Stato legittimo degli immobili, tolleranze costruttive e nuove sanatorie dopo il decreto “Salva Casa”, la legge n. 182/2025 e la legge di bilancio 2026

di Antonio VERDEROSA

1. Inquadramento normativo generale

Il decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 , recante “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)” , quale testo unico di riferimento per la disciplina urbanistico-edilizia, è stato interessato, negli ultimi anni, da un processo di revisione organica e progressiva di particolare intensità, che segna un’evoluzione significativa dell’impianto normativo originario. Tale processo ha trovato il suo momento di maggiore sistematizzazione nelle modifiche introdotte dal decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69 , convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105 (cd. decreto “Salva Casa”), nonché negli interventi successivi – anche settoriali – tra cui la legge 2 dicembre 2025, n. 182, recante “Disposizioni per la semplificazione e la digitalizzazione dei procedimenti in materia di attività economiche e di servizi a favore dei cittadini e delle imprese” , e la legge 30 dicembre 2025, n. 199, recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2026 e bilancio pluriennale per il triennio 2026-2028” (cd. Legge di Bilancio 2026).

Le novazioni intervenute non si esauriscono in meri aggiustamenti puntuali, ma incidono su snodi strutturali della disciplina edilizia, quali la qualificazione degli interventi, la dimostrazione dello stato legittimo degli immobili, il regime delle tolleranze costruttive ed esecutive e gli strumenti di accertamento di conformità. Ne emerge un quadro normativo profondamente ricalibrato, volto a superare un approccio tradizionalmente improntato a un rigorismo formale che, nel tempo, ha alimentato un diffuso contenzioso e una persistente incertezza applicativa, soprattutto con riferimento alle difformità di modesta entità stratificatesi nel patrimonio edilizio esistente.

La riforma si inserisce, infatti, in un contesto caratterizzato da una elevata vetustà del costruito, da una frammentazione storica dei titoli edilizi e da una crescente esigenza di certezza giuridica nei rapporti tra cittadini, professionisti e amministrazioni. In tale prospettiva, il legislatore ha perseguito un duplice obiettivo: da un lato, semplificare e razionalizzare i procedimenti amministrativi, riducendo gli oneri documentali e interpretativi; dall’altro, favorire il recupero e la regolarizzazione del patrimonio edilizio esistente, limitando il ricorso a misure sanzionatorie sproporzionate rispetto alla reale incidenza urbanistica delle irregolarità riscontrate.

L’attenzione riservata alle difformità minori, allo stato legittimo degli immobili e alle nuove forme di sanatoria amministrativa riflette, dunque, una precisa scelta di politica legislativa, orientata a un’applicazione del diritto edilizio più coerente con i principi di proporzionalità, ragionevolezza e buon andamento dell’azione amministrativa, come elaborati dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa, in coerenza con gli articoli 3 e 97 della Costituzione della Repubblica italiana .

2. Le deroghe alle distanze e il recupero dei sottotetti (art. 2-bis)

Una delle innovazioni di maggiore rilievo sistematico introdotte dalla recente riforma del Testo Unico dell’Edilizia concerne l’ articolo 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 , nel quale è stato inserito il comma 1-quater, espressione di una precisa opzione di politica legislativa orientata alla valorizzazione del patrimonio edilizio esistente e alla riduzione del consumo di nuovo suolo.

Il legislatore interviene su un ambito – quello del recupero dei sottotetti – che, nella prassi applicativa, aveva dato luogo a rilevanti incertezze interpretative e a un diffuso contenzioso, soprattutto in relazione al rispetto delle distanze legali tra edifici e dai confini. In tale prospettiva, il nuovo comma 1-quater introduce una disciplina di favore, consentendo espressamente il recupero dei sottotetti anche in deroga alle distanze minime, purché l’intervento si mantenga entro limiti rigorosamente predeterminati e non incida sull’assetto urbanistico preesistente.

In particolare, la norma subordina l’ammissibilità dell’intervento: (i) al rispetto delle distanze legittimamente vigenti all’epoca della realizzazione dell’edificio, escludendo ogni effetto espansivo o peggiorativo della situazione consolidata; (ii) all’assenza di modifiche alla forma e alla superficie del sottotetto, come delimitato dalle pareti perimetrali; (iii) al rispetto dell’altezza massima assentita dal titolo edilizio originario. Tali condizioni delineano un modello di intervento strettamente conservativo sotto il profilo planivolumetrico, coerente con la finalità di recupero funzionale, ma non trasformativo, dell’organismo edilizio.

Resta, infine, espressamente salvaguardata la potestà normativa regionale, potendo le Regioni introdurre discipline più favorevoli nell’esercizio della competenza legislativa concorrente in materia edilizia, ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione della Repubblica italiana .

3. La ridefinizione degli interventi edilizi e la manutenzione straordinaria (art. 3)

L’ articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 è stato oggetto di un significativo affinamento definitorio, in particolare con riferimento alla nozione di manutenzione straordinaria, ambito nel quale, nel corso degli anni, si era determinata una marcata frizione tra dato normativo, prassi amministrativa e orientamenti giurisprudenziali.

La nuova formulazione chiarisce espressamente che rientrano nella manutenzione straordinaria anche le modifiche ai prospetti degli edifici legittimamente realizzati, purché tali interventi risultino strettamente funzionali al conseguimento o al mantenimento dell’agibilità dell’edificio ovvero all’accesso allo stesso. La disposizione subordina, tuttavia, tale qualificazione a condizioni puntuali e cumulative, imponendo che l’intervento non pregiudichi il decoro architettonico e che non abbia ad oggetto immobili sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 , recante “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, nei quali continua ad operare un regime più rigoroso a presidio dell’interesse culturale e paesaggistico.

In tal senso, la disposizione recepisce e consolida orientamenti giurisprudenziali ormai maturi. In particolare, il Consiglio di Stato, Sezione Sesta, sentenza 29 settembre 2023, n. 8531 , ha chiarito che le modifiche dei prospetti finalizzate all’adeguamento funzionale dell’edificio, ove non comportino un’alterazione significativa dell’aspetto architettonico e non incidano sui parametri urbanistici, possono essere ricondotte nell’ambito della manutenzione straordinaria; analoghi principi risultano affermati, tra l’altro, da Consiglio di Stato, Sezione Sesta, sentenza n. 4258 del 2021 e da Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sezione Seconda-bis, sentenza n. 13245 del 2022 .

La riforma dell’articolo 3 si pone, dunque, come intervento di codificazione legislativa della giurisprudenza, volto a ridurre l’area di incertezza applicativa e a garantire maggiore prevedibilità nei rapporti tra amministrazioni, professionisti e privati, in coerenza con i principi di ragionevolezza e buon andamento dell’azione amministrativa di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione della Repubblica italiana .

4. Lo stato legittimo degli immobili e la documentazione amministrativa (art. 9-bis)

Uno dei punti nevralgici della riforma del Testo Unico dell’Edilizia è rappresentato dalla riscrittura dell’ articolo 9-bis del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 , dedicato alla nozione e alla prova dello stato legittimo degli immobili, disposizione che assume un ruolo cardine nell’intero sistema urbanistico-edilizio.

La nuova formulazione dell’articolo 9-bis amplia in modo significativo le modalità di dimostrazione dello stato legittimo, riconoscendo rilevanza non solo ai titoli edilizi originari e a quelli successivi che hanno legittimato l’immobile o le singole unità immobiliari, ma anche agli atti di sanatoria e alle tolleranze costruttive ed esecutive di cui all’ articolo 34-bis del medesimo decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 .

Sotto il profilo giuridico, la riforma risponde all’esigenza di superare una concezione assolutistica e formalistica dello stato legittimo che aveva spesso condotto a esiti sproporzionati, quali il diniego di titoli edilizi successivi, l’impossibilità di stipulare atti di trasferimento o la decadenza dai benefici fiscali, anche in presenza di irregolarità minime e non rilevanti sotto il profilo urbanistico. In questo senso, l’articolo 9-bis riformulato si pone in linea con l’orientamento giurisprudenziale secondo cui lo stato legittimo dell’immobile deve essere accertato tenendo conto dell’intero percorso amministrativo che ha interessato il bene, inclusi i provvedimenti di sanatoria e le tolleranze normativamente riconosciute (cfr. Consiglio di Stato, Sezione Sesta, sentenza n. 1154 del 2022 ; Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, Sezione Seconda, sentenza n. 2391 del 2023 ).

La disposizione assume una rilevanza applicativa di primaria importanza in molteplici ambiti: nella circolazione giuridica degli immobili, nella fiscalità immobiliare e nell’accesso ai bonus edilizi, ove la dimostrazione della legittimità dell’immobile rappresenta condizione essenziale per la fruizione degli incentivi.

Immobili condonati e premialità volumetriche. L’ampliamento e la precisazione della nozione di stato legittimo producono effetti di rilievo anche in relazione agli immobili oggetto di condono edilizio: una volta perfezionato il relativo provvedimento, l’immobile deve essere considerato pienamente legittimo ai fini edilizi, con conseguente possibilità di costituire base legittima per interventi edilizi successivi e – ove consentito dalla normativa statale o regionale e dagli strumenti urbanistici – per l’applicazione di misure premiali anche volumetriche. Sul punto, la giurisprudenza costituzionale ha evidenziato, in chiave sistematica, la distinzione tra titolo in sanatoria e condono, nonché i riflessi della disciplina delle premialità volumetriche, sottolineando la necessità di coerenza e ragionevolezza delle scelte normative regionali e statali (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 24 del 2022 ).

5. Le tolleranze costruttive ed esecutive (art. 34-bis)

L’ articolo 34-bis del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) è stato oggetto di un rafforzamento sostanziale , mediante l’ampliamento e la puntualizzazione delle tolleranze costruttive ed esecutive . La norma chiarisce in modo espresso che le difformità contenute entro le soglie quantitative ivi previste non integrano violazioni edilizie e, pertanto, non sono assoggettabili al regime sanzionatorio degli abusi . L’intervento legislativo mira a ricondurre a fisiologia edilizia gli scostamenti minimi e non significativi – frequenti soprattutto negli edifici datati o interessati da interventi stratificati – che non incidono in modo apprezzabile su assetto urbanistico, volumetria, destinazione d’uso o carico urbanistico, riducendo così una delle principali fonti di contenzioso amministrativo e penale.

Sotto il profilo sistematico, l’articolo 34-bis recepisce l’esigenza di una risposta pubblica proporzionata e ragionevole, coerente con i principi di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione della Repubblica italiana , escludendo automatismi repressivi (in primis demolitori) in presenza di irregolarità di scarsa entità prive di reale offensività urbanistica. In tale direzione si pone la Corte costituzionale, sentenza n. 101 del 2022 , che ha ribadito la necessità di calibrare le misure sanzionatorie alla gravità effettiva dell’illecito, evitando esiti sproporzionati per difformità minime.

La disposizione, inoltre, si colloca all’interno di un modello graduato delle irregolarità edilizie : l’articolo 34-bis individua l’area di irrilevanza giuridica degli scostamenti minori; l’ articolo 36-bis del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 disciplina l’area intermedia delle parziali difformità e variazioni essenziali , sanabili in presenza di doppia conformità; l’ articolo 36 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 resta riservato agli abusi maggiori (assenza di titolo o totale difformità). In chiave trasversale, l’ articolo 9-bis del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 valorizza tolleranze e titoli (anche in sanatoria) ai fini della prova dello stato legittimo, completando un sistema orientato a certezza giuridica e deflazione del contenzioso, in coerenza con i principi affermati anche dal Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, decisione n. 17 del 2020 .

6. Le nuove forme di accertamento di conformità: l’art. 36-bis

i assoluto rilievo nel quadro della recente riforma del Testo Unico dell’Edilizia è l’introduzione dell’art. 36-bis, dedicato all’accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali, disposizione che segna un passaggio di notevole discontinuità rispetto all’impostazione tradizionale della sanatoria edilizia. La norma è stata introdotta dal decreto-legislativo 30 dicembre 2024, n. 190 , ed è stata successivamente integrata e precisata dalla legge 30 dicembre 2025, n. 182 , nell’ottica di una più compiuta razionalizzazione del sistema repressivo e sanatorio.

Il d.lgs. n. 190/2024 ha innanzitutto operato una netta distinzione concettuale e procedurale tra l’accertamento di conformità “ordinario” di cui all’art. 36 — riferito alle ipotesi di assenza di titolo o di totale difformità — e una nuova forma di sanatoria specificamente dedicata alle difformità parziali e alle variazioni essenziali , fattispecie che, nella disciplina previgente, risultavano spesso assoggettate a regimi sanzionatori eccessivamente rigidi o, comunque, privi di una disciplina autonoma e coerente. In tal modo, il legislatore ha inteso colmare una lacuna sistematica che aveva dato luogo a soluzioni applicative disomogenee e a un consistente contenzioso.

L’art. 36-bis consente, infatti, l’accertamento di conformità anche in presenza di difformità non integrali rispetto al titolo edilizio, purché sia accertata la doppia conformità urbanistica ed edilizia, vale a dire la conformità dell’intervento sia alla disciplina vigente al momento della realizzazione, sia a quella in vigore al momento della presentazione dell’istanza. Tuttavia, a differenza dell’art. 36, la nuova disposizione introduce criteri valutativi più aderenti alla realtà dell’edificato esistente , valorizzando l’effettiva incidenza urbanistica della difformità e il suo carattere parziale o qualitativamente circoscritto.

Su tale impianto è intervenuta la legge n. 182/2025, che ha ulteriormente precisato e rafforzato la portata applicativa dell’art. 36-bis, chiarendo i rapporti tra la nuova sanatoria e le altre disposizioni del Testo Unico, in particolare gli artt. 34, 34-bis e 9-bis. In questo senso, la legge ha contribuito a delineare un sistema graduato delle irregolarità edilizie , nel quale le difformità parziali e le variazioni essenziali vengono sottratte a un trattamento sanzionatorio indifferenziato e ricondotte a una valutazione proporzionata, coerente con i principi di ragionevolezza e buon andamento dell’azione amministrativa.

La combinazione degli interventi operati dal d.lgs. n. 190/2024 e dalla legge n. 182/2025 consente di leggere l’art. 36-bis come uno strumento di razionalizzazione complessiva del regime delle sanatorie, volto a superare le rigidità applicative dell’art. 36 e a offrire una risposta normativa a quelle situazioni intermedie che, pur non integrando un abuso totale, risultavano in precedenza difficilmente sanabili. Ne deriva un assetto più coerente e sistematico, nel quale la repressione dell’abuso edilizio viene calibrata in funzione della gravità effettiva dell’illecito e della sua incidenza sull’assetto del territorio.

In tale prospettiva, l’art. 36-bis si configura non come una sanatoria generalizzata, ma come uno strumento selettivo e tipizzato, destinato a ridurre il contenzioso e a favorire la regolarizzazione del patrimonio edilizio esistente, senza comprimere l’interesse pubblico al corretto governo del territorio. La disposizione si inserisce, così, in un più ampio disegno legislativo che mira a rendere il sistema edilizio maggiormente aderente alla complessità del costruito reale, rafforzando al contempo la certezza giuridica e l’effettività dell’azione amministrativa.

Un profilo di assoluta novità, spesso sottovalutato nelle prime letture della riforma, concerne il rapporto tra accertamento di conformità edilizia e normativa antisismica , espressamente disciplinato nell’ambito del nuovo art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 . La disposizione, come introdotta dal d.lgs. 30 dicembre 2024, n. 190 e successivamente precisata dalla legge 30 dicembre 2025, n. 182 , ha infatti superato l’impostazione tradizionale che tendeva a separare il profilo urbanistico-edilizio da quello strutturale, spesso relegando quest’ultimo a un momento successivo o addirittura eventuale.

Il legislatore ha ora previsto che l’accertamento di conformità per parziali difformità e variazioni essenziali debba essere accompagnato da una specifica attestazione del tecnico abilitato circa il rispetto della normativa antisismica vigente al momento della realizzazione dell’intervento , secondo un criterio di conformità “ratione temporis”. Tale previsione assume particolare rilievo nelle zone sismiche, nelle quali la sanatoria edilizia non può prescindere dalla verifica della sicurezza strutturale dell’opera, in coerenza con i principi di tutela dell’incolumità pubblica sanciti dagli artt. 2 e 32 Cost.

In questo quadro, l’art. 36-bis si coordina espressamente con:

• l’ art. 93 del D.P.R. 380/2001 (denuncia dei lavori strutturali);

• l’ art. 94 (autorizzazione sismica);

• nonché con l’art. 34-bis, per quanto attiene alle tolleranze edilizie prive di rilevanza strutturale.

Ne deriva un modello di “sanatoria strutturale integrata”, nel quale la legittimazione edilizia dell’intervento è subordinata a una verifica tecnica sostanziale, affidata alla responsabilità professionale del tecnico asseveratore e soggetta ai controlli degli uffici tecnici regionali competenti. Tale impostazione appare coerente con l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa, che ha più volte affermato come la disciplina antisismica costituisca un livello autonomo e inderogabile di legalità edilizia , non sacrificabile in nome di esigenze meramente procedurali (Cons. Stato, sez. VI, n. 4892/2021; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, n. 3601/2022).

7. Immobili condonati e rigenerazione urbana

La legge 30 dicembre 2025, n. 199, recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2026 e bilancio pluriennale per il triennio 2026-2028” (Legge di Bilancio 2026), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, Serie Generale n. 301 del 30 dicembre 2025 – Supplemento Ordinario n. 42 , entrata in vigore il 1° gennaio 2026, contiene disposizioni che incidono anche sul settore urbanistico-edilizio.

Di particolare rilievo è l’articolo 1, comma 23, che modifica l’articolo 5, comma 10, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, recante “Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia” , convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106 , precisando l’inclusione, nel perimetro degli interventi incentivati, anche degli edifici per i quali sia stato rilasciato o conseguito il titolo edilizio in sanatoria anche ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47 , della legge 23 dicembre 1994, n. 724 e del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 , convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 .

Tale chiarimento assume valore sistematico, poiché consolida – sul piano legislativo – la possibilità di includere nel circuito delle premialità anche immobili condonati, tema sul quale la giurisprudenza costituzionale ha più volte richiesto coerenza, ragionevolezza e rispetto dei limiti di competenza, distinguendo tra condono e sanatoria ordinaria e richiamando il ruolo della pianificazione comunale e degli interessi pubblici coinvolti (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 24 del 2022; Corte costituzionale, sentenza n. 51 del 2025)

8. Fasce di rispetto cimiteriali

L’ articolo 1, comma 911, della legge 30 dicembre 2025, n. 199 (Legge di Bilancio 2026) interviene in modo significativo sulla disciplina delle fasce di rispetto cimiteriali, introducendo una deroga selettiva e condizionata al tradizionale regime di inedificabilità sancito dall’articolo 338 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, recante “Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie” .

La disposizione stabilisce che, all’interno della fascia di rispetto cimiteriale, purché a distanza non inferiore a 50 metri dal perimetro dell’impianto, il Consiglio comunale possa dare esecuzione a specifiche previsioni e interventi urbanistici, subordinatamente al rispetto di condizioni stringenti, tra cui: conformità al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 , recante “Codice dei beni culturali e del paesaggio” (ove applicabile), assenza di ragioni igienico-sanitarie ostative e previo parere della competente Azienda sanitaria locale.

9. Considerazioni conclusive

Le modifiche al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 delineano un nuovo punto di equilibrio tra il principio di legalità edilizia e le esigenze di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa, incidendo in modo strutturale su alcuni dei nodi più critici del sistema.

In questa prospettiva, la riforma persegue tre obiettivi tra loro strettamente interconnessi: (i) ridurre il rilievo delle irregolarità meramente formali o di minima entità, sottraendole a un trattamento sanzionatorio sproporzionato; (ii) rafforzare la certezza giuridica dello stato legittimo degli immobili, attraverso una disciplina più articolata e aderente alla realtà del costruito; (iii) favorire il recupero, la rigenerazione e la valorizzazione del patrimonio edilizio esistente, anche in funzione delle politiche abitative e di contenimento del consumo di suolo.

Particolarmente significativa è la riformulazione dell’ articolo 9-bis del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 , che consente oggi di considerare pienamente legittimo, ai fini edilizi, anche l’immobile oggetto di condono edilizio assistito da valido provvedimento, con conseguente possibilità di assumere tale stato legittimo quale base per interventi successivi e per l’accesso alle misure premiali (ivi incluse, ove ammesse dalla disciplina vigente, quelle volumetriche), nel rispetto della pianificazione e delle tutele paesaggistiche di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

Nel complesso, le innovazioni introdotte dal decreto “Salva Casa” (decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito dalla legge 24 luglio 2024, n. 105) e dagli interventi successivi delineano un sistema che non può essere letto come una sanatoria generalizzata, bensì come uno strumento selettivo di prevenzione e deflazione del contenzioso. Resta, nondimeno, centrale il ruolo interpretativo e applicativo delle amministrazioni comunali e della giurisprudenza amministrativa, chiamate a dare concreta attuazione alle nuove disposizioni in modo uniforme e coerente, alla luce dei principi di proporzionalità, tutela dell’affidamento e buon andamento sanciti dagli articoli 3 e 97 della Costituzione della Repubblica italiana .