA fondata su documenti incompleti o non veritieri, non corrispondendo al modello legale, non possa ritenersi efficace e, quindi, non sia idonea a legittimare lo svolgimento dell'attività privata, suscettibile di essere inibita senza i limiti temporali dettati dall'art. 19, commi 3 e 4, L. n. 241 del 1990, giustificati - come osservato - dall'inerzia serbata dall'organo procedente che, pur in condizione di provvedere, abbia omesso tempestivamente di svolgere le prescritte verifiche di competenza» (C.d.S., sez. VI, 7 aprile, n. 2799; in termini cfr., ex multis, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 23 gennaio 2023, n. 195).

4. Ciò posto, nel caso in esame all’esito degli incombenti istruttori disposti dal Collegio, emerge l’insussistenza dei presupposti di efficacia delle SCIA presentata dall’odierna ricorrente in data 30 aprile 2021, con la conseguenza che al momento dell’adozione da parte del Comune di Perugia del provvedimento del 7 giugno 2021 non poteva ritenersi decorso il termine decadenziale per l’esercizio del potere inibitorio previsto dall’art. 19 della l. n. 241 del 1990, e quindi esauriti gli ordinari poteri di vigilanza edilizia.

4.1. La SCIA edilizia presentata dall’odierna ricorrente ha ad oggetto, in particolare, la realizzazione di due “serre solari”, una di mq 60,00 posta al piano decimo, addossata ai due appartamenti ad uso residenziale di proprietà della odierna ricorrente, e l’altra di mq 104,65 posta al piano undicesimo, sul lastrico solare sovrastante gli appartamenti.

La normativa regionale, art. 17 del reg. reg. n. 2 del 2015, esclude dal calcolo della superficie utile coperta dell’edificio «b) le soluzioni di architettura bioclimatica finalizzate espressamente all’ottenimento di comfort ambientale e risparmio energetico attraverso il miglioramento della coibentazione e la captazione diretta dell’energia solare, quali: 1) verande e serre solari non riscaldate disposte preferibilmente nei fronti da sud-est a sud-ovest, con funzione di captazione solare, che abbiano la superficie esterna, riferita a pareti, vetrata per almeno il settanta per cento. Il volume o la superficie delle verande e serre non può superare il venti per cento del volume o della superficie utile coperta dell’intero edificio» (art. 17, comma 3, del reg. reg. n. 2 del 2015), specificando, al successivo comma 7, che «[l]a finalità e la funzionalità dei volumi di cui al comma 3, lettera b), devono essere dimostrate in una specifica relazione, firmata da un tecnico, contenente il calcolo dell’energia risparmiata per l’intero edificio attraverso la realizzazione dell’opera, nonché la verifica del benessere termoigrometrico durante tutto l’arco dell’anno».

La giurisprudenza amministrativa ha, altresì, evidenziato che, con riferimento alla «realizzazione di una serra solare, è necessario prendere in esame quelle che ne sono le caratteristiche costruttive. In tal senso, una serra bioclimatica altro non è se non un porticato abitabile chiuso con vetrate … L’opera di chiusura di uno spazio con vetri, tuttavia, può considerarsi alla stregua di una serra solare, come tale distinta dalla veranda, soltanto qualora essa sia in grado di assolvere alla funzione di introitare la radiazione solare e di coadiuvare il riscaldamento dell’immobile cui accede, garantendo una riduzione del consumo energetico (TAR Toscana, sez. III, 16 ottobre 2019 n. 1361; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 10 ottobre 2018 n. 970). In tal senso, la serra bioclimatica, per la sua funzione essenziale di completamento e di risparmio energetico dell’immobile cui accede, appare riconducibile alla nozione di “volume tecnico” che, quindi, come tale, pur potendo essere di per sé accessibile e abitabile, non può essere legittimamente destinato alla stabile permanenza delle persone» (T.A.R. Lazio, Latina, sez. I, 6 agosto 2020, n. 320; cfr. C.d.S., sez. VI, 14 aprile 2022, n. 2840; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 11 febbraio 2010, n. 172).

4.2. Alla luce del richiamato quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, il Collegio ha ritenuto necessario disporre verificazione volta ad accertare, tenuto conto degli atti di causa e dell’effettivo stato dei luoghi e della struttura dell’edificio:

a) l’idoneità della relazione energetica depositata unitamente alla SCIA n. -OMISSIS- a dimostrare, ai sensi dell’art. 17, comma 7, reg. reg. n. 2 del 2015, con riferimento al manufatto realizzato sul lastrico solare denominato “serra solare”, «[l]a finalità e la funzionalità dei volumi di cui al comma 3, lettera b), … contenente il calcolo dell’energia risparmiata per l’intero edificio attraverso la realizzazione dell’opera, nonché la verifica del benessere termoigrometrico durante tutto l’arco dell’anno»;

b) l’idoneità del manufatto realizzato sul lastrico solare denominato “serra solare”, così come previsto nella SCIA n. -OMISSIS- e come poi effettivamente realizzato, a svolgere «funzione di captazione solare» consentendo l’«ottenimento di comfort ambientale e risparmio energetico attraverso il miglioramento della coibentazione e la captazione diretta dell’energia solare» dell’edificio;

c) l’inidoneità del manufatto di cui al punto precedente ad essere «destinato alla stabile permanenza delle persone».

Nella relazione redatta all’esito delle operazioni di verificazione e depositata in data 9 gennaio 2024, in merito al quesito sub a) si osserva, con riferimento alla relazione energetica depositata unitamente alla SCIA, che:

- «la stagione estiva non viene considerata nella relazione, non tenendo conto quindi nel bilancio energetico annuale del probabile peggioramento della prestazione energetica dovuto alle alte temperature raggiunte dall’ambiente serra in estate, o comunque del contributo estivo della serra. ...[il] beneficio [concerne la riduzione delle dispersioni] è calcolato nella relazione in esame per la stagione invernale. ... Per quanto riguarda invece l’aumento dei guadagni solari... mentre è calcolato il beneficio invernale, non è considerata la stagione estiva, nella quale la captazione è un apporto negativo. ... Pertanto, la valutazione relativa al calcolo dell’energia risparmiata e la verifica del benessere termoigrometrico in estate andrebbero integrate nella relazione»;

- «nella relazione sono considerate unitamente le due serre al Piano 10 e 11 di ciascun appartamento. In questo modo, non è distinguibile il contributo delle serre di ciascun appartamento ... rispetto alla prestazione energetica. In altre parole, la relazione energetica dell’Appartamento 1 include il risultato indistinguibile della prestazione con la serra del piano 10 e la serra del piano 11».

Con riferimento al quesito sub b), il Verificatore ha accertato che il manufatto realizzato sul lastrico solare dell’undicesimo piano, così come previsto nella SCIA n. -OMISSIS- e come poi effettivamente realizzato, svolge «funzione di captazione solare» consentendo l’«ottenimento di comfort ambientale e risparmio energetico attraverso il miglioramento della coibentazione e la captazione diretta dell’energia solare» per l’appartamento cui è riferito.

Infine, in relazione al quesito sub c), nella relazione è evidenziato che «Il manufatto in esame è accessibile e abitabile, come da immagini scattate durante il sopralluogo, allegate alla presente verificazione ... Nel caso specifico, il manufatto, all’atto del sopralluogo effettuato in data 23/11/2023, non presentava mobilio. Le finiture del manufatto continuano le finiture dell’appartamento (e.g., pavimento in parquet), ed è presente l’impianto elettrico. Tuttavia, l’assenza di qualsivoglia tipo di impianto di raffrescamento/riscaldamento appare pregiudiziale rispetto alla permanenza stabile di persone nell’ambiente in esame, vista l’idoneità del manufatto (come al punto b) della presente verificazione) a svolgere funzione di captazione solare, e quindi di raggiungere temperature elevate e non atte a garantire benessere termico per chi dovesse stazionare nel manufatto sito sul lastrico solare, bensì atte a garantire invece il benessere nell’appartamento sottostante».

4.3. Da quanto sopra discende, in primo luogo, che la relazione prodotta unitamente alla SCIA dall’odierna ricorrente non si presentava idonea a consentire all’Amministrazione di verificare la correttezza del «calcolo dell’energia risparmiata per l’intero edificio attraverso la realizzazione dell’opera, nonché la verifica del benessere termoigrometrico durante tutto l’arco dell’anno» così come richiesto dal richiamato art. 17 del reg. reg. n. 2 del 2015.

Posto che «solo una segnalazione completa degli allegati legittima l’esercizio dell’attività e consente al Comune di effettuare il controllo nel termine assegnato» (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 23 gennaio 2023, n. 195; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 28 marzo 2019, n. 485), nel caso che occupa l’incompletezza della documentazione presentata ha impedito il formarsi dell’invocato silenzio, non sussistendo, di conseguenza, i presupposti per l’applicazione dell’art. 2, comma 8 bis, l. n. 241 del 1990.

Inoltre, quanto alla corretta qualificazione del manufatto di per mq 104,65 realizzato sul lastrico solare all’undicesimo piano dell’edificio in oggetto, deve osservarsi che, sebbene emerga dall’istruttoria che lo stesso contribuisca al miglioramento delle prestazioni energetiche dell’appartamento cui afferisce, svolgendo funzione di captazione solare, le dimensioni dello stesso e soprattutto la presenza di impianto elettrico e di finiture del tutto analoghe a quelle dell’appartamento (oltre al pavimento in parquet, segnalato dal Verificatore, dalle immagini in atti è ravvisabile anche un impianto di illuminazione a soffitto, nonché porzioni di boiserie alle pareti), non consentono di ricondurlo nel novero delle “serre solari”.

4.4. Conseguentemente il provvedimento comunale prot. n. -OMISSIS- è da ritenersi efficace ed inoppugnabile, non essendo stato gravato nel termine decadenziale di cui all’art. 29 cod. proc. amm.

5. Stante il rigetto della domanda proposta in via principale, devono essere esaminate le cesure proposte in via subordinata miranti all’annullamento del provvedimento prot. int. n. -OMISSIS-, con cui il Comune di Perugia ha espresso il diniego in merito alla domanda di permesso di costruire in sanatoria prot. n. -OMISSIS-.

6. Salvo quanto si dirà nel successivo paragrafo, le censure di cui al secondo motivo di ricorso relativamente alla corretta qualificazione del manufatto posto sul lastrico solare devono essere rigettate alla luce delle considerazioni già svolte nel precedente § 4.

Né può essere contestato al Comune di non aver autonomamente valutato la “serra solare” posta al decimo piano, in aderenza alla parete esterna dell’appartamento di afferenza, in quanto, come già evidenziato, è stata la stessa parte ricorrente a non mettere l’Amministrazione in condizione di effettuare tale valutazione, presentando una relazione tecnica nella quale non è distinguibile il contributo al miglioramento energetico delle singole “serre” rispetto a ciascun appartamento.

Inoltre, per giurisprudenza costante «nel vagliare un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere, come qui accaduto, deve comunque operarsi una valutazione globale delle stesse, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprendere l'effettiva portata dell'operazione» (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 2 gennaio 2023, n. 21; cfr. T.A.R. Campania Napoli, sez. VI, 03 dicembre 2010 , n. 26787; Tar Campania, Napoli, sezione sesta, 16 aprile 2010, n. 1993; 25 febbraio 2010, n. 1155; 9 novembre 2009, n. 7053; Tar Lombardia, Milano, sezione seconda, 11 marzo 2010, n. 584).

7. Si presenta, invece fondato, il terzo mezzo, con il quale la parte ricorrente ha lamentato la violazione 10 bis della l. n. 241 del 1990, non essendo revocabile in dubbio che il provvedimento di diniego del permesso di costruire in sanatoria è fondato su motivi ulteriori rispetto a quelli indicati nel preavviso di rigetto.

Nella comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, infatti, l’Amministrazione comunale si sofferma unicamente sulla incompletezza della documentazione prodotta dall’istante, con specifico riferimento alla mancanza di un documento idoneo a provare l’autorizzazione condominiale per la realizzazione dell’opera pertinenziale di 30 mq; nulla viene rilevato con riferimento ai manufatti qualificati dall’istante come “serre solari”. Solo nel provvedimento di diniego l’Amministrazione ha evidenziato i motivi per i quali ha ritenuto riconducibile alla definizione di serra solare ai sensi del citato art. 17 del reg. reg. n. 2 del 2015 il manufatto realizzato sul solaio di copertura, richiamando, peraltro, a sostegno della propria motivazione un atto interpretativo interno successivo alla comunicazione dei motivi ostativi.

Per pacifico orientamento giurisprudenziale è illegittimo, per violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241 del 1990, il provvedimento di diniego la cui motivazione sia arricchita di ragioni giustificative ulteriori rispetto a quelle preventivamente sottoposte al contraddittorio procedimentale attraverso la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell'istanza del privato (ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 19 gennaio 2023, n. 426; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 20 dicembre 2022, n. 2021).

Né può invocarsi il secondo comma dell’art. 21 octies l. n. 241 del 1990, non potendo convenirsi con la difesa resistente circa la natura vincolata del provvedimento in esame.

7.1. Quanto sopra è sufficiente per l’annullamento del provvedimento gravato, con assorbimento delle residue censure.

Osserva, tuttavia, il Collegio con riferimento a quella che la parte ricorrente definisce quale “opera pertinenziale di superficie inferiore a mq 30” (altezza 2,40 ml) che, da un lato, non vi è prova in atti della pregressa esistenza di un volume tecnico (essendo percepibili dalla documentazione versata in atti dalla stessa parte ricorrente unicamente due porzioni di muro ed una precaria porzione di copertura sovrastata da una antenna), dall’altro, che la dichiarazione dell’Amministratore condominiale versata in atti conferma la presenza solo di due muri paralleli ed un solaio ligneo non riportato nella planimetria catastale e non visibile nelle foto (pertanto non di un preesistente volume).

Né risulta corretto il riferimento operato dalla parte ricorrente al regolamento condominiale al fine di escludere la necessità di una autorizzazione condominiale per la realizzazione di detta opera sul lastrico solare. Infatti, se l’art. 3.2. del regolamento condominiale al punto 10 prevede che i proprietari dei lastrici di copertura privati «sono sin d’ora autorizzati anche senza l’esplicito consenso del condominio» alla realizzazione di una pluralità di opere, tra cui serre solari, verande e tettoie di copertura, il successivo punto 11 esplicita che «Quanto specificato al punto precedente è applicabile anche alle opere edili e in muratura purché di modeste dimensioni e non eccedenti in altezza, quella del parapetto perimetrale con deroga per opere accessorie volte all’evacuazione dei fumi per le quali l’altezza massima è estesa fino a quella delle colonne di evacuazione delle esalazioni condominiali». Pertanto l’autorizzazione alla realizzazione di opere edili sui lastrici solari di proprietà esclusiva trova nella previsione regolamentare condominiale il limite dell’altezza del parapetto perimetrale, con la sola eccezione dei manufatti di scarico.

8. Per quanto esposto, deve essere rigettata la domanda di accertamento proposta in via principale ed accolta, ai sensi di cui in motivazione, la domanda subordinata, con conseguente annullamento del provvedimento comunale prot. int. n. -OMISSIS- di rigetto della domanda di permesso di costruire in sanatoria prot. n. -OMISSIS-.

9. L’esito del giudizio giustifica la compensazione delle spese tra le parti, ad eccezione del compenso spettante al verificatore – liquidato nel dispositivo – che deve essere posto a carico della parte ricorrente, in quanto l’incombente istruttorio si è reso necessario per la delibazione della domanda proposta in via principale e in questa sede respinta.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) rigetta la domanda di accertamento proposta in via principale;

b) accoglie, ai sensi di cui in motivazione, la domanda di annullamento proposta in via subordinata e, per l’effetto, annulla il gravato provvedimento del Comune di Perugia prot. int. n. -OMISSIS-.

Compensa le spese tra le parti, ad eccezione del compenso spettante al verificatore prof. ing. -OMISSIS-, liquidato in € 84,80 (euro ottantaquattro/ottanta) per spese vive e € 4.600,00 (euro quattromilaseicento/00), oltre IVA e oneri previdenziali di legge, per compenso, comprensivo dell’anticipo ove versato, e posto a carico della ricorrente -OMISSIS- s.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2024 con l'intervento dei magistrati:

Pierfrancesco Ungari, Presidente

Daniela Carrarelli, Primo Referendario, Estensore

Davide De Grazia, Primo Referendario