Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 4086, del 5 agosto 2013
Urbanistica.Tettoia e permesso di costruire

Necessita di concessione edilizia la costruzione di una tettoia in quanto essa (anche se costituisce pertinenza dell’immobile), incide sulla costruzione preesistente. La nozione di costruzione, ai fini del rilascio della concessione edilizia, si configura in presenza di opere che attuino una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, con perdurante modifica dello stato dei luoghi, a prescindere dal fatto che essa avvenga mediante realizzazione di opere murarie. A ciò deve peraltro aggiungersi che una tettoia collegata al muro di un edificio preesistente non può essere considerata in senso proprio pertinenza, in quanto fa corpo con la cosa principale a cui aderisce, di cui modifica la sagoma e comporta ampliamento, creando nuova volumetria. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 04086/2013REG.PROV.COLL.

N. 04733/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4733 del 2012, proposto da: 
Giovanni Vignanelli, Lucia Di Palma, Dario Petrucci e Anna Rita Vignanelli, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Lavitola e Irene Giuseppa Bellavia, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Costabella, 23;

contro

Comune di Fiumicino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alvise Vergerio di Cesana, con domicilio eletto presso lo studio legale Adotti in Roma, viale Bruno Buozzi, 68;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE I QUATER n. 10258/2011, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Fiumicino;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2013 il Cons. Claudio Boccia e uditi per le parti gli avvocati Irene Giuseppa Bellavia ed Alvise Vergerio di Cesana;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l'ordinanza n. 32 del 23 aprile 2010 il Comune di Fiumicino ingiungeva ai signori Giovanni Vignanelli, Anna Rita Vignanelli, Dario Petrucci e Lucia Di Palma la demolizione di alcune opere edilizie abusive (una “tamponatura di parte del parapetto”, un “ampliamento del forno” e un “locale ripostiglio” ottenuto mediante “tamponatura del vano scala”, relativamente alla proprietà Vignanelli-Petrucci, nonché “un locale ripostiglio” ottenuto mediante “tamponatura del vano scala”, un “ampliamento del forno” ed una “tettoia di mq. 19.00 circa” relativamente alla proprietà Vignanelli-Di Palma) realizzate in una costruzione bifamiliare di loro proprietà sita in località Focene, nel Comune di Fiumicino.

Con l'ordinanza n. 35 del 23 aprile 2010 il predetto Comune di Fiumicino disponeva, inoltre, il pagamento di una sanzione pecuniaria di euro 1.500,00 ai predetti soggetti, in relazione alla “diversa distribuzione degli spazi interni”, realizzata nell'immobile di loro proprietà.

2. Con il ricorso n. 6889 del 2010 proposto al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio il signor Vignanelli e gli altri ricorrenti indicati in epigrafe chiedevano l’annullamento dei predetti atti, lamentandone l'illegittimità.

3. Con la sentenza n. 10250 del 2011 il Tar per il Lazio respingeva il predetto ricorso.

4. Avverso detta sentenza il signor Vignanelli e gli altri ricorrenti indicati in epigrafe hanno proposto appello (ricorso n. 4733 del 2012) e, con la memoria dell’11 maggio 2013, hanno ulteriormente articolato le proprie difese.

Con la memoria del 10 agosto 2012 si è costituito in giudizio il Comune di Fiumicino che, con le ulteriori memorie del 9 e del 21 maggio 2013, ha rassegnato conclusioni opposte a quelle degli appellanti.

5. All'udienza del 11 giugno 2013 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. Preliminarmente il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame della eccezione, presentata dall’Amministrazione appellata, relativa all’inammissibilità per tardività delle censure proposte dagli appellanti - riguardanti il fatto che gli interventi edilizi di cui è causa rientrano nella ristrutturazione edilizia cosiddetta “leggera” - poiché l’appello, per quanto si dirà in seguito, risulta nel merito, comunque infondato.

Per la stessa ragione il Collegio ritiene di poter prescindere anche dall’esame dell’osservazione formulata dall’Amministrazione comunale concernente la necessità di valutare in maniera unitaria e complessiva gli interventi abusivi realizzati dagli appellanti.

7. Con il primo motivo gli appellanti hanno lamentato l'erroneità della sentenza n. 10250 del 2011 nella parte in cui, in violazione dell’art. 142, comma 2, lettera a) del d.lgs. n. 42 del 2004, ha ritenuto l’immobile di cui è causa ricadente in un’area gravata da un vincolo paesistico.

7.1. Il motivo è infondato.

Il giudice di prime cure, nella sentenza impugnata, ha effettivamente rilevato che l’immobile di proprietà degli appellanti ricade “su area gravata da vincoli di cui all’art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004 e in zona A1 - 1 del Piano territoriale paesistico” mentre dagli atti di cui è causa emerge che, l’edificio de quo ricade nella zona territoriale omogenea di tipo B, per la quale vige, ai sensi del d.l. n. 1444 del 1968, il disposto di cui all’art. 142, comma 2, lettera a) del d.lgs. n. 42 del 2004, che prevede che “la disposizione di cui al comma 1, lettera a), b), c), d), e), g), h), l), m), non si applica alle aree che alla data del 6 settembre 1985 […] erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone omogenee A e B”.

Da quanto esposto deriva, dunque, che il vincolo di cui all’art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004 non può ritenersi, come sostenuto dagli appellanti, applicabile al manufatto di cui è causa.

Osserva, tuttavia, il Collegio che quanto affermato dal giudice di prime cure risulta privo di contenuto dispositivo, stante il fatto che il Tar per il Lazio non ha ritenuto sussistente a carico degli appellanti stessi alcun adempimento connesso con l’esistenza del citato vincolo.

Ne consegue che “l’errore” in cui è incorso il giudice di primo grado, rivestendo carattere formale, non può comportare l’erroneità dell’impugnata sentenza n. 10250 del 2011, poiché quanto dal medesimo rilevato non ha avuto alcun riflesso sull’iter logico delle decisioni da quest’ultimo assunte.

8. Con il secondo motivo gli appellanti hanno lamentato l’erroneità dell’impugnata sentenza n. 10250 del 2011 che non ha ritenuto l’ordinanza comunale n. 32 del 2010 viziata da violazione e falsa applicazione degli artt. 3, comma 1, lettere b), c), d) e 10, comma 1, lettera c) del d.P.R. n. 380 del 2001, come modificato dal d. lgs. n. 301 del 2002.

Secondo gli appellanti, infatti, la tamponatura del parapetto e la realizzazione di due ripostigli mediante tamponatura del vano scala avrebbero dovuto essere qualificati in parte come interventi di manutenzione straordinaria, in parte come restauro e risanamento conservativo o quali opere di ristrutturazione edilizia c.d. “leggera”, assentibili tramite D.I.A. e, quindi, perseguibili esclusivamente tramite sanzione pecuniaria.

8.1. Il motivo è infondato.

8.1.1.Osserva il Collegio che la “tamponatura di parte del parapetto precedentemente realizzato in pannelli c.l.s. prefabbricati non pieni”, contrariamente a quanto rilevato dagli appellanti, non può essere considerata un intervento di manutenzione straordinaria ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera b) del d.P.R. n. 380 del 2001.

L’intervento in esame, infatti, non è consistito nella rinnovazione o nella sostituzione di un elemento architettonico, così come richiesto dall’art. 3, comma 1 lettera b) del d.P.R. n. 380 del 2001, ma nella aggiunta di un elemento strutturale dell’edificio, con modifica del prospetto dell’edificio stesso: tale opera richiedeva, quindi, il permesso di costruire e non poteva essere assentita tramite D.I.A..

A quanto esposto non può, peraltro, opporsi il rilievo che l’art. 12, comma 4 delle NTA del Piano regolatore del Comune di Fiumicino ricomprenderebbe nell’ambito della manutenzione straordinaria anche “la sostituzione di elementi architettonici (inferriate, bancali, cornici, zoccolature, gradini, ecc) con modificazione dei tipi o della forma”.

Come detto in precedenza, infatti, l’intervento in esame non ha comportato una “sostituzione” di un elemento edilizio ma l’aggiunta di un nuovo elemento strutturale in precedenza inesistente, con la conseguenza che non può trovare applicazione, nella fattispecie in esame, il disposto del citato art. 12, comma 4 delle NTA.

Quanto precede risulta, peraltro, confermato dallo stesso comma 3 dell’art. 12 delle NTA del Piano regolatore del Comune di Fiumicino, che esclude esplicitamente dal novero degli interventi di manutenzione straordinaria le “alterazioni del carattere architettonico dell’edificio”, categoria nella quale, alla luce di quanto sopra detto, rientra la “tamponatura di parte del parapetto precedentemente realizzato in pannelli di c.l.s. prefabbricati non pieni”.

8.1.2. Gli appellanti hanno, inoltre, rilevato che la realizzazione di due locali ripostiglio “per una superficie utile di circa mq. 3.00” cadauno ottenuti “mediante tamponatura del vano scala”, sarebbero assentibili tramite D.I.A., in quanto tali locali avrebbero natura di “volumi tecnici”, non computabili nel calcolo della volumetria massima consentita.

8.1.3. La censura non è condivisibile.

Osserva, infatti, il Collegio che, in base ad una consolidata giurisprudenza da cui il Collegio medesimo non ravvisa ragioni per discostarsi, “la nozione di volume tecnico, non computabile nel calcolo della volumetria massima consentita, può essere applicata solo con riferimento ad opere edilizie completamente prive di una propria autonomia funzionale, anche potenziale, in quanto destinate a contenere impianti serventi di una costruzione principale, per esigenze tecnico-funzionali della costruzione stessa; si tratta, in particolare, di impianti necessari per l’utilizzo dell’abitazione che non possono essere ubicati all’interno di essa, connessi alla condotta idrica, termica, ascensore ecc., mentre va escluso che possa parlarsi di volumi tecnici al di fuori di tale ambito, al fine di negare rilevanza giuridica ai volumi comunque esistenti nella realtà fisica” (Cons. di Stato, Sez. IV, 4 maggio 2010, n. 2565).

In ogni caso, in assenza di leggi regionali e di altre disposizioni urbanistico-edilizie specificamente applicabili, si deve tenere conto della circolare del Ministero dei lavori pubblici 31 gennaio 1973, n. 2474, che ha ammesso la possibilità di non computare nella volumetria assentibile i volumi tecnici, quando si tratti di un manufatto ancora da realizzare e l’amministrazione abbia effettuato ex ante le valutazioni inerenti alle sue esigenze tecnico-funzionali.

Quando invece sia stato realizzato abusivamente un nuovo volume, rispetto a quello legittimamente assentito, nessuna disposizione statale o regionale consente di effettuare le medesime valutazioni: il solo fatto che si tratti di un nuovo manufatto abusivo preclude all’amministrazione di considerarlo irrilevante.

E quanto precede è ciò che si è verificato nel caso di specie, avendo gli stessi appellanti affermato di aver “chiuso il sottoscala esterno creando un piccolo ripostiglio di appena 3 mq..…per il ricovero delle bombole del gas”.

Osserva in proposito il Collegio che la natura tecnica del volume non può dipendere dal suo utilizzo ma solo dalla funzionalità intrinseca all’opera stessa: la volumetria relativa alle opere in questione non può, quindi, per quanto appena detto, qualificarsi come “volume tecnico”.

Da quanto esposto discende, dunque, che gli interventi in esame non possono rientrare in nessuna delle categorie richiamate dagli appellanti (interventi di manutenzione straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo o di ristrutturazione edilizia c.d. “leggera”), poichè l’obbligo di non operare incrementi volumetrici sussiste in relazione a tutte le citate tipologie di interventi edilizi, con la conseguenza che le opere in esame non potevano essere assentite tramite D.I.A..

A quanto precede va, peraltro, aggiunto che gli interventi de quibus incidono, in ogni caso, sul prospetto dell’immobile di proprietà degli appellanti, con la conseguenza che, anche per questo profilo, risulta confermato quanto sopra detto circa la non assentibilità di detti interventi tramite D.I.A..

9. Con il terzo motivo gli appellanti hanno lamentato l’erroneità della sentenza del Tar per il Lazio in epigrafe impugnata nella parte in cui non ha ritenuto sussistente, in capo all’ordinanza comunale n. 32 del 2010, il vizio di violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, lettere b), c), d) nonché dell’art. 10, comma 1, lettera c) del d.P.R. n. 380 del 2001, come modificato dal d.lgs. n. 301 del 2002.

Secondo gli appellanti, infatti, gli interventi di ampliamento dei forni “a ridosso del muro di cinta” sarebbero qualificabili come ristrutturazione edilizia c.d. “leggera”, ai sensi dell’art 3, lettera d) del d.P.R. n. 380 del 2001, assentibili tramite D.I.A. e, quindi, perseguibili esclusivamente tramite sanzione pecuniaria e non tramite ordine di demolizione e rimessa in pristino dello stato dei luoghi.

9.1. Il motivo è infondato.

L’art. 10, comma 1, lettera c) del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede che “costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire […] gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili ricompresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso”.

Tale normativa dispone, dunque, che siano assentibili tramite D.I.A. soltanto gli interventi edilizi di ristrutturazione cosiddetta “leggera”, che non comportino modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici.

Orbene, dagli atti di causa ed in particolare dalla relazione tecnica del Comando della Polizia Municipale di Fiumicino n. 10.413 del 28 gennaio 2010, emerge che gli interventi in esame hanno prodotto due vani delle dimensioni di circa 9,00 mq., alterando i caratteri architettonici e funzionali dell’immobile con conseguente incremento della volumetria: tali interventi, pertanto, non potevano rientrare nella nozione di ristrutturazione leggera e non potevano essere autorizzati se non tramite permesso di costruire.

A quanto precede va, peraltro, aggiunto che, anche prescindendo dall’aumento di volumetria prodotto dalle opere in esame, detti manufatti incidono in ogni caso sulla sagoma dell’immobile di proprietà degli appellanti.

In base ad un orientamento giurisprudenziale, da cui il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, infatti, il concetto di sagoma deve intendersi come “la forma della costruzione complessivamente intesa (Cons. di Stato, Sez. V, 2 aprile 2001, n. 1998) con la conseguenza che non rileva nel caso di specie la considerazione prospettata dagli appellanti che le opere in esame siano ubicate a ridosso del muro di cinta.

Il Collegio osserva, infine, che, in relazione alla dimensione dei due manufatti, non può trovare applicazione al caso de quo, contrariamente a quanto sostenuto dagli appellanti, l’art. 27 delle NTA del vigente Piano regolatore del Comune di Fiumicino, che prevede la non computabilità degli elementi accessori tra cui “barbecue o piccoli forni anche in muratura, purché di superficie complessiva, compresi gli accessori (piani di appoggio, contenitori per legna, ecc.) non superiore a mq. 2 ed altezza massima escluso il comignolo non superiore a ml. 2,00”.

10. Con il quarto motivo gli appellanti hanno lamentato l’erroneità della sentenza del Tar per il Lazio in epigrafe impugnata che ha ritenuto l’ordinanza n. 32 del 2010 del Comune di Fiumicino immune dal vizio di violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, lettera e. 6) del d.P.R. n. 380 del 2001.

La “tettoia di mq. 19.00 circa”, infatti, secondo gli appellanti, non rientrerebbe fra le pertinenze che determinano una trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio e sarebbe, quindi, assentibile tramite D.I.A., con la conseguenza che non potrebbe essere assoggettata alla sanzione demolitoria ma esclusivamente a quella pecuniaria.

10.1. Il motivo è infondato.

Osserva il Collegio che, in base ad un orientamento giurisprudenziale, da cui il Collegio medesimo non ravvisa ragioni per discostarsi, “necessita di concessione edilizia la costruzione di una tettoia in quanto essa (anche se costituisce pertinenza dell’immobile), incide sulla costruzione preesistente. La nozione di costruzione, ai fini del rilascio della concessione edilizia, si configura in presenza di opere che attuino una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, con perdurante modifica dello stato dei luoghi, a prescindere dal fatto che essa avvenga mediante realizzazione di opere murarie” (Cons. di Stato, Sez. IV, 6 giugno 2008, n. 2705).

A ciò deve peraltro aggiungersi che una tettoia collegata al muro di un edificio preesistente “non può essere considerata in senso proprio pertinenza, in quanto fa corpo con la cosa principale a cui aderisce, di cui modifica la sagoma e comporta ampliamento, creando nuova volumetria” (Cons. di Stato, Sez. VI, 18 dicembre 2012, n. 6493).

Orbene, nel caso di specie, le caratteristiche costruttive del manufatto - che come rilevato dal giudice di primo grado risulta collocato fra l’immobile di proprietà degli appellanti ed il muro di cinta che delimita la proprietà degli stessi con copertura in tegole - comportano una modificazione della sagoma e del prospetto tale da produrre una perdurante alterazione dello stato dei luoghi.

Ne deriva che l’opera, nonostante non realizzi un volume superiore al 20% del volume dell’edificio principale, non può considerarsi una mera pertinenza di quest’ultimo e che il manufatto di cui è causa non poteva essere assentito con D.I.A. ma esclusivamente con permesso di costruire.

A quanto precede non può, peraltro, opporsi che l’art. 27 delle NTA del Piano regolatore di Fiumicino inserisca fra i manufatti accessori, soggetti a D.I.A., quelli “di pertinenza di edifici a carattere residenziale o a copertura di spazi esterni a pubblici servizi”, costituiti da strutture verticali astiformi in metallo o legno, con copertura in tela, vetro, canniccio, legno, ferro, completamente aperta su tutti i lati avente altezza al colmo inferiore a 3,00 ml. e superficie coperta inferiore a mq. 20,00.

Osserva, infatti, il Collegio che la tettoia in esame vanta una copertura in tegole e non “in tela, vetro, canniccio, legno, ferro” ed una chiusura su almeno un lato: tale opera non risulta, dunque, corrispondente alla tipizzazione di cui al citato art. 27 delle NTA del PRG vigente, con la conseguenza che detto articolo non può trovare applicazione alla fattispecie di cui trattasi.

11. Con il quinto motivo gli appellanti hanno lamentato l’erroneità della sentenza n. 10250 del 2011 che non ha ritenuto sussistenti i vizi di violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001 nonché di eccesso di potere per errore dei presupposti e difetto di istruttoria.

Secondo gli appellanti, infatti, stante l’assentibilità delle opere da loro poste in essere tramite D.I.A., il Comune di Fiumicino avrebbe dovuto applicare, fin dall’inizio, la sanzione pecuniaria e non quella demolitoria.

11.1. Il motivo è infondato.

Osserva il Collegio che - alla luce di quanto precedentemente esposto in merito all’assentibilità degli interventi edilizi di cui è causa esclusivamente tramite permesso di costruire - il Comune di Fiumicino non poteva disporre, nel caso di specie, la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 37 del d.P.R. n. 380 del 2001, che può essere comminata esclusivamente in caso di “interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla denuncia di inizio attività”.

12. Con riferimento all’ordinanza n. 35 del 2010 del Comune di Fiumicino gli appellanti hanno rilevato di aver pagato, in data 28 dicembre 2010, la sanzione pecuniaria di euro 1.500,00 per la “diversa distribuzione degli spazi interni” realizzata nell'immobile di loro proprietà in assenza di titolo abilitativo.

I medesimi istanti chiedono, conseguentemente, che venga dichiarata la sopravvenuta cessazione della materia del contendere relativamente alla citata ordinanza comunale.

Ciò posto, il Collegio ritiene che, in relazione all’avvenuto pagamento della sanzione pecuniaria ad opera degli appellanti, di cui è stata depositata copia della ricevuta di pagamento, l’istanza di questi ultimi debba essere intesa come sopravvenuta carenza di interesse.

13. Per quanto sin qui esposto l'appello deve ritenersi infondato e va, pertanto, respinto per la parte che concerne l’annullamento dell’ordinanza di demolizione n. 32 del 23 aprile 2010, emanata dal Comune di Fiumicino mentre per la parte che riguarda l’annullamento dell’ordinanza n.35 del 23 aprile 2010, emessa dal medesimo Comune di Fiumicino, al Collegio non resta che dichiarare d’ufficio l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza d’interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lettera c) del cod. proc. amm..

14. Il Collegio ritiene che le spese di giudizio debbano seguire il criterio della soccombenza ed essere liquidate nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull'appello (ricorso n. 4733 del 2012), come in epigrafe proposto, lo respinge per la parte che riguarda l’annullamento dell’ordinanza n. 32 del 23 aprile 2010, emanata dal Comune di Fiumicino e lo dichiara d’ufficio improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, per ciò che concerne la parte relativa all’annullamento dell’ordinanza comunale n. 35 del 23 aprile 2010.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese, dei diritti e degli onorari di giudizio che quantifica in euro 4000,00 oltre agli accessori di legge se dovuti da corrispondere al Comune di Fiumicino.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2013 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Baccarini, Presidente

Maurizio Meschino, Consigliere

Claudio Contessa, Consigliere

Gabriella De Michele, Consigliere

Claudio Boccia, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/08/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)