Sequestro penale del cantiere e decadenza del permesso di costruire
(commento a TAR Abruzzo – Pescara, sentenza 5 novembre 2018, n.333)

di Giacomo CERULLO

1 - Il fatto
Con sentenza resa in forma semplificata n. 333/2018, pubblicata il 05/11/2018, il T.A.R. Abruzzo-Pescara, ha affrontato la delicata questione riguardante l’idoneità del sequestro penale del cantiere ad impedire la decadenza del permesso di costruire per mancata ultimazione dei lavori entro il termine previsto ed in assenza di una tempestiva istanza di proroga.
Nel dettaglio, il Comune di Vasto, con due delibere della Giunta comunale ha approvato, nel 2006 e nel 2007, un comparto edificatorio su iniziativa privata. Ne è seguita la stipula della convenzione edilizia con le società interessate alla realizzazione dei fabbricati ed il successivo rilascio - nel 2012 e nel 2013 - di due permessi di costruire aventi ad oggetto, rispettivamente, la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria a scomputo degli oneri e la costruzione di tre corpi di fabbrica destinati alla realizzazione di unità abitative.
Nelle more dell’esecuzione dei lavori, i terreni oggetto dell’intervento edilizio venivano sottoposti a sequestro preventivo dal Tribunale di Vasto per la presunta violazione dell’artt. 110 c.p. e 44 comma 1° lett. e) in relazione all’art. 30 del D.P.R. 380/01, in capo al proprietario e titolare delle due società, del Direttore dei Lavori e del Dirigente dell’ufficio urbanistica del Comune, responsabile degli atti autorizzativi citati.
Con sentenza di assoluzione con formula piena “perché il fatto non sussiste”, depositata nel marzo del 2017, l’Autorità Giudiziaria ordinava il dissequestro dei terreni e delle opere ivi realizzate.  
Conseguentemente, al fine di ultimare l’esecuzione delle opere pubbliche e private, nel settembre 2017 le società ricorrenti hanno presentato, un’istanza di proroga della convenzione e del termine finale dei lavori già assentiti dai permessi di costruire, ai sensi dell’art. 15, comma 2 e 2 bis del D.P.R. n. 380/2001.
Il Comune di Vasto, tuttavia, rilevando un’asserita perdita di efficacia della convenzione e dei permessi a causa della scadenza del termine previsto per la fine dei lavori, avviava un procedimento d’ufficio, dichiarando, all’esito dello stesso, la decadenza dei medesimi titoli edilizi.  
Conseguentemente, le società istanti proponevano ricorso per annullamento del provvedimento di decadenza congiuntamente all’ azione di accertamento di cui all’. 117 c.p.a. sulla ritenuta   perdurante efficacia dei titoli abilitativi di cui era stata chiesta la proroga, e conseguente condanna dell’amministrazione all’adozione del relativo provvedimento di proroga.

3 - La sentenza del TAR Abruzzo – Pescara 5 novembre 2018, n. 333
Alla luce di quanto sopra esposto il T.A.R. Pescara si è espresso per l’accoglimento del ricorso annullando il provvedimento di decadenza impugnato e condannando l’amministrazione a pronunciarsi sull’istanza di proroga entro un termine di trenta giorni dalla comunicazione della sentenza.
Nella motivazione il Collegio, facendo proprie le argomentazioni della ricorrente, ha affermato il principio di diritto secondo il quale, essendo stato definito il processo penale  soltanto  nel 2017, la presentazione prima dei termini di ultimazione dei lavori dell’istanza di proroga in questione non avrebbe consentito all’amministrazione di pronunciarsi nel merito, dovendo la stessa comunque attendere l’esito del giudizio penale onde arguire la fondatezza o infondatezza delle pretese fatte valere dall’Autorità Giudiziaria, sulla cui base accertare l’incolpevole impossibilità di ultimazione dei lavori da parte dell’interessato, ed anche al fine, ricorrendone i presupposti, di valutare il tempo occorrente per l’effettiva ultimazione dei lavori.
Pertanto, stante il tenore dell’art. 15 comma 2 bis richiamato, esigere dall’interessato l’onere di richiedere la proroga dei titoli edilizi prima della definizione del giudizio penale avrebbe comportato “un inutile aggravio del procedimento”. Ritenuto che il factum principis non comporta di per sé solo un automatismo sospensivo né una proroga di fatto dei termini fissati con il rilascio dei titoli edilizi, “ciò non equivale a sostenere che, in presenza di un’istanza di proroga tardiva, l’amministrazione possa opporre l’automatismo della decadenza astenendosi dal valutare la natura dell’impedimento dedotto e le motivazioni poste a base del ritardo nella presentazione dell’istanza”.
Afferma, infine, che “anche ove l’Autorità Giudiziaria avesse reso disponibile su richiesta la documentazione amministrativa sottoposta a sequestro, prima di conoscere l’esito del giudizio penale, il procedimento di proroga non poteva essere definito”., ordinando che l’amministrazione comunale reintegri le società interessate nella stessa posizione sostanziale in cui si sarebbero trovate in assenza degli atti comunali illegittimi, e, ancora prima, in quella in cui sarebbero state in assenza del giudizio penale definito con sentenza di assoluzione con formula piena “perché il fatto non sussiste”.
La novità dell’ orientamento fatto proprio dal TAR Abruzzo- Pescara,  risiede nel fatto che per la prima volta il giudice amministrativo, pur ribadendo il principio largamente maggioritario in giurisprudenza della assenza di ipotesi di sospensione automatica del termine di efficacia del permesso di costruire, tuttavia, attraverso una  interpretazione innovativa del combinato disposto dell’art. 15, comma 2 e 2 bis, DPR 380/2001, afferma il principio di diritto secondo il quale nell’ipotesi del sequestro penale del cantiere, “la presentazione prima dei termini di ultimazione dei lavori dell’istanza di proroga del permesso di costruire  non avrebbe comunque consentito all’amministrazione di pronunciarsi nel merito, dovendo essa comunque attendere l’esito del giudizio penale onde arguire la fondatezza o infondatezza delle pretese fatte valere dall’Autorità Giudiziaria, sulla cui base accertare l’incolpevole impossibilità di ultimazione dei lavori da parte dell’interessato, ed anche al fine, ricorrendone i presupposti, di valutare il tempo occorrente per l’effettiva ultimazione dei lavori”. Per di più, la pretesa alla proposizione di una tempestiva istanza di proroga oltre a costituire un inutile aggravio del procedimento risulterebbe contraddittoria, dal momento in cui onera l’interessato a richiedere una proroga prima della definizione del giudizio penale, in costanza di sequestro giudiziario del cantiere, il quale impone un vincolo di indisponibilità assoluta del bene e delle opere ivi realizzate.
Ne deriva, quindi, che sebbene i termini di inizio e fine dei lavori non risultino automaticamente sospesi, nella particolare ipotesi di sequestro penale del cantiere sarebbe inutile, e non necessario, presentare una istanza di proroga prima della definizione del processo penale e ciò in vista della consapevolezza che l’Amministrazione comunale non possa comunque verificare il presupposto della causa di sospensione di cui all’articolo 15 co. 2 bis (fondatezza/infondatezza dell’iniziativa dell’autorità giudiziaria), non avendone il potere, posto che durante il periodo di validità ed efficacia dei titoli edilizi, l’iniziativa dell’Autorità giudiziaria non si era ancora conclusa.

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Pubblicato il 05/11/2018
N. 00333/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00295/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo
sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 295 del 2018, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni De Vergottini, Giacomo Cerullo, e Marco Petitto, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia nonché in forma fisica presso lo studio dell’avv. Giulio Cerceo in Pescara, v.le G. D'Annunzio n. 142;
contro
Comune di Vasto, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Nicolino Zaccaria, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento
a) del provvedimento del Municipio della Città del Vasto, Settore 4° Urbanistica – Servizi, prot. 41290 del 27.7.2018 (doc. 1), con cui è stata dichiarata la decadenza della Convenzione rep. 32.707 del 14.9.2007, dei permessi di costruire n. 262/2007 del 20.12.2007 e n. 166/2007 del 19.2.2008;
b) di ogni altro atto e/o provvedimento antecedente, presupposto, conseguente e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto dal ricorrente e in particolare, per quanto occorrer possa:
- della nota prot. 26857 del 15.5.2018 (doc. 2) con cui è stato comunicato alle Società ricorrenti l'avvio del procedimento di decadenza dei permessi di Costruire n. 262/2007 del 20.12.2007 e n. 166/2007 del 19.2.2008;
nonché per l'accertamento,
ai sensi dell'articolo 117 c.p.a. e dell'art. 15, comma 2 bis del d.P.R. 380/2001, della perdurante efficacia dei titoli abilitativi di cui è stata chiesta la proroga con istanza del 04.09.2017 con conseguente condanna dell'amministrazione all'adozione del relativo provvedimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vasto;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2018 la dott.ssa Renata Emma Ianigro e uditi l'avv. Giacomo Cerullo per le parti ricorrenti e l'avv. Nicolino Zaccaria per il Comune resistente;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

VISTO l’art. 60 c.p.a di cui al d.lgs. 104/2010 che consente al Giudice amministrativo, chiamato a pronunciarsi sulla domanda cautelare, di decidere il merito della causa con "sentenza in forma semplificata”, purchè siano trascorsi almeno venti giorni dall’ultima notificazione del ricorso;
PREMESSO
che, nel giudizio, risulta impugnato, il provvedimento prot. n. 41290 del 27.07.2018 con cui il Comune di Vasto ha pronunciato la decadenza delle ricorrenti dai permessi di costruire n.n. 262 del 20.12.2007, 166 del 19.02.2008 e dalla convenzione rep. 32.707 del 14.09.2007 sul rilievo della mancanza di un’istanza di proroga presentata prima della decorrenza del termine ultimo previsto nel titolo edilizio per la fine dei lavori ed escludendo alcun automatismo nella sospensione del termine di durata in presenza, come nella specie, di iniziative dell’Autorità Giudiziaria poi rivelatesi infondate, poiché, anche in presenza del c.d. factum principis l’interessato è sempre onerato della proposizione di una richiesta di proroga (cfr Cons. St. 3.08.2017 n. 3887 e 15.11.2017 n.5285);
che con il medesimo ricorso si impugna, ai sensi dell’art. 117 c.p.a., il silenzio opposto dalla medesima amministrazione intimata sull’istanza di proroga del 4.09.2017 rimasta priva di riscontro;
CONSIDERATO
che, nella specie, il permesso di costruire n. 262 per la esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria ed il n.166 per la costruzione di tre corpi di fabbrica da destinare a civile abitazione, dichiarati decaduti con il provvedimento impugnato, rilasciati a suo tempo rispettivamente il 20.12.2007 ed il 19.02.2008, ponevano quale termine di inizio dei lavori un anno dal rilascio, e quale termine di ultimazione il primo fissava la data del 14.09.2012 ed il secondo il termine di tre anni dall’inizio dei lavori;
che, prima dell’ultimazione dei lavori già intrapresi ed in stato di avanzata esecuzione, il cantiere in data 12.04.2012 è stato sottoposto a sequestro dalla Guardia di Finanza di Vasto in esecuzione del decreto di sequestro preventivo emesso dal G.i.p. del Tribunale di Vasto nel giudizio iscritto al n.r.g.n.r 358/2012 in cui era contestato il reato di lottizzazione abusiva in concorso tra l’amministratore della società costruttrice, il proprietario di un lotto, il progettista e direttore dei lavori ed il Dirigente del Settore Urbanistica del Comune di Vasto;
che, come evincibile anche dalla documentazione in atti, il giudizio penale si è concluso con sentenza di assoluzione n.598 del 13.02.2017 del Tribunale di Vasto dalla imputazione di concorso in lottizzazione abusiva con la formula “perché il fatto non sussiste”, con ordine di restituzione agli aventi diritto di quanto in sequestro, e con l’applicazione dell’oblazione limitatamente alla fattispecie di cui all’art. 44 comma 1 lettera a) del d.p.r.n. 380/2001;
che la sentenza predetta è stata fatta oggetto di impugnazione innanzi alla Corte d’Appello dell’Aquila dalla Procura, ed il gravame, come da ordinanza in atti, è stato dichiarato inammissibile dalla Corte d’Appello di L’Aquila del 17.11.2017, poiché medio tempore sono maturati i termini massimi di prescrizione e non poteva ritenersi apprezzabile l’interesse ad una dichiarazione di estinzione del reato;
che, pertanto, solo in data 13.03.2017 il cantiere è stato dissequestrato dalla Guardia di Finanza e comunque, allo stato, come dichiarato in atti, non risulta ancora pervenuta nella disponibilità dell’amministrazione comunale la documentazione amministrativa in possesso dell’Autorità Giudiziaria procedente;
che il sequestro giudiziario dell’area su cui deve essere realizzato l’intervento edilizio costituisce pacificamente un “factum principis” quale accadimento idoneo a sottrarre la disponibilità materiale dell’immobile al titolare, cui è connesso il divieto assoluto di apportare qualunque modifica o alterazione dello stato dei luoghi e quindi di eseguire qualsiasi opera su di esso;
che il detto “factum principis”, sebbene non comporti né una sospensione né una proroga automatica dei termini di esecuzione dei lavori, costituisce circostanza da sottoporre al vaglio dell’amministrazione con la presentazione dell’istanza di proroga, dal momento che all’amministrazione è demandata la valutazione, secondo le circostanze del caso, circa la natura assoluta dell’impedimento e circa l’esistenza di un effettivo nesso di causalità tra il medesimo e la mancata ultimazione dei lavori;
che, in tal senso, secondo la stessa giurisprudenza richiamata a sostegno della motivazione del provvedimento impugnato, la non automatica operatività dell’effetto sospensivo e la necessità di un’apposita istanza di proroga da parte del privato trovano la loro giustificazione nell’esigenza che l’amministrazione possa oggettivamente apprezzare l’idoneità dell’evento impeditivo a legittimare la proroga dei termini di ultimazione dei lavori;
che, quanto alla rilevanza del fatto impeditivo, il non automatismo opposto implica la necessità che la proroga, non potendo operare in via automatica, resti comunque subordinata alla presentazione di un’istanza in tal senso da parte dell’interessato;
che, nella specie, parte ricorrente sin dal 4.09.2017, ancor prima della declaratoria di inammissibilità del ricorso avverso l’assoluzione, ha presentato istanza di proroga dei titoli edilizi in questione, ma, con il provvedimento impugnato, è stata opposta la tardività dell’istanza medesima in quanto inoltrata dopo e non prima il decorso del termine di ultimazione dei lavori;
che, ai sensi dell’art. 15 comma 2 bis del d.p.r. n. 380/20001, come introdotto dall’art. 17 comma lett. f) n. 2 del d.l. n. 133 del 12.09.2014, la proroga dei termini per l’inizio e l’ultimazione dei lavori è “comunque” accordata qualora i lavori non possano essere iniziati o conclusi per iniziative dell’amministrazione o dell’autorità giudiziarie rivelatesi poi infondate;
che, stante la chiara formulazione della norma, per i casi in cui il “factum principis” derivi da iniziative dell’Autorità Giudiziaria, come nella specie, la decisione sulla proroga, in tal caso può avvenire solo quando il giudizio si sia concluso, e l’amministrazione resta vincolata ad accordarla laddove esso abbia rivelato l’infondatezza della pretesa fatta valere;
che, pertanto, essendo stato definito il giudizio solo con l’ordinanza di inammissibilità della Corte d’Appello del 17.11.2017, la presentazione prima dei termini di ultimazione dei lavori dell’istanza di proroga in questione non avrebbe consentito all’amministrazione di pronunciarsi nel merito, dovendo essa comunque attendere l’esito del giudizio penale onde arguire la fondatezza o infondatezza delle pretese fatte valere dall’Autorità Giudiziaria, sulla cui base accertare l’incolpevole impossibilità di ultimazione dei lavori da parte dell’interessato, ed anche al fine, ricorrendone i presupposti, di valutare il tempo occorrente per l’effettiva ultimazione dei lavori;
che, pertanto, stante il tenore dell’art. 15 comma 2 bis richiamato, comporta un inutile aggravio del procedimento ed è oltremodo contraddittorio esigere che l’interessato richieda la proroga prima della definizione del giudizio penale, in costanza di sequestro giudiziario del cantiere e della documentazione dello stesso procedimento amministrativo;
che pertanto, seppure il factum principis non comporta un automatismo sospensivo né una proroga di fatto dei termini fissati con il rilascio dei titoli edilizi, ciò non equivale a sostenere che, in presenza di un’istanza di proroga tardiva, l’amministrazione possa opporre l’automatismo della decadenza astenendosi dal valutare la natura dell’impedimento dedotto e le motivazioni poste a base del ritardo nella presentazione dell’istanza;
che l’esistenza del factum principis se può essere validamente posta a sostegno di un provvedimento di proroga di lavori non ultimati nei termini, a maggior ragione incide anche sull’osservanza o inosservanza del termine di inoltro dell’istanza di proroga laddove strettamente connesso e conseguenziale all’evento impeditivo medesimo;
che, per le ragioni sopra esposte in ordine alla necessità di attendere l’esito del giudizio penale e per la conseguente indefinibilità dell’istanza di proroga nei termini di legge, erroneamente l’amministrazione ha ritenuto di non accogliere sul punto le osservazioni formulate dall’istante, tenuto conto che, anche ove l’Autorità Giudiziaria avesse reso disponibile su richiesta la documentazione amministrativa sottoposta a sequestro, prima di conoscere l’esito del giudizio penale, il procedimento di proroga non poteva essere definito;
che in tal senso depone peraltro la stessa giurisprudenza richiamata nel provvedimento impugnato (cfr Cons. St. n. 5285 cit.) laddove si è persino ritenuta “ultronea” la presentazione di un’istanza di proroga in presenza di un factum principis imputabile alla stessa amministrazione procedente, tenuto conto dell’effetto conformativo derivato da un giudicato amministrativo di annullamento con la motivazione che: “l’interessato va reintegrato nella stessa posizione sostanziale in cui si sarebbe trovato in assenza degli atti comunali illegittimi”;
che, allo stesso modo, può affermarsi nella specie che parte ricorrente va reintegrata nella stessa posizione in cui si sarebbe trovata in assenza del giudizio penale conclusosi con formula assolutoria perché il fatto non sussiste;
che da quanto sopra esposto consegue l’accoglimento del ricorso, con annullamento del provvedimento impugnato, e condanna dell’amministrazione a pronunciarsi sull’istanza di proroga, entro un termine di giorni trenta dalla comunicazione della presente, non configurandosi nella materia de qua alcuna ipotesi legalmente tipizzata di silenzio assenso;
che le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato e condanna il Comune di vasto a pronunciarsi sull’istanza di proroga entro e non oltre il termine di giorni trenta dalla comunicazione della presente.
Condanna il Comune di Vasto al rimborso delle spese in favore della ricorrente nella misura di €1500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge se dovuti, e rimborso del contributo unificato al passaggio in giudicato della decisione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1 d.lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti sottoposte a giudizio penale.
Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Alberto Tramaglini, Presidente
Renata Emma Ianigro, Consigliere, Estensore
Massimiliano Balloriani, Consigliere