L’uso del territorio e l’inizio del termine prescrizionale del reato di lottizzazione abusiva
(Commento a Cassazione penale, n. 44836/2018)
di Massimo GRISANTI
Nonostante l’importanza delle statuizioni, la sentenza in commento è passata inosservata nelle riviste specializzate.
Il Collegio giudicante (Pres. Cavallo – Rel. Di Nicola) dopo aver ribadito che la lottizzazione abusiva è un reato di durata che ha natura progressiva nell’evento, ha stabilito che “ … Nondimeno, nella lottizzazione abusiva cosiddetta ‘materiale’, non sempre il reato si risolve e si consuma con la sola realizzazione di opere, in quanto la condotta lottizzatoria può perdurare ininterrottamente nel tempo, alla stessa stregua del reato permanente, allorché, indipendentemente dall’avvenuto completamento delle opere programmate ed eseguite, o da ulteriori condotte criminose del lottizzatore o di terzi, essa consenta, come nel caso in esame, L’USO O LO SFRUTTAMENTO DEL TERRITORIO da parte di terzi, correlativamente impedendo o rendendo più difficoltoso la CONCRETA FRUIZIONE del bene da parte della collettività, PRIVATA DEL VERDE PUBBLICO E DEL SERVIRSI DEI PARCHEGGI, secondo la destinazione impressa alla zona dalla pubblica amministrazione. In tale caso, la situazione antigiuridica innescata dall’iniziale condotta lottizzatoria si protrae nel tempo in considerazione del perdurante attentato al bene giuridico protetto dall’incriminazione, con la conseguenza che ANCHE IL SOLO MANTENIMENTO DELLA SITUAZIONE CONTRA IUS E’, IN TAL CASO, SUFFICIENTE A PERPETUARE E AD APPROFONDIRE L’OFFESA “.
Anche se non espressamente qualificato tale, e indipendentemente dal caso in concreto esaminato, ritengo che l’ultima affermazione assurga ad un principio di diritto, in quanto tale idoneo a indirizzare, in funzione nomofilattica, l’interpretazione del diritto da parte dei Giudici di prime cure e d’appello.
In via generale, la questione era già stata trattata sul sito Lexambiente – http://www.lexambiente.com/materie/urbanistica/184-dottrina184/11911-urbanistica-rapporto-tra-uso-dell%E2%80%99edificio-ed-i-reati-di-abuso-edilizio-e-lottizzazione-abusiva.html – arrivando a sostenere che finché perdura l’utilizzazione del prodotto dei lavori di edificazione non iniziano a decorrere i termini prescrizionali dell’abuso edilizio e della lottizzazione abusiva.
In questa sentenza la Suprema Corte ha mostrato di saper cogliere l’essenza della pianificazione, in perfetta continuità logico-motivazionale con le statuizioni espresse nella celeberrima pronuncia n. 12878/2003 delle Sezioni Unite penali in ordine al concetto di carico urbanistico.
Con l’osservazione che “… ogni insediamento umano è costituito da un elemento cosiddetto primario (abitazioni, uffici, opifici, negozi) e da uno secondario di servizio (opere pubbliche in genere, uffici pubblici, parchi ecc.) …” – v. Cassazione, SSUU penali, n. 12878/2003 – gli Ermellini riconobbero che il legislatore statale ha creato un’immodificabile endiadi materiale e giuridica chiarendo in cosa consiste il termine “INSEDIAMENTO”, tenendo conto della stella polare dell’art. 42 Cost. secondo il quale – in una dimensione “collettiva” del territorio quale bene comune, oggetto del primordiale rapporto giuridico che si instaura tra aggregato umano e quella parte di terra sulla quale tale aggregato si insedia (v. Paolo Maddalena, La democrazia dei beni comuni) – la proprietà privata riceve tutela dall’ordinamento nei limiti in cui essa è effettivamente funzionale al perseguimento dell’interesse pubblico (in termini: Cass. penale, sez. III, n. 18949/2016: “… il richiamo all’art. 42 Cost. è privo di pregio, in quanto, proprio stante la funzione sociale della proprietà, nel contrasto tra l’interesse collettivo alla corretta pianificazione territoriale e quello del privato è ragionevole la prevalenza del primo …”).
Nel difficoltà percorso di recupero del senso delle parole utilizzate dal legislatore, quale forma principale dell’interpretazione delle leggi, occorre ricordare che il termine INSEDIAMENTO indica l’insieme dei fatti e degli aspetti connessi alla distribuzione e al raggruppamento delle dimore dell’uomo sulla Terra.
Nella legge urbanistica fondamentale n. 1150/1942 il termine INSEDIAMENTO ricorre in soli due articoli: all’art. 28 dedicato alle lottizzazioni e all’art. 41 quinquies dedicato agli standard urbanistici. E ricorre diffusamente, anzi ne è il fulcro di tutte le disposizioni ivi contenute, nel DM 1444/1968 rivolto ai pianificatori per la formazione degli strumenti urbanistici.
Al fine di perseguire quel corretto ed ordinato assetto del territorio idoneo ad assicurare la funzione sociale della proprietà privata, il legislatore ha prescritto che avvenga nel concreto sia il reperimento di spazi pubblici, sia la realizzazione delle opere pubbliche, imponendo ai Comuni di andare a specificare nel dettaglio – con i piani particolareggiati e le lottizzazioni convenzionate, che devono rispettare le proporzioni tra aree utilizzabili per l’edificazione privata e per le urbanizzazioni primaria e secondaria, nonché i correlati programmi triennali delle opere pubbliche – l’uso concreto e dettagliato di porzioni di suolo destinate dal PRG ad ospitare i vari tipi di insediamenti. Così vietando la massimizzazione dello sfruttamento del territorio a fini privati.
Poiché edifici ultimati, ma non abitati, quindi non utilizzati, non concretano un INSEDIAMENTO – al più possono costituire un mero esercizio di architettura – ne sovviene che solo l’atto dell’abitare, dell’insediarsi da parte delle persone e delle attività produttive, innesca l’esigenza della somministrazione, da parte del Comune, dei servizi di urbanizzazione in misura adeguata, per qualità e quantità, a quella prescritta in misura minima con le disposizioni del DM 1444/1968 emanato in forza dell’art. 41 quinquies L. 1150/1942.
Se in un’area lottizzata vi è stata la massimizzazione dello sfruttamento del territorio a fini edificatori privati, è la ragionevolezza, prima di ogni altra cosa, che porta a dire come il fatto illecito continua ad impedire alla collettività di servirsi di quelle parti del territorio considerato che dovevano ab origine essere riservate per legge a standard di urbanizzazione primaria e secondaria ex artt. 3 e 5 DM citato.
Affermare il contrario significa agire contro la Costituzione.
E’ per questi semplici motivi che il termine prescrizionale del reato di lottizzazione abusiva non può iniziare a decorrere fino a quando gli utilizzati edifici di una lottizzazione non vengono ridotti e comunque serviti dalle urbanizzazioni previste dal legislatore. Atteso che senza quest’ultime, per legge, non esiste alcun “insediamento” meritevole di tutela giuridica.
