Consiglio di Stato Sez. II n. 6768 del 3 novembre 2020
Urbanistica.Installazione di roulotte, camper e case mobili

Per effetto di quanto disposto dal citato art. 3 del T.U. dell’edilizia, l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper e, come nella specie, case mobili, può ritenersi consentita in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, solo ove diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee, non determinandosi una trasformazione irreversibile o permanente del territorio su cui insistono; laddove, diversamente, l’installazione stabile di mezzi (teoricamente) mobili di pernottamento determina una trasformazione irreversibile o permanente del territorio, con la conseguenza che per tali manufatti, equiparabili alle nuove costruzioni, necessita il permesso di costruire.

Pubblicato il 03/11/2020

N. 06768/2020REG.PROV.COLL.

N. 07651/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7651 del 2011, proposto da
Lombardi Giuliano e Ronconi Sandra, rappresentati e difesi dagli avvocati Silva Gotti e Maria Angela Mazzotti, elettivamente domiciliati in Roma, alla Via Quintino Sella, n. 41, presso lo studio dell’avvocato Camilla Bovelacci;

contro

Comune di Ravenna, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Enrico Baldrati, Giorgia Donati e Patrizia Giulianini, domiciliato in Roma, alla Piazza Capo di Ferro, n. 13, presso la Segreteria di questo Consiglio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna – Sede di Bologna, n. 597 dell’8 luglio 2011, resa tra le parti.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ravenna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 ottobre 2020 il Cons. Roberto Politi;

Nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

1. Espongono gli appellanti di aver conseguito, da parte del Comune di Ravenna, autorizzazione all’esercizio di attività agrituristica.

Con tale titolo, veniva consentita l’ospitalità, per nove mesi all’anno, di campeggiatori presso uno spazio aperto attrezzato, formato da sei piazzole con altrettante case mobili.

L’Amministrazione, peraltro, apriva successivamente un procedimento per l’accertamento di eventuali abusi edilizi, conclusosi poi – previa valutazione in ordine all’esclusa applicabilità dell’art. 6, comma 6, della legge della Regione Emilia-Romagna n. 16 del 2004 – con l’adozione di provvedimento ripristinatorio avente ad oggetto le suindicate case mobili.

2. Con ricorso N.R.G. 547 del 2009, proposto innanzi al T.A.R. dell’Emilia-Romagna, i signori Lombardi e Ronconi chiedevano l’annullamento dell’ingiunzione a demolire P.G. 21484 del 12 marzo 2009.

3. Costituitasi l’Amministrazione comunale di Ravenna, il Tribunale ha respinto il ricorso, compensando fra le parti le spese di lite.

In particolare, il Tribunale ha escluso l’applicabilità alla fattispecie della citata normativa regionale, ritenuta di stretta interpretazione e, per l’effetto, insuscettibile di estensione ai manufatti per l’agriturismo.

4. Avverso tale pronuncia, è stato interposto il presente appello, notificato il 7 settembre 2011 e depositato il successivo 30 settembre, recante i seguenti motivi di impugnazione:

- violazione ed errata applicazione della legge regionale n. 16 del 2004, nonché della legge regionale n. 26 del 1994;

- eccesso di potere per difetto ed erroneità della motivazione, nonché erroneità dei presupposti di fatto e di diritto;

- violazione degli artt. 41 e 97 della Costituzione per irragionevolezza ed illogicità;

- violazione del T.U. 380 del 2001 (art. 3) e dell’art. 40 della legge regionale n. 23 del 2004.

Con esso – ferma la qualificabilità delle strutture mobili, oggetto di ordine di demolizione, quali “strutture ricettive all’aria aperta” per il pernottamento, ai sensi dell’art. 4, comma 7, della legge regionale 16 del 2004 – viene denunciato l’errore nel quale sarebbe incorso il giudice di prime cure, allorché ha escluso l’applicazione in via analogica dell’art. 6 della stessa legge, in assenza di alcuna preclusione normativamente stabilita.

Avrebbe, inoltre, errato il primo giudice nel ritenere che si sarebbe in presenza di un “insediamento stabile”: in proposito, escludendosi che le dotazioni strumentali, delle quali le case mobili in discorso sono fornite, siano suscettibili di alterarne la funzione.

Nel rilevare come l’ordine di demolizione richiami i pareri espressi dalla Regione, parte appellante contesta quanto negli stessi indicato, segnatamente per quanto concerne l’affermato divieto di esercizio dell’attività agrituristica in allestimenti mobili di pernottamento.

In proposito, la parte denuncia l’illogicità di una interpretazione della normativa regionale, nel senso che l’attività in questione sarebbe esercitabile in spazi aperti, ma solo in presenza di roulottes (e non, come nel caso di specie, di case mobili).

Conclude, pertanto, parte appellante per l’accoglimento del proposto mezzo di tutela; e, in riforma della sentenza impugnata, del ricorso di primo grado, con ogni statuizione conseguenziale anche in ordine alle spese del doppio grado di giudizio.

5. In data 18 ottobre 2011, l’Amministrazione appellata si è costituita in giudizio,

6. In vista della trattazione nel merito del ricorso entrambe le parti hanno svolto difese scritte.

6.1. L’appellata Amministrazione (memoria depositata il 12 agosto 2020) nel ribattere ai rilievi di controparte, ha evidenziato, in particolare, che la corretta interpretazione dell’applicabile disciplina legislativa regionale esclude l’utilizzabilità delle strutture mobili anzidette nel quadro dell’esercizio dell’attività di agriturismo; e quindi, ribadita la legittimità del provvedimento ripristinatorio adottato, nonché la correttezza delle valutazioni condotte in prime cure, ha chiesto il rigetto dell’appello.

6.2. Parte appellante ha depositato in atti (alla data del 25 settembre 2020) conclusiva memoria, con la quale, ribadite le argomentazioni già esposte con l’atto introduttivo, ha insistito per l’accoglimento del proposto mezzo di tutela.

6.3 Alle considerazioni rassegnate nell’atto difensivo da ultimo indicato, ha replicato l’appellato Comune di Ravenna, con memoria depositata in atti alla data del 5 ottobre 2020.

7. L’appello viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 27 ottobre 2020.

DIRITTO

1. Giova brevemente ripercorrere il percorso motivazionale che ha condotto il giudice di prime cure a respingere il ricorso dagli odierni appellanti dinanzi ad esso proposto.

Rilevato che “l’autorizzazione dell’attività agrituristica rilasciata dal comune di Ravenna il 19.7.2000 non riguarda la regolarità delle strutture edilizie avendo per scopo quello (annonario) di consentire l’esercizio dell’attività”, il T.A.R. ha ritenuto che “l’art. 6, comma 6 della L.R. n. 16/2004, … consente l’installazione di roulottes e case mobili a condizione che conservino il meccanismo di rotazione e non possiedano alcun collegamento permanete col terreno limitatamente alle “strutture ricettive all’aria aperta” che, ai sensi del comma 7 dell’art. 4 della legge sono solo i campeggi ed i villaggi turistici”.

Conseguentemente, è stato escluso che:

- “la struttura agrituristica di cui si tratta possa avvalersi della suddetta normativa, dovendosi applicare la L.R. n. 26/1994 in materia di agriturismo che non contiene norme similari”;

- e che sia “possibile applicare agli agriturismi l’art. 6, comma 6 della L.R. n. l6/2004 in via analogica, trattandosi di norma speciale e nell’interpretazione fornita dai ricorrenti, derogatoria rispetto al principio generale che impone un titolo autorizzatorio per le opere idonee a realizzare la trasformazione permanente del territorio”.

Nell’osservare che, “nel caso di specie le case mobili, tenuto conto delle loro caratteristiche (dimensioni, articolazioni i due camere da letto con wc, tettoia esterna e servizi interni quali impianto elettrico, tv, condizionamento freddo/caldo) non rientrerebbero comunque nella tipologia di cui all’art. 6, comma 6 della L.R. n. l6/2004, in quanto idonee a configurare un insediamento stabile, mentre la norma intende autorizzare l’installazione di strutture non stabilmente collegate al suolo e facilmente rimovibili all’interno di campeggi e villaggi turistici”, il Tribunale emiliano ha, in ultimo, escluso la fondatezza della tesi, dai ricorrenti propugnata, “in ordine all’inapplicabilità del T.U. n. 380/2001 in quanto l’accertamento dell’abuso risale al 2003 e, quindi, ai sensi dell’art. 39 della L.R. n. 23/2004 continua ad applicarsi il T.U. n. 380/2001”.

2. Ciò premesso, la disamina della sottoposta controversia impone la previa ricognizione del pertinente quadro normativo di riferimento.

Viene, in primo luogo, in considerazione l’art. 4 della legge della Regione Emilia-Romagna 28 luglio 2004, n. 16; il quale:

- se al comma 7 ricomprende fra strutture ricettive all'aria aperta i campeggi, i villaggi turistici ed i marina resort;

- al successivo 9, annovera fra le “altre tipologie ricettive” anche (lett. e) le “strutture agrituristiche e strutture per il turismo rurale”; ulteriormente precisando che “tale tipologia ricettiva è regolata dalla legge regionale 31 marzo 2009, n. 4 (Disciplina dell'agriturismo e della multifunzionalità delle aziende agricole)”.

L’art. 6 della stessa legge, al comma 6, esclude – quanto alle “Strutture ricettive all'aria aperta” – l’assoggettabilità a permesso di costruire o a denuncia di inizio attività degli “allestimenti mobili di pernottamento quali roulotte o caravan, case mobili o maxicaravan”; precisando, a tale fine, che i predetti allestimenti:

“a) conservano i meccanismi di rotazione in funzione;

b) non possiedono alcun collegamento permanente al terreno e gli allacciamenti alle reti tecnologiche sono rimovibili in ogni momento”.

3. La lettura delle norme sopra riportate induce ad escludere la fondatezza delle argomentazioni con il presente appello prospettate avverso la gravata sentenza del T.A.R. Emilia-Romagna.

In primo luogo, è lo stesso legislatore regionale ad aver distinto – ed assoggettato a diversificata disciplina, quanto alla realizzabilità di strutture insistenti sul suolo – le diverse tipologie ricettive; nell’ambito delle quali gli agriturismi sono assoggettati a peculiare disciplina, mercé il rinvio – espressamente enunciato – alla legge regionale 4 del 2009.

Secondariamente, l’installabilità – nel quadro delle strutture all’area aperta – di soli allestimenti mobili di pernottamento, con ogni evidenza impone di escludere che, nel novero di essi, siano riconducibili anche le “case mobili” indicate nel provvedimento repressivo impugnato dagli odierni appellanti in prime cure.

Come in esso indicato, infatti, è stato dalla procedente Autorità comunale rilevata la presenza di “n. 6 casette prefabbricate su ruote”, recanti due stanze da letto, servizio igienico e tettoia esterna di ingresso e dotate di impianto elettrico, TV e condizionamento freddo/caldo.

4. Diversamente rispetto a quanto dalla parte appellante prospettato, la configurazione delle strutture di che trattasi appieno evidenzia la presenza di una stabile trasformazione del suolo; in quanto tale, suscettibile di essere posta in essere con la previa assistenza di idoneo titolo edificatorio.

Va rammentato che, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e) del D.P.R. 380 del 2001 (applicabile alla vicenda di che trattasi), si intendono quali “interventi di nuova costruzione", quelli di “trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti.

Alla stregua di quanto indicati alla lett. e.5, sono comunque da considerarsi tali “l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o siano ricompresi in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, in conformità alle normative regionali di settore”.

Quanto alla caratterizzazione funzionale dei manufatti di che trattasi, va rilevato come, per effetto di quanto disposto dal citato art. 3 del T.U. dell’edilizia, l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper e, come nella specie, case mobili, possa ritenersi consentita in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, solo ove diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee, non determinandosi una trasformazione irreversibile o permanente del territorio su cui insistono; laddove, diversamente, l’installazione stabile di mezzi (teoricamente) mobili di pernottamento determina una trasformazione irreversibile o permanente del territorio, con la conseguenza che per tali manufatti, equiparabili alle nuove costruzioni, necessita il permesso di costruire.

Secondo orientamento giurisprudenziale consolidato, il carattere precario di un manufatto deve essere valutato non con riferimento al tipo di materiali utilizzati per la sua realizzazione, ma avendo riguardo all'uso cui lo stesso è destinato: nel senso che, se le opere sono dirette al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti, deve escludersi la natura precaria dell'opera, a prescindere dai materiali utilizzati e dalla tecnica costruttiva applicata (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 15 gennaio 2018, n. 150).

La natura precaria di un manufatto, ai fini dell’esenzione dal permesso di costruire, deve quindi ricollegarsi alla intrinseca destinazione materiale di esso ad un uso realmente precario e temporaneo, per fini specifici, contingenti e limitati nel tempo, con conseguente e sollecita eliminazione.

La precarietà non va, peraltro, confusa con la stagionalità, vale a dire con l’utilizzo annualmente ricorrente della struttura, poiché un utilizzo siffatto non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo.

La precarietà dell’opera, che esonera dall’obbligo del possesso del permesso di costruire, postula, infatti, un uso specifico ma temporalmente limitato del bene: ai fini della ricorrenza del requisito della precarietà di una costruzione, suscettibile di escludere la necessità del rilascio di un titolo edilizio, dovendosi prescindere dalla temporaneità della destinazione soggettivamente data dal manufatto dal costruttore, con riveniente obbligo di valutare l’opera alla luce della sua obiettiva ed intrinseca destinazione naturale: con la conseguenza che rientrano nella nozione giuridica di costruzione, per la quale occorre la concessione edilizia, tutti quei manufatti che, anche se non necessariamente infissi nel suolo o pur semplicemente aderenti a questo, alterino lo stato dei luoghi in modo stabile, non irrilevante e non meramente occasionale.

Per individuare la natura precaria di un’opera, si deve quindi seguire “non il criterio strutturale, ma il criterio funzionale”, per cui se essa è realizzata per soddisfare esigenze che non sono temporanee, non può beneficiare del regime proprio delle opere precarie, anche ove realizzata con materiali facilmente amovibili (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, n. 1291/2016 cit.); rivelandosi, conseguentemente, idoneo a produrre trasformazione urbanistica ogni intervento che alteri in maniera rilevante e duratura lo stato del territorio, a nulla rilevando l’eventuale precarietà strutturale e l’amovibilità, ove ad essa non si accompagni un uso assolutamente temporaneo e per fini contingenti e specifici.

5. Nella specie, le descritte caratteristiche dei manufatti oggetto dell’ordine di demolizione impugnato, comportano una evidente e rilevante trasformazione edilizia dell’area, con la conseguenza che la realizzazione delle opere richiedeva il previo assenso edilizio.

Invero, sono definibili “case mobili”, le strutture non ancorate al terreno, costruite su appositi carrelli, che ne consentono una rapida installazione su qualsiasi terreno privato, camping o villaggio turistico: quelle omologate sono montate su di un pianale omologato che ne consente il trasporto, mentre quelle non omologate, solitamente destinate a campeggi e villaggi turistici, pur essendo ideate per stare ferme, debbono avere caratteristiche tali che ne consentano il facile spostamento.

Ciò che è essenziale è che tali case mobili, ancorché realizzate all’interno di camping o villaggi turistici (condizione, quest’ultima, che ne consente l’ancoraggio al suolo), siano ancorate solo temporaneamente, con caratteristiche, cioè, che ne dimostrino la precarietà: precarietà che è diversa dalla stagionalità, ovvero dalla “ciclicità”.

Questo Consiglio (cfr. Sez. VI, 3 giugno 2014, n. 2842) ha, infatti, chiarito che le opere aventi carattere stagionale, qualora siano orientate alla soddisfazione di interessi permanenti nel tempo, devono essere equiparate alle “nuove costruzioni” necessitando di conseguenza di permesso di costruire.

La pronunzia da ultimo citata, in particolare, ha precisato che “i manufatti non precari, ma funzionali a soddisfare esigenze permanenti, vanno considerati come idonei ad alterare lo stato dei luoghi, con un sicuro incremento del carico urbanistico, a nulla rilevando la precarietà strutturale del manufatto, la rimovibilità della struttura e l'assenza di opere murarie, posto che il manufatto non precario … non è deputato ad un suo uso per fini contingenti, ma è destinato ad un utilizzo destinato ad essere reiterato nel tempo in quanto stagionale”.

La ‘precarietà’ dell'opera, che esonera dall’obbligo del possesso del permesso di costruire, postula infatti “un uso specifico e temporalmente limitato del bene e non la sua stagionalità, la quale non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo” (in tal senso, Cons. Stato, Sez. IV, 22 dicembre 2007, n. 6615).

Le caratteristiche tipologiche e funzionali dei manufatti come sopra descritti, inducono, con ogni evidenza, ad escludere che essi siano riconducibili alle previsioni di cui alla lettera e.5) del comma 1 dell'articolo 3 del D.P.R. 380 del 2001.

Al riguardo, giova qui richiamare il condiviso orientamento, secondo cui non possono comunque essere considerati manufatti destinati a soddisfare esigenze meramente temporanee quelli destinati a un’utilizzazione perdurante nel tempo, di talché l’alterazione del territorio non può essere considerata temporanea, precaria o irrilevante (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 12 febbraio 2011, n. 986; Sez. V, 12 dicembre 2009, n. 7789, 24 febbraio 2003, n. 986 e 24 febbraio 1996, n. 226).

Né può rilevare, in senso contrario, il mero fatto che tali strutture non siano adibite ad “abitazione”, intesa in senso di domicilio principale e/o residenza, dagli utilizzatori, in quanto deve ritenersi che non è la continuità della presenza ad imprimere la funzione, bensì la potenziale fruibilità del manufatto, costante nel tempo, ancorché con la ciclicità dell’alternarsi delle stagioni che la rendano gradevole e/o apprezzabile.

I manufatti funzionali a soddisfare esigenze stabili nel tempo, come quelli del caso di specie, vanno dunque considerati come idonei ad alterare lo stato dei luoghi, a nulla rilevando la precarietà strutturale, la potenziale rimovibilità della struttura e l’assenza di opere murarie; non risultando essi, in concreto, deputati a un uso per fini contingenti, ma rivelandosi, piuttosto, destinati ad un impiego protratto nel tempo.

5. Le considerazioni precedentemente esposte, inducono ad escludere che il proposto appello adduca elementi di condivisibilità a confutazione della gravata sentenza di prime cure.

Infatti (e riassuntivamente, rispetto alle considerazioni di cui ai precedenti punti):

- la disciplina regionale di cui alla legge del 2004, partitamente individua e classifica, nel novero delle strutture ricettive, gli agriturismi rispetto alle strutture all’area aperta (campeggi): l’ipotesi – evidentemente derogatoria, ed in quanto tale insuscettibile di applicazione estensiva – di cui al comma 6 dell’art. 6 (esenzione dall’obbligo di acquisizione di titolo ad aedificandum) non potendo trovare applicazione ai primi, in quanto espressamente dettata soltanto per le seconde;

- le realizzazioni poste in essere nell’area di proprietà degli odierni appellanti, comunque, rivelano intrinseche caratteristiche tipologiche e funzionali, tali da escluderne il carattere meramente transitorio, con riveniente esigenza di previo atto permissivo.

6. L’appello, alla stregua di quanto osservato, deve essere respinto, con riveniente conferma della sentenza resa in primo grado.

Le spese della fase seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti signori Lombardi Giuliano e Ronconi Sandra, in solido, al pagamento, in favore del Comune di Ravenna, delle spese del presente grado di giudizio, complessivamente liquidate nella misura di € 3.000,00 (euro tremila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Roberto Politi, Consigliere, Estensore