TAR Lombardia (BS) Sez. I n.567 del 28 aprile 2017
Urbanistica. Contributo di costruzione
Il contributo concessorio (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione) è un’obbligazione giuridica di tipo pubblicistico che sorge con il rilascio della concessione edilizia ed è qualificabile come corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all'insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae
Pubblicato il 28/04/2017
N. 00567/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01170/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1170 del 2012, proposto da:
Stefania Becchetti, rappresentata e difesa dagli avvocati Oberdan Epicoco, Davide Epicoco, con domicilio eletto presso il loro studio in Brescia, via Gambara, 75;
contro
Comune di Concesio, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Mauro Ballerini, con domicilio eletto presso il suo studio in Brescia, Viale Stazione, 37;
per l'annullamento
- DEL PROVVEDIMENTO DEL RESPONSABILE DELL’AREA TECNICA DEL 5/7/2012 (PRATICA EDILIZIA N. 228/2012), RECANTE L’AVVISO DI EMANAZIONE DI UN PERMESSO ONEROSO, NELLA PARTE IN CUI IMPONE IL CONTRIBUTO PER IL COSTO DI COSTRUZIONE DI 22.724,86 €;
- DEL PROVVEDIMENTO 25/7/2012, RECANTE LA CONFERMA DELLA CORRETTEZZA DEL CALCOLO DEL CONTRIBUTO PREDETTO;
- DEL PERMESSO DI COSTRUIRE N. 77 DEL 20/7/2012, NELLA PARTE IN CUI HA STABILITO L’OBBLIGO DI CORRISPONDERE 22.724,86 € PER IL COSTO DI COSTRUZIONE;
- DI OGNI ULTERIORE ATTO PREORDINATO, COEVO, SUCCESSIVO E COMUNQUE CONNESSO;
e per la condanna
ALLA RESTITUZIONE DELLE SOMME ILLEGITTIMAMENTE PERCEPITE, MAGGIORATE DI INTERESSI E RIVALUTAZIONE.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Concesio;
Viste le memorie difensive e tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 aprile 2017 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
A. Espone la Sig.ra Becchetti di essere proprietaria di un appezzamento di terreno in Via S. Onofrio a Concesio, e di avere ottenuto, in data 5/9/2007, un permesso di costruire oneroso per la realizzazione di una villa unifamiliare da destinare ad abitazione (doc. 5). Il rilascio del titolo abitativo è stato condizionato al versamento della somma di € 27.114,08 a titolo di contributo commisurato al costo di costruzione (cfr. avviso comunale del 31/8/2007 – doc. 1 Comune). Nel 2009, la ricorrente ha ricevuto un permesso di costruire in variante (n. 24/2009), corrispondendo l’ulteriore somma di € 1.723,57 allo stesso titolo. Dopo una proroga di 12 mesi concessa dall’amministrazione, il titolo abitativo è scaduto il 21/4/2012, ma i lavori sono stati completati solo al rustico.
B. Di seguito, l’esponente ha chiesto ed ottenuto un nuovo permesso di costruire per l’ultimazione della villa unifamiliare – precisamente per “manutenzione straordinaria per opere di completamento”, ma il Comune ha imposto il pagamento dell’ulteriore somma di € 22.724,86 quale contributo per il costo di costruzione. L’esame della scheda per il calcolo di tale contributo dimostrerebbe che l’amministrazione ha arbitrariamente qualificato l’opera come nuova costruzione, anziché come manutenzione straordinaria per l’ultimazione del fabbricato. L’istanza di revisione formulata dalla ricorrente è stata rigettata dal Comune, che ha confermato la precedente determinazione.
C. Sottolinea la Sig.ra Becchetti di avere versato la somma richiesta per non incorrere in sanzioni, con riserva di ripetizione, e di avere ottenuto il permesso di costruire 20/7/2012.
D. Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione l’esponente impugna gli atti in epigrafe, deducendo i seguenti motivi in diritto:
a) Violazione dell’art. 3 del DPR 380 /2001, degli artt. 27 e 43 della L.r. 12/2005, dell’art. 3 delle NTA del PGT, eccesso di potere per difetto di istruttoria, falsità del presupposto, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, irragionevolezza, lesione del principio di proporzionalità, dato che il Comune ha indebitamente calcolato il contributo ancorato al costo di costruzione applicando i parametri della “nuova costruzione” anche se si trattava di opere di finitura (non ultimate per la scadenza del precedente titolo abilitativo); le opere da eseguire sono classificabili nell’alveo della manutenzione straordinaria, dovendo la ricorrente solo completare gli impianti e le finiture di un immobile già completo, senza aumenti di cubatura o interventi sulle parti strutturali, e senza cambio di destinazione d’uso; il contributo non è dovuto ex art. 43 della L. 12/2005, che lo prevede solo per interventi di nuova costruzione, ampliamento di edifici esistenti e ristrutturazione edilizia;
b) Violazione degli artt. 15 e ss. del DPR 380/2001, degli artt. 43 e 48 della L.r. 12/2005, eccesso di potere per difetto di istruttoria, falsità del presupposto, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, irragionevolezza, lesione del principio di proporzionalità, in quanto la ricorrente ha già pagato il contributo in occasione della richiesta del permesso di costruire e della successiva variante, mentre così facendo il Comune duplica la pretesa, ricalcolando indebitamente oneri già corrisposti; la giurisprudenza è concorde nel ritenere illegittima la duplicazione del versamento, in assenza di mutamenti di destinazione d’uso, aumento di volumi o di superfici utili.
E. Si è costituito in giudizio il Comune di Concesio, chiedendo la reiezione del gravame. In punto di fatto, puntualizza che la relazione tecnica del 21/6/2012 di parte ricorrente dà conto delle opere di completamento, ossia all’interno posa di caldana, pavimenti, rivestimenti interni, intonacatura muri e soffitti, serramenti, rimontaggio impianti, tinteggiatura, e all’esterno posa cappotto con soprastante intonacatura e tinteggiatura, realizzazione contro-parete della cantina, camminamenti esterni, posa di serramenti, griglie, bocche di lupo, pluviali, pavimentazione rampa carraia. Anche la documentazione fotografica allegata all’istanza (doc. 5) attestava che il fabbricato era al rustico, assolutamente inagibile e con la necessità di estesi interventi di completamento. Il computo metrico dell’intervento era pari a 126.249,21 €, la quantificazione dell’importo veniva considerata accettabile dal Comune e su di esso veniva calcolato il contributo sul costo di costruzione nella misura dovuta del 18%, per un importo finale di € 22.724,86.
F. Alla pubblica udienza del 20/4/2017 il gravame introduttivo è stato chiamato per la discussione e trattenuto in decisione.
DIRITTO
La Società ricorrente, che ha ottenuto un titolo abilitativo per l’ultimazione dei lavori di costruzione di un edificio unifamiliare, censura la pretesa del Comune di applicare (a suo avviso duplicandolo indebitamente) il contributo sul costo di costruzione.
Il gravame è fondato e merita accoglimento.
1. Le disposizioni che regolano la fattispecie si rinvengono nell’art. 16 del DPR 380/2001 (rubricato “Contributo per il rilascio del permesso di costruire”), il quale dispone al comma 1 “Salvo quanto disposto dall'articolo 17, comma 3, il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione, secondo le modalità indicate nel presente articolo e fatte salve le disposizioni concernenti gli interventi di trasformazione urbana complessi di cui al comma 2-bis”. Ai sensi del comma 10, “Nel caso di interventi su edifici esistenti il costo di costruzione è determinato in relazione al costo degli interventi stessi, così come individuati dal comune in base ai progetti presentati per ottenere il permesso di costruire”.
2. A questo punto il Collegio richiama i principi giurisprudenziali dettati in materia e cioè che il contributo concessorio (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione) è un’obbligazione giuridica di tipo pubblicistico che sorge con il rilascio della concessione edilizia (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI – 7/2/2017 n. 728) ed è qualificabile come corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all'insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae (Consiglio di Stato, sez. IV, 29/10/2015 n. 4950).
3. E’ stato poi nello specifico osservato che la manutenzione straordinaria si connota rispetto alla ristrutturazione edilizia per il fatto che quest’ultima determina un'alterazione dell'originaria fisionomia e consistenza fisica dell'immobile, elementi questi incompatibili con il concetto di manutenzione straordinaria, che presuppone invece la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della sua superficie (cfr. T.A.R. Lombardia Milano, sez. II – 4/8/2016 n. 1561, che richiama Consiglio di Stato, sez. V – 14/4/2016 n. 1510 e altri precedenti).
4. E’ stato rilevato (seppure sotto il differente profilo dell’aggiornamento dell’incidenza del costo di costruzione) che, ai sensi dell'art. 16 del DPR 380/2001, il contributo afferente al permesso di costruire è determinato e liquidato all'atto del rilascio del titolo edilizio, onde non può ammettersi (tra l’altro in mancanza dell'inserimento nel permesso di costruire di una clausola che ne riservi la rideterminazione) che l'amministrazione comunale possa, in epoca successiva, e a distanza di alcuni anni, provvedere ad una nuova liquidazione, richiedendo somme a conguaglio. E’ però salva la legittima ri-liquidazione quando sia rilasciato un nuovo titolo edilizio in relazione alla scadenza dell'efficacia temporale del precedente e per il completamento – con mutamento di destinazione d'uso – delle opere assentite in origine (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV – 19/3/2015 n. 1504 che richiama i propri precedenti sez. IV – 30/7/2012 n. 4320 e 27/4/2012 n. 2471). Sulla base degli stessi precedenti, secondo T.A.R. Puglia Lecce, sez. III – 18/4/2016 n. 660, si può procedere alla ri-liquidazione con ricalcolo degli oneri già corrisposti per la prima concessione – in precedenza decaduta – nella sola ipotesi in cui le opere assentite col secondo permesso comportino un mutamento di destinazione d’uso, ovvero una variazione essenziale del manufatto con passaggio da una categoria urbanistica ad altra funzionalmente autonoma: in tale ultimo caso il ricalcolo degli oneri dovuti si giustifica col maggiore carico urbanistico conseguente.
5. Nella fattispecie all’esame del Collegio, è pacifico che i nuovi interventi sia ascrivibili alla manutenzione straordinaria, e siano necessari per l’ultimazione di un fabbricato al rustico. In buona sostanza, con il precedente titolo abilitativo del 2007 la nuova villa unifamiliare è stata solo parzialmente realizzata “al grezzo”, mentre per le opere di completamento (impianti e finiture) è stata richiesta l’emissione di un nuovo permesso di costruire poiché quello precedente era scaduto. La ricorrente ha certamente esibito, al fine di ottenere un nuovo titolo autorizzatorio, un computo metrico dell’intervento (pari a 126.249,21 € - cfr. memoria del Comune) e tuttavia già con il titolo abilitativo del 5/9/2007 era stato assentito un intervento completo consistente nella costruzione di una nuova villa unifamiliare: è dunque assolutamente verosimile che il valore del fabbricato all’epoca dichiarato nell’istanza di permesso fosse complessivo, comprendente sia la prima fase di realizzazione del manufatto al rustico, sia il successivo completamento con impianti e finiture. E’ evidente che il contributo di costruzione, già versato in prima battuta per un fabbricato completo e ultimato, non può essere duplicato per il solo fatto della scadenza del titolo (e la necessità di una sua riedizione), poiché colpirebbe due volte, indebitamente, lo stesso valore presupposto.
6. Un caso simile è stato esaminato da T.A.R. Sicilia Palermo, sez. II – 1/3/2013 n. 487, che ha statuito che <<Sul punto il Collegio ritiene che non possa addivenirsi ad alcuna duplicazione degli oneri concessori, non essendo possibile accollare all'istante per due volte gli oneri relativi alle medesime opere. Infatti, aderendo ad una recente pronunzia del Consiglio di Stato, il Collegio ritiene che “Nel caso di rilascio, in successione di tempo, di due permessi di costruire, il secondo dei quali richiesto dall'interessato per il completamento dei lavori relativi allo stesso fabbricato e non ultimati nel periodo di vigenza del primo, il ricalcolo degli oneri concessori già corrisposti per la prima concessione applicando anche ad essi la nuova disciplina medio tempore intervenuta, ma fermo restando lo scomputo delle somme già corrisposte è legittimo solo nell'ipotesi che le opere assentite col secondo permesso comportino un mutamento di destinazione d'uso ovvero una variazione essenziale del manufatto con passaggio da una categoria urbanistica ad altra funzionalmente autonoma, in tale caso giustificandosi col maggior carico urbanistico conseguente il ricalcolo degli oneri dovuto” (Consiglio di Stato, Sez.IV, 27/04/2012 n.2471). Dunque, soltanto nelle ipotesi sopra prospettate, il Comune potrà procedere - anche in applicazione del principio tempus regit actum – al ricalcolo degli oneri dovuti applicando la normativa e i parametri vigenti al momento in cui il titolo viene rilasciato, esclusa quindi ogni ultrattività della disciplina in vigore all'epoca del rilascio del titolo originario (poi decaduto), ma ciò pur sempre scomputando l’importo degli oneri a suo tempo versati. Tuttavia, nel caso di specie, l’istanza volta ad ottenere il secondo permesso di costruire non contempla una variazione della destinazione d’uso delle cinque villette unifamiliari, ovvero una variazione essenziale delle stesse con passaggio da una categoria urbanistica ad altra funzionalmente autonoma e, pertanto, non si verifica quel maggior carico urbanistico che solo possa giustificare il conseguente ricalcolo degli oneri dovuti, in quanto la nuova concessione edilizia concerne unicamente opere interne e di finitura, essendo stati gli immobili interamente realizzati nella loro struttura portante>>.
7. In conclusione, la pretesa avanzata è fondata e merita accoglimento. Il Comune va quindi condannato alla restituzione dell’importo di 22.724,86 €, con gli interessi legali dalla domanda giudiziale fino al soddisfo (T.A.R. Puglia Lecce, sez. III – 24/3/2016 n. 557; sentenza di questa Sezione I – 13/10/2015 n. 1309, che risulta appellata). Non spetta invece, in base ai principi, la rivalutazione monetaria, dato che il pagamento di somme non dovute da parte della ricorrente rientra nell’ipotesi normativa di indebito oggettivo di cui all’art. 2033 codice civile, che prevede unicamente la corresponsione degli interessi legali sulla somma erroneamente versata. (T.A.R. Lombardia Milano, sez. II – 1/3/2017 n. 496; Consiglio di Stato, sez. IV – 6/4/2016 n. 1342).
8. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, accerta la non debenza del contributo concessorio di 22.724,86 € preteso dal Comune.
Annulla i provvedimenti del Responsabile dell’Area Tecnica in data 5/7/2012 e 25/7/2012.
Condanna il Comune di Concesio alla restituzione della cifra sopra indicata, oltre a interessi nella misura illustrata in motivazione, entro 45 giorni dalla data di comunicazione della presente pronuncia.
Condanna altresì la resistente amministrazione a corrispondere alla ricorrente la somma di 2.500 € a titolo di compenso per la difesa tecnica, oltre a oneri di legge.
La presente sentenza è depositata presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 20 aprile 2017 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio Calderoni, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere
Stefano Tenca, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Stefano Tenca Giorgio Calderoni
