TAR Lombardia (MI) Sez. II n. 946 del 26 aprile 2017
Urbanistica. Imposizione dell’obbligo di corrispondere somme aggiuntive rispetto al contributo di costruzione
Nell’esercizio dei propri poteri pianificatori, le amministrazioni comunali non possono imporre ai privati, che intendano dare esecuzione alle previsioni di piano, l’obbligo di corrispondere somme aggiuntive rispetto a quanto da essi dovuto a titolo di contributo di costruzione ai sensi dell’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001. Ciò in quanto tale obbligo non ha copertura legislativa e si pone dunque in contrasto con l’art. 23 Cost. il quale, come noto, vieta l’imposizione di prestazioni personali o patrimoniali che non siano previste dalla legge. Le uniche eccezioni a questa regola possono aversi nell’ambito della pianificazione attuativa, allorquando privato e comune stipulino una convenzione urbanistica che accede al piano. In questo caso l’eccezione si spiega in quanto gli obblighi aggiuntivi di cui il privato si fa carico non sono imposti unilateralmente dal comune, ma sono da lui assunti liberamente, nell’esercizio della propria autonomia negoziale
Pubblicato il 26/04/2017
N. 00946/2017 REG.PROV.COLL.
N. 03084/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3084 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
INFRAFIN s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Mauro Pisapia, Luigi Pontrelli e Francesco Schiano Di Cola, con domicilio eletto presso il loro studio in Milano, Via Andegari, n. 4/A;
contro
COMUNE DI ROZZANO, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Cerami, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Milano, Galleria S.Babila, n. 4/A;
CITTA’ METROPOLITANA DI MILANO, in persona del Sindaco metropolitano p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Marialuisa Ferrari, Angela Bartolomeo, Nadia Marina Gabigliani e Alessandra Zimmitti, domiciliata presso gli Uffici della propria Avvocatura interna in Milano, via Vivaio, n. 1;
nei confronti di
REGIONE LOMBARDIA, in persona del Presidente p.t., non costituita in giudizio;
quanto al ricorso introduttivo
per l'annullamento
della deliberazione di Consiglio comunale del Comune di Rozzano n. 15 del 26 giugno 2012, recante l’approvazione, con contestuale adeguamento alle controdeduzioni approvate, degli atti costitutivi del Piano di Governo del Territorio, del Piano di Azzonamento Acustico, del Reticolo Idrico Minore e dello Studio Geologico;
del provvedimento finale dell’autorità competente per la Valutazione Ambientale Strategica;
della deliberazione di Consiglio comunale del Comune di Rozzano n. 45 del 15 dicembre 2011, recante l’adozione degli atti costitutivi del Piano di Governo del Territorio, del Piano di Azzonamento Acustico, del Reticolo Idrico Minore e dello Studio Geologico;
di tutti gli atti presupposti, antecedenti, connessi e conseguenti;
quanto ai motivi aggiunti
per l’annullamento
della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Rozzano n. 26 del 10 dicembre 2012, mediante la quale: (i) si è disposto l’annullamento parziale, in via di autotutela, del dispositivo della deliberazione di Consiglio comunale n. 15 del 26 giugno 2012; (ii) si è stabilito “di fare salvo il dispositivo della stessa deliberazione del Consiglio Comunale n. 15 del 26 giugno 2012, nella parte in cui si approvano le controdeduzioni alle osservazioni alle osservazioni e le valutazioni circa il parere del Parco Agricolo Sud Milano; (iii) si è stabilito, “per gli interventi di nuova costruzione che sottraggono superfici agricole nello stato di fatto, una maggiorazione del contributo di costruzione pari al 5%; (iv) sono stati definitivamente approvati gli atti del Piano di Governo del Territorio; (v) è stato approvato il documento contenente le modifiche gli elaborati del PGT adottato in seguito all’accoglimento delle osservazioni pervenute e del parere del Parco Agricolo Sud Milano”; (vi) è stato approvato il documento “proposta di valutazione del parere della Provincia di Milano di compatibilità con il P.T.C.P. e del parere della Regione Lombardia di compatibilità con il P.T.R. e con il P.T.R.A. dei Navigli; (vii) è approvato “il provvedimento finale dell’autorità competente per la VAS contente la dichiarazione di sintesi finale”;
della delibera di Giunta Provinciale n. 220 del 26 giugno 2012, mediante la quale la Provincia di Milano ha espresso il parere di compatibilità con il P.T.C.P. del P.G.T. approvato dal Comune di Rozzano;
della delibera della Giunta regionale n. IX/3841 del 25 luglio 2012, mediante la quale la Regione Lombardia ha espresso il parere di compatibilità con il P.T.R. del P.G.T. approvato dal Comune di Rozzano;
di tutti gli atti presupposti, antecedenti, connessi e conseguenti.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Rozzano e della Città metropolitana di Milano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 febbraio 2017 il dott. Stefano Celeste Cozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso introduttivo, viene principalmente impugnata la deliberazione di Consiglio comunale n. 15 del 26 giugno 2012, con la quale il Comune di Rozzano ha approvato il proprio piano di governo del territorio (PGT).
2. In particolare, la ricorrente si duole del fatto che lo strumento urbanistico ha dettato una disciplina ritenuta pregiudizievole con riguardo ad un’area di sua proprietà ricadente in un ambito di trasformazione denominato “AT1 Città Nuova”.
3. Vengono più precisamente censurate le disposizioni che prevedono :a) l’obbligo di corrispondere al Comune, ai fini della realizzazione degli interventi d’ambito, un contributo di solidarietà aggiuntivo rispetto a quanto dovuto a titolo di contributo di costruzione; b) l’obbligo di realizzare, sempre ai fini dell’esecuzione degli interventi d’ambito, alcune opere che le ricorrenti sostengono non avere alcuna attinenza con l’ambito stesso, quali il restauro del Castello Visconteo, la realizzazione di un sistema di collegamento ciclopedonale con il capolinea della metropolitana, la realizzazione di una rete di trasporto pubblico di connessione con la metropolitana e l’interramento di un elettrodotto; c) l’obbligo di realizzare solo edifici ascrivibili alla classe energetica A, allacciati alla rete di teleriscaldamento; d) la prosecuzione, all’interno dell’ambito, della linea 2 della metropolitana, senza che tuttavia venga con precisione indicato il tracciato.
4. Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Rozzano.
5. Con successiva delibera n. 26 del 10 dicembre 2012, lo stesso Comune di Rozzano ha riapprovato il piano di governo del territorio al fine di recepire le prescrizioni contenute negli atti di valutazione di compatibilità ai propri strumenti di pianificazione emessi dalla Provincia di Milano e dalla Regione Lombardia (in proposito va precisato che il Comune aveva approvato il PGT nonostante i due summenzionati enti non si fossero ancora espressi, attendendo tuttavia di effettuarne la pubblicazione).
6. La nuova deliberazione, per quanto interessa in questa sede, ha disposto: a) un aumento pari al 5% del costo di costruzione per gli interventi di nuova costruzione che sottraggono superfici agricole nello stato di fatto; b) di subordinare l’approvazione del piano attuativo alla stipula di un accordo di programma con la Provincia di Milano e con il Parco Agricolo sud Milano, al fine di consentire agli enti stipulanti, nonché ai comuni confinanti, di prendere parte al procedimento di approvazione dello stesso piano attuativo.
7. La delibera n. 26 del 10 dicembre 2012 è stata gravata con motivi aggiunti, con i quali sono stati impugnati anche i parerei di compatibilità dello strumento urbanistico comunale al PTCP della Provincia di Milano e al PTR della Regione Lombardia, espressi, rispettivamente, con delibera della Giunta provinciale n. 220 del 26 giugno 2012 e con delibera della Giunta regionale n. IX/3841 del 25 luglio 2012.
8. A seguito della proposizione dei motivi aggiunti, si è costituita in giudizio la Provincia di Milano.
9. In prossimità dell’udienza di discussione del merito, le parti costituite hanno depositato memorie, insistendo nelle loro conclusioni.
10. Tenutasi la pubblica udienza in data 16 febbraio 2013, la causa è stata trattenuta in decisione.
11. Con i primi due motivi contenuti nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti, viene principalmente dedotta la violazione dell’art. 23 Cost., in quanto gli obblighi di corrispondere il contributo di solidarietà e di realizzare interventi extra comparto non troverebbero copertura legislativa.
12. Ritiene il Collegio che il motivo sia fondato nei termini di seguito indicati.
13. La giurisprudenza ha ormai da tempo chiarito che, nell’esercizio dei propri poteri pianificatori, le amministrazioni comunali non possono imporre ai privati, che intendano dare esecuzione alle previsioni di piano, l’obbligo di corrispondere somme aggiuntive rispetto a quanto da essi dovuto a titolo di contributo di costruzione ai sensi dell’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001 e, in Regione Lombardia, dell’art. 43 della legge regionale n. 12 del 2005. Ciò in quanto tale obbligo non ha copertura legislativa e si pone dunque in contrasto con l’art. 23 Cost. il quale, come noto, vieta l’imposizione di prestazioni personali o patrimoniali che non siano previste dalla legge (cfr. Cass. civ. sez. un. 13 giugno 2008, n. 15914; Consiglio di Stato, sez. I, 21 marzo 2013, n. 5300).
14. Le uniche eccezioni a questa regola possono aversi nell’ambito della pianificazione attuativa, allorquando privato e comune stipulino una convenzione urbanistica che accede al piano. In questo caso l’eccezione si spiega in quanto gli obblighi aggiuntivi di cui il privato si fa carico non sono imposti unilateralmente dal comune, ma sono da lui assunti liberamente, nell’esercizio della propria autonomia negoziale (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 28 luglio 2005, n. 4015; id., sez. V, 29 settembre 1999, n. 1209).
15. Non è invece possibile, per le ragioni sopra illustrate, prevedere tali obblighi già in sede di piano di governo del territorio, giacché in tale sede il comune esercita un potere autoritativo rispetto al quale il privato, lungi dall’assumere volontariamente la posizione d’obbligo ivi prevista, versa in uno stato di mera soggezione.
16. In tale quadro appare evidente come le previsioni contestate contenute nel PGT del Comune di Rozzano - che impongono al privato l’obbligo di corrispondere un contributo di sostenibilità ambientale commisurato alla superficie lorda di pavimento da realizzare, aggiuntivo rispetto a quanto dovuto a titolo di contributo di costruzione, nonché di realizzare interventi estranei al comparto - non possano che considerarsi contrastanti con il citato art. 23 Cost.
17. A contrario non vale richiamare la sentenza del Consiglio di Stato n. 4545 del 2010, con la quale è stata ritenuta legittima la norma, contenuta nello strumento urbanistico del Comune di Roma, con cui è stato previsto l’obbligo di corrispondere somme aggiuntive rispetto a quanto dovuto a titolo di contributo di costruzione al fine di beneficiare di un incremento volumetrico.
18. Va invero osservato che in quella sentenza si è precisato che la compatibilità della norma in esame con l’art, 23 Cost. è giustificato dal fatto che l’onere aggiuntivo è correlato solo al beneficio dell’incremento volumetrico e non alla possibilità di sfruttamento del suolo; cosa che non avviene invece nella fattispecie in esame, laddove è la stessa possibilità di edificazione ad essere subordinata all’obbligo di corresponsione del contributo di solidarietà.
19. Si deve pertanto ribadire la fondatezza delle censure in esame.
20. Non è invece fondata la doglianza, contenuta nei motivi aggiunti, che, sempre invocando l’art. 23 Cost., censura l’applicazione della maggiorazione del cinque per cento sul costo di costruzione in caso di sfruttamento edilizio del suolo nello stato di fatto utilizzato per finalità agricole.
21. Va invero osservato che la possibilità di imporre siffatta maggiorazione è esplicitamente ammessa da una norma di rango primario contenuta nell’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014. E’ dunque soddisfatta la condizione posta dall’art. 23 Cost. per poter legittimante imporre in via autoritativa obblighi patrimoniali in capo a soggetti privati.
22. Con il terzo motivo, viene censurata la previsione contenuta nello strumento urbanistico del Comune di Rozzano che dispone l’obbligo di realizzare edifici collocati nella classe energetica A e collegati alla rete di teleriscaldamento comunale. La parte sostiene che il Comune avrebbe in tal modo esercitato poteri non attribuitigli dalle legge, giacché esulanti dall’ambito della disciplina urbanistico-territoriale.
23. Ritiene il Collegio che anche questa censura sia fondata, in quanto la definizione delle prestazioni energetiche che debbono essere assicurate dalle nuove costruzioni non compete ai Comuni. In tal senso dispone esplicitamente l’art. 4, primo comma, lett. b) del d.lgs. n. 192 del 2005, il quale stabilisce che, con uno o più decreti del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e, per i profili di competenza, con il Ministro della salute e con il Ministro della difesa, acquisita l'intesa con la Conferenza unificata, sono definiti i <<…requisiti minimi […] in materia di prestazioni energetiche degli edifici e unità immobiliari, siano essi di nuova costruzione, oggetto di ristrutturazioni importanti o di riqualificazioni energetiche…>>.
24. E’ agevole ricavare da questa disposizione come la competenza in materia sia stata attribuita all’autorità statale.
25. Né si può ritenere che i comuni, in sede di pianificazione urbanistica, possano stabilire requisiti più restrittivi di quelli prescritti dalla normativa statale giacché, come correttamente rileva l’interessata, le disposizioni che fissano le prestazioni energetiche che debbono essere assicurate dalle nuove costruzioni non hanno la finalità di garantire l’ordinato sfruttamento del territorio ed esulano, quindi, dall’ambito della materia urbanistica di competenza dei comuni stessi.
26. Analogo ragionamento può essere svolto con riferimento all’obbligo di predisporre le nuove costruzioni all’allacciamento all’impianto di teleriscaldamento. Anche questa previsione, infatti, per le medesime ragioni sopra illustrate, esula dalla materia urbanistica e non può quindi ritenersi ricompresa nell’ambito delle materie che possono essere regolate dagli strumenti urbanistici dei comuni.
27. Va pertanto ribadita la fondatezza della censura.
28. Con il quarto motivo, viene censurata la mancata individuazione del tracciato della MM2 nella parte insistente sull’ambito in cui ricadono le aree di proprietà della ricorrente.
29. Questa censura è infondata, in quanto, il tracciato del prolungamento della MM2 non è stato individuato neppure dagli enti competenti; non si vede pertanto perché il Comune di Rozzano debba ritenersi obbligato ad effettuare tale individuazione in sede di pianificazione urbanistica.
30. La censura appare peraltro inammissibile in quanto la mancata individuazione del tracciato dell’infrastruttura esclude che sulle aree di proprietà della ricorrente possa ritenersi apposto qualsivoglia vincolo; è quindi proprio l’omissione censurata dalla parete a rendere prive di effetto lesivo le disposizioni contenute nel PGT del Comune di Rozzano riguardanti il prolungamento della MM2.
31. Infine, con il quinto motivo contenuto nei motivi aggiunti, la ricorrente censura la previsione, aggiunta in sede di recepimento delle prescrizioni provinciali, che stabilisce di subordinare la possibilità di approvazione del piano attuativo alla stipulazione di un accordo di programma con la Provincia di Milano e con il parco agricolo sud Milano, onde consentire a questi enti, ed ai comuni contermini, di partecipare al procedimento di approvazione dello stesso piano attuativo. La parte, rileva, in particolare che, in tal modo si sarebbe dato luogo ad un aggravamento procedimentale privo di fondamento normativo.
32. Ritiene il Collegio che anche questa censura sia fondata per le ragioni di seguito esposte.
33. Come noto, la tipicità connota la struttura del provvedimento amministrativo, il quale deve perciò essere previsto dalla legge e corrispondere alle figura riconosciute dalla legge stessa. (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 28 luglio 1982, n. 525; id., 1 febbraio 2000, n. 530).
34. Questo principio generale vale ovviamente anche nell’ambito del diritto urbanistico. Ne consegue che la pubblica amministrazione non può approvare figure di piano di organizzazione del territorio che non corrispondano, quanto a presupposti, competenze, oggetto, funzione ed effetti ad uno schema già predeterminato, in via generale ed astratta, da una norma primaria dell’ordinamento. Invero, <<La gestione dell’assetto del territorio è […] una funzione che si estrinseca in una molteplice tipologia di manifestazioni di potestà pubbliche, in cui ciascuna deve essere caratterizzata per legge (a garanzia dei destinatari) da una propria causa, da propri effetti, e da una corrispondente competenza: per modo che non può essere ravvisato sussistere, nell’attuale ordinamento, in capo ad alcun centro amministrativo, un generale ed indifferenziato potere di pianificazione del territorio, libero quanto a mezzi e a forme, capace di incidere sui diritti dei consociati>> (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 26 ottobre 1994, n. 883; in termini anche sez. IV, 28 luglio 1982, n. 525).
36. In applicazione di questi principi, in una recente sentenza, la Sezione ha affermato l’illegittimità di un piano di governo del territorio nella parte in cui prevedeva la predisposizione di uno speciale strumento urbanistico attuativo (c.d. master plan) che non trovava corrispondenza in alcuna norma dell’ordinamento (cfr. TAR Lombardia Milano, sez. II, 22 luglio 2014, 1972).
37. Ciò premesso si deve osservare che gli articoli 14 e 92 della legge regionale n. 12 del 2005, nel disciplinare i procedimenti volti all’approvazione dei piani attuativi e dei programmi integrati di intervento, attribuiscono competenza esclusiva ai comuni, senza prevedere la possibilità di coinvolgere altre amministrazioni nella fase decisionale.
38. E’ solo nel caso in cui il programma integrato di intervento comporti variante al PGT ed abbia rilevanza regionale ai sensi del comma 5 dello stesso art. 92, che è previsto il coinvolgimento procedimentale di un ente diverso dal comune e, in particolare, della Regione; la quale peraltro, in questa specifica ipotesi, ha addirittura competenza di approvazione dell’accordo di programma.
39. Come rileva correttamente la parte, la previsione avversata crea dunque un aggravamento procedurale privo di fondamento normativo, con conseguente violazione dei principi sopra illustrati.
40. A contrario non vale richiamare le disposizioni contenute negli articoli 10 ed 81 delle norme di attuazione del PTCP provinciale approvato con deliberazione consigliare n. 55 del 14 ottobre 2003, che disciplinano i piani attuativi di interesse sovracomunale, in quanto tali disposizione debbono essere lette in conformità alle disposizioni contenute nella legge regionale n. 12 del 2005, dovendo ritenersi abrogate dalla stessa nelle parti con questa contrastanti.
41. Va pertanto ribadita la fondatezza della censura in esame.
42. In conclusione, per le ragioni illustrate, il ricorso deve essere accolto e per l’effetto va disposto l’annullamento degli atti impugnati nelle parti in cui contengono le disposizioni oggetto delle censure ritenute fondate dal Collegio.
43. Il Comune di Rozzano deve essere condannato al rimborso delle spese di giudizio in favore della ricorrente. Può essere invece disposta la compensazione delle spese nei confronti della Città metropolitana di Milano.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.
Condanna il Comune di Rozzano al rimborso delle spese processuali in favore della ricorrente che vengono liquidate in euro 3.500 (tremilacinquecento), oltre accessori di legge se dovuti. Compensa le spese nei confronti della Città metropolitana di Milano.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 16 febbraio 2017 con l'intervento dei magistrati:
Mario Mosconi, Presidente
Stefano Celeste Cozzi, Consigliere, Estensore
Floriana Venera Di Mauro, Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Stefano Celeste Cozzi Mario Mosconi
