Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2998, del 12 giugno 2014
Urbanistica.Illegittimità divieto di prosecuzione attività di allevamento avicolo in fabbricato in zona agricola comunicata con SCIA

Nella specie, sussiste un’evidente differenza nella tipologia di procedimento promossa, una tesa ad ottenere l’abilitazione ad eseguire opere edilizie propedeutiche alla riattivazione dell’allevamento, e l’altra caratterizzata dalla segnalazione della riattivazione dell’attività di allevamento medesima, procedimenti differenti negli scopi e nel tipo di istruttoria espletata. Ne consegue che nel provvedimento inibitorio dell’esercizio dell’attività di allevamento di cui alla S.C.I.A. potrebbe scorgersi semmai un atto confermativo, autonomamente lesivo ed impugnabile, ma non un provvedimento meramente confermativo. Si rileva l’assoluta irrazionalità ed illogicità della normativa di piano, la quale, da un lato vieta la riattivazione o la prosecuzione dell’attività di allevamento nel compendio immobiliare degli appellanti, insistente in zona agricola, per natura deputata ad ospitare tali tipologie di attività e, dall’altro, invece, ne consente l’attivazione ex novo in aree, sempre a vocazione agricola, non lontane. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 02998/2014REG.PROV.COLL.

N. 05276/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5276 del 2013, proposto da: 
Giorgio Bracesco, rappresentato e difeso dagli avv. Fabio Favero, Maura Negrello, con domicilio eletto presso Salvatore Di Mattia in Roma, via F. Confalonieri N. 5; Costruzioni Stradali Crestani Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Maura Negrello, Fabio Favero, con domicilio eletto presso Salvatore Di Mattia in Roma, via F. Confalonieri n. 5;

contro

Comune di Orgiano, rappresentato e difeso dagli avv. Dario Meneguzzo, Orlando Sivieri, con domicilio eletto presso Orlando Sivieri in Roma, via Cosseria n. 5; 
Regione Veneto;

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R. VENETO - VENEZIA: SEZIONE II n. 00692/2013, resa tra le parti, concernente divieto prosecuzione attività di allevamento avicolo all'interno di un fabbricato ubicato in zona agricola precedentemente dismesso con cambio di destinazione d'uso.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Orgiano;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2014 il Cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati Torselli (su delega di Sivieri) e Di Mattia (su delega di Favero);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società Costruzioni Stradali Crestani Srl è proprietaria, in forza di atto di compravendita da parte del Sig. Giorgio Bracesco, di un compendio allibrato al Foglio 8, mappali nn. 155 e 173, sito ad Orgiano (VI), in zona agricola, sul quale insistono cinque distinti manufatti destinati ad allevamento avicolo aventi una superficie complessiva di circa 8.000 mq.

Sino al 2005 l’insediamento di che trattasi è stato utilizzato dal Sig. Giorgio Bracesco per l’attività di allevamento avicolo.

Successivamente, il Sig. Bracesco concludeva dapprima un contratto di soccida di polli da carne con una azienda di produzione e distribuzione di prodotti agricoli e, in data 14 dicembre 2012 stipulava con la società Crestani un contratto d’affitto per procedere alla riattivazione dell’attività di allevamento avicolo, sospesa pochi anni prima.

In data 18 gennaio 2013, la società Crestani ed il signor Bracesco, comunicavano al Comune di Orgiano con SCIA ai sensi dell’art. 19 della L. 241/90 l’imminente riattivazione dell’allevamento nelle predette strutture, precisando che a tale iniziativa non era sottesa alcuna attività edilizia.

Senonchè, del tutto inopinatamente con prot. n. 801 del 13 febbraio 2012 il RUP intimava loro il “divieto di prosecuzione attività e rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa” assumendo la mancata presentazione di non meglio precisate “necessarie attestazioni e asseverazioni e elaborati tecnici”, e rilevando che la riattivazione dell’allevamento avicolo risultava in contrasto con le previsioni contenute nell’art. 54.1 del Piano degli interventi, il quale in applicazione nell’art. 20.5, par. 20.5.9 del Piano di Assetto del Territorio intercomunale non consentiva, per l’insediamento in parola, la riattivazione dell’allevamento.

Contro il provvedimento di divieto i ricorrenti proponevano ricorso avanti al Tar Veneto richiedendo l’annullamento: A) dell’art. 54.1 del Piano degli interventi e del presupposto art. 20.5, paragrafo 20.5.9 del Piano di assetto del Territorio Intercomunale; B) del provvedimento inibitorio del 13 febbraio 2013 prot. n. 801.

Il Tar adito, con sentenza resa in forma semplificata ex art. 60 c.p.a., n. 692/13 del 9 maggio 2013, si pronunciava con il rigetto del ricorso proposto.

Impugnano tale pronuncia gli odierni ricorrenti, deducendone l’erroneità e l’ingiustizia e chiedendone l’integrale riforma, con ogni conseguente statuizione, affidando l’appello a due articolati motivi, riguardanti 1) la motivazione carente su un punto decisivo della controversia e 2) la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato di cui all’art. 112 c.p.c. nonché l’omessa pronuncia su alcuni punti decisivi della controversia.

Si è costituito il Comune di Orgiano, che ha depositato controricorso e memorie conclusive e di replica, eccependo in via pregiudiziale l’irricevibilità per tardività dell’impugnazione del P.A.T.I. e del P.I., nonché inammissibilità dell’appello per carenza di interesse ed acquiescenza, e chiedendo, in subordine, il rigetto dell’appello per infondatezza nel merito dei motivi e la conseguente conferma della sentenza impugnata.

In vista dell’udienza di merito anche gli appellanti hanno depositato memoria di replica.

Alla camera di consiglio del 17 luglio 2013 questa Sezione accoglieva l’istanza cautelare.

Alla pubblica udienza del 4 febbraio 2014 la causa è stata spedita in decisione.

DIRITTO

. La questione ha ad oggetto il divieto di prosecuzione attività di allevamento avicolo all’interno di un fabbricato ubicato in zona agricola.

2. Con il primo motivo di censura parte ricorrente evidenzia motivazione carente su un punto decisivo della controversia.

2.1. In particolare, lo stesso rileva che il giudice di prime cure non si è pronunciato in ordine al primo motivo di ricorso, a mezzo del quale gli odierni appellanti hanno sottolineato il contrasto della normativa urbanistica locale gravata con l’art. 41, 1 co. della Costituzione, evidenziando come il divieto di riattivare un allevamento dismesso alla data di adozione del Piano degli interventi, nell’ambito di una zona agricola, naturalmente deputata ad ospitare tali tipologie di attività ed all’interno di una struttura già dotata di tutte le attrezzature necessarie all’esercizio di detta attività, rappresenti un’indebita compressione della libertà di iniziativa economica privata, consacrata dal dettato costituzionale.

3. Altro motivo di censura, che sarebbe stato pretermesso dal TAR è ravvisabile nel fatto che gli odierni appellanti hanno evidenziato il contrasto della normativa urbanistica gravata con le previsioni sull’edificabilità nelle zone agricole dettate dall’art. 44, commi 8 e 9 della L. R. n. 11/2004, che consentono e promuovono in zona agricola la realizzazione di strutture agricolo-produttive e di allevamenti zootecnici.

4. Il Collegio avrebbe poi omesso di pronunciarsi sul quinto motivo di ricorso, in base al quale gli odierni appellanti hanno contestato il difetto di motivazione dell’art. 54 delle N.T.O. del piano degli interventi e del presupposto art. 20.5 par 20.5.9. delle norme tecniche del Piano di assetto del territorio intercomunale, i quali, recando indicazioni puntuali, riferite a destinatari ben identificabili, avrebbero dovuto contenere una seppur succinta esplicitazione delle ragioni della scelta urbanistica praticata, risultando inverata nel caso di specie l’eccezione alla regola generale, che anche se in base alla norma non richiedono di essere motivati, vanno tuttavia corredati di un succinto motivo nel caso di disposizioni che rechino pregiudizio ad interessi specifici di destinatari ben individuati.

5. L’amministrazione comunale appellata di contro rileva in via pregiudiziale la irricevibilità per tardività dell’impugnazione proposta avverso le norme del P.A.T.I. e del P.I.

Il Comune resistente ha eccepito l’irricevibilità per tardività delle censure proposte avverso le norme urbanistiche del Comune di Origiano, atteso che le disposizioni pianificatorie impugnate, risultando ab origine immediatamente lesive della posizione dei ricorrenti, avrebbero dovuto essere gravate nel termine di decadenza decorrente dalla scadenza della pubblicazione degli strumento di pianificazione.

6.2. Rileva, tuttavia, il Collegio che, invero, al momento dell’approvazione del P.A.T.I. e del successivo P.I. le disposizioni in parola non avevano portata lesiva nei riguardi degli interessi degli odierni appellanti, in quanto l’allevamento risultava dismesso e non sussistevano intenzioni circa una relativa riattivazione.

Successivamente i ricorrenti hanno dichiarato la disponibilità alla proposizione di una variante urbanistica.

6.3. L’effettiva lesività delle disposizioni urbanistiche gravate si è resa evidente soltanto allorquando, una volta emesso il provvedimento inibitorio dell’attività di allevamento di cui alla SCIA presentata in data 18 gennaio 2013, i ricorrenti hanno avuto contezza del chiaro intento dell’Amministrazione comunale di non intervenire sulla disciplina urbanistica.

7. L’amministrazione appellata eccepisce in secondo luogo l’inammissibilità dell’impugnativa proposta dai ricorrenti avverso la disciplina comunale, assumendo che, poiché gli stessi avevano dichiarato la disponibilità a promuovere un procedimento di variante agli strumenti urbanistici a propria cura e spese, essi avrebbero di fatto prestato acquiescenza alle relative disposizioni.

7.1. Tuttavia, com’è noto, l’acquiescenza è ravvisabile, secondo il costante insegnamento giurisprudenziale, solamente nel caso in cui ci si trovi in presenza di atti o comportamenti univoci, posti liberamente in essere dal destinatario dell’atto, tali da dimostrare la chiara ed inconfutabile volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l’operatività (cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, VI sez., n. 5443 del 10/10/2002, e n. 1990 del 16/4/2003).

Per la giurisprudenza, dunque, non ogni comportamento adesivo equivale ad acquiescenza, ma solo quello caratterizzato dai seguenti requisiti:

• conoscenza piena del provvedimento da parte del soggetto acquiescente;

• comportamento (consistente in atti, dichiarazioni, ecc.) spontaneo e non imposto, tenuto liberamente dal destinatario dell’atto, che dimostri la chiara ed univoca volontà di accettarne gli effetti anche se pregiudizievoli. Di conseguenza, è esclusa la possibilità di affermare l’acquiescenza "per mera presunzione", perché in tal caso viene a mancare l’univoco riscontro della volontà dell’interessato.

• sussistenza concreta di un atto amministrativo e attualità della lesione; non è configurabile l’acquiescenza se l’atto non sia stato ancora adottato dalla p.a. perché non è concepibile una rinuncia preventiva alla tutela giurisdizionale dell’ interesse legittimo, effettuata prima della concreta lesione di quest’ultimo (non essendo attuale la lesione, lo strumento di tutela non è ancora azionabile).

Tanto premesso, si rileva che se gli odierni appellanti avessero inteso prestare acquiscienza alle disposizioni urbanistiche comunali, dalle quali era emersa la portata lesiva nei loro riguardi, essi non avrebbero di certo affermato la necessità di una variante al P.AT.I. ed al P.I.

I ricorrenti, piuttosto che accettare gli effetti del provvedimento, hanno tentato di instaurare un dialogo nell’ottica di una fattiva collaborazione.

8. Quanto alla eccezione di inammissibilità per carenza di interesse sotto altro profilo, l’appellata assume che il provvedimento inibitorio dell’attività di cui alla S.C.I.A. presentata dai ricorrenti in data 18 gennaio 2013 costituirebbe soltanto un atto meramente confermativo di un precedente diniego di permesso di costruire, emanato dall’Amministrazione comunale in data 7 gennaio 2013 con riferimento ad un’istanza connessa alla progettata attività di allevamento che i ricorrenti non avrebbero impugnato nei termini, non potendo quindi pretendere di legittimamente opporsi all’atto inibitorio oggetto del presente gravame.

8.1 Ora, com’è noto, si è in presenza di un atto meramente confermativo, inidoneo a riaprire i termini d’impugnazione, solo nei casi in cui la nuova determinazione della PA si limiti a ripetere il contenuto del precedente provvedimento, senza aggiungere alcun ulteriore supporto motivazionale e senza percorrere una rinnovata istruttoria delle circostanze ritenute rilevanti ai fini della valutazione dell’istanza proposta dal richiedente.

Qualora, invece, l’Amministrazione adotti un atto di identico contenuto dispositivo di un altro precedente, ma arricchito da una puntuale motivazione prima inesistente o basato su elementi istruttori prima non considerati, si è in presenza di un atto confermativo a carattere rinnovatorio, che modifica la realtà giuridica, riaprendo i termini per la proposizione del ricorso giurisdizionale da parte dei soggetti che ne intendano contestare la legittimità (cfr. Conso. St., sez. V, sent. 25.2.2009, n. 1115).

Nella specie, sussiste un’evidente differenza nella tipologia di procedimento promossa, una tesa ad ottenere l’abilitazione ad eseguire opere edilizie propedeutiche alla riattivazione dell’allevamento, e l’altra caratterizzata dalla segnalazione della riattivazione dell’attività di allevamento medesima, procedimenti differenti negli scopi e nel tipo di istruttoria espletata. Ne consegue che nel provvedimento inibitorio dell’esercizio dell’attività di allevamento di cui alla S.C.I.A. potrebbe scorgersi semmai un atto confermativo, autonomamente lesivo ed impugnabile (cfr. Cons. St., Sez. III, 12.9.2013, n. 4520), ma non un provvedimento meramente confermativo, come sostenuto dall’appellata.

9. Tanto premesso in rito e passando ad analizzare il merito dell’appello, si rileva, conformemente a quanto sostenuto dagli appellanti, l’assoluta irrazionalità ed illogicità della normativa di piano, la quale, da un lato vieta la riattivazione o la prosecuzione dell’attività di allevamento nel compendio immobiliare degli appellanti - insistente in zona agricola, per natura deputata ad ospitare tali tipologie di attività – e, dall’altro, invece, ne consente l’attivazione ex novo in aree, sempre a vocazione agricola, non lontane.

Ne consegue l’accoglimento dell’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza oggetto di gravame, l’annullamento dei provvedimenti impugnati per quanto di interesse dei ricorrenti.

La particolarità della vicenda consente di disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese ed onorari del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, annulla in parte qua i provvedimenti impugnati in primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Marzio Branca, Presidente FF

Nicola Russo, Consigliere, Estensore

Fabio Taormina, Consigliere

Diego Sabatino, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/06/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)