Consiglio di Stato Sez. IV n. 536 del 22 gennaio 2019
Urbanistica.Piani di lottizzazione
Poiché i piani di lottizzazione sostituiscono i piani particolareggiati d’esecuzione e rappresentano uno strumento concordato, costituito da un accordo tra i proprietari e da un atto di approvazione del comune, l’accordo tra i proprietari ne costituisce un elemento essenziale, ai sensi dell’art. 1372 del codice civile, e lo stesso dicasi per le modificazioni del piano, per cui non rileva che una delle parti abbia o non abbia concreto interesse alla modificazione, né si può prescindere dal suo consenso sindacando l’interesse che essa può avere alla modificazione
Pubblicato il 22/01/2019
N. 00536/2019REG.PROV.COLL.
N. 00318/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 318 del 2012, proposto da
Luigi Di Nardo e Giuliano Di Nardo, rappresentati e difesi dall’avvocato Luigi Adinolfi, con domicilio eletto presso la dottoressa Anna Bei in Roma, via Ovidio n.10, presso lo studio del commercialista Rosati;
contro
Comune di Riardo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Pasquale Di Fruscio, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Fabrizio Cerbo in Roma, via Otranto 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 02925/2011.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Riardo;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del giorno 11 ottobre 2018 il Cons. Silvia Martino;
Uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, gli avvocati Parissi (su delega dell’avvocato Adinolfi) e Di Fruscio;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso iscritto al n. 7241/2005 del TAR per la Campania, i signori Luigi e Giuliano Di Nardo, quali proprietari di due lotti contigui siti nel Comune di Riardo, in catasto al foglio 14, particelle numeri 250,353,354, esponevano che con sentenza n. 7338/2002 il medesimo TAR aveva annullato le deliberazioni di C.C. n. 34 del 14.03.1990 e n. 45 del 17.09.1993 con cui il Comune di Riardo aveva modificato la lottizzazione convenzionata denominata “Mozzi De Stavola” per violazione delle dovute garanzie partecipative nei confronti dei ricorrenti che avevano acquisito le aree edificabili sin dal 30.08.1986.
Aggiungevano che, con istanza del 22.05.2003, avevano diffidato il Comune di Riardo alla rettifica del tracciato stradale secondo l’originaria previsione di lottizzazione convenzionata n. 1283 del 23.04.1996, ma che l’ente non vi aveva provveduto, nonostante la nota prot. 3252 del 16.06.2003 con cui aveva manifestato la volontà di trovare una soluzione idonea al contemperamento degli opposti interessi.
Chiedevano quindi il riconoscimento dei danni subiti, invocando, in primo luogo, la colpa grave dell’amministrazione che, nell’adottare una variante alle opere di urbanizzazione primaria relativa alle aree oggetto di lottizzazione, non aveva garantito la partecipazione al procedimento dei proprietari interessati.
I provvedimenti originariamente impugnati (e poi annullati dallo stesso TAR), imponendo ai ricorrenti l’arretramento dal confine per consentire la costruzione del marciapiede, e modificando il tracciato originario della strada per consentire l’allargamento di alcuni lotti frontisti, avevano determinato una illegittima ed ingiusta compressione di un diritto già acquisito.
In particolare, evidenziavano che, secondo l’originaria configurazione, i lotti di proprietà avrebbero dovuto trovarsi all’incrocio tra la via Giusti ed una strada prevista dal P.R.G., prospettando per due lati sulla strada.
In conseguenza delle modifiche al tracciato stradale del piano di lottizzazione, la strada di collegamento era stata eliminata sicché le proprietà dei ricorrenti affacciavano ora su un’unica via più stretta, senza marciapiede e priva di sbocco, lontana dai punti di collegamento con l’asse viario principale della Casilina e quindi risultavano defilate rispetto all’intera lottizzazione.
Asserivano che il deprezzamento del compendio era pari ad euro 181.110, come da relazione tecnica allegata in atti. Tale danno non era più eliminabile in quanto nelle aree già destinate a strade di collegamento nel progetto di lottizzazione, l’amministrazione comunale aveva consentito l’edificazione di manufatti che ormai impedivano il ripristino della situazione ex ante.
2. Il TAR respingeva la domanda di risarcimento del danno, compensando le spese.
In particolare osservava che, secondo la stessa descrizione contenuta nella relazione di consulenza tecnica allegata al fascicolo di parte ricorrente a cura dell’ing. L. Gelsomino, il tracciato della strada comunale di collegamento al sistema viario comunale - cui dovevano accedere le strade interne alla lottizzazione Mozzi De Stavola – risultava essere esterno al perimetro della convenzione di lottizzazione nonché parte di una previsione di piano regolatore generale che era rimasta inattuata.
Pertanto, la meno favorevole ubicazione dei lotti di proprietà dei ricorrenti era dipesa dalla mancata realizzazione ad opera del Comune di una strada che avrebbe collegato l’area compresa in zona C al sistema viario comunale, oggetto di una preesistente previsione di P.R.G.. Tuttavia – poiché tale strada di collegamento non era inclusa nel piano di lottizzazione – essa non era annoverabile tra gli obblighi convenzionalmente gravanti a carico del Comune per effetto della stipula della convenzione di lottizzazione.
La strada di collegamento in questione, esterna al perimetro della convenzione di lottizzazione in argomento, non era stata eliminata per effetto della modifica del piano di lottizzazione bensì per il venir meno del corrispondente vincolo di piano, nelle more decaduto per decorso del quinquennio e motivatamente non reiterato dal Comune.
Pertanto, poiché il pregiudizio lamentato dai ricorrenti in conseguenza dell’addotto isolamento dei lotti di loro pertinenza dalle principali vie di collegamento dipendeva essenzialmente dalla mancata realizzazione della strada comunale oggetto del vincolo dichiarato decaduto, i ricorrenti – al fine di dimostrare l’illegittimità dell’operato comunale - avrebbero dovuto impugnare la delibera n.10 del 1997 con cui il Consiglio comunale si era espresso sulla insussistenza dei presupposti di realizzabilità della strada in questione, cosa che nella specie non era avvenuta.
Per quanto concerne la domanda di risarcimento del danno derivante dalla modifica del tracciato stradale di via Giusti, interno al perimetro della lottizzazione, intervenuto con le delibere di C.C. n. 34/1990 e n. 45/1993 oggetto di annullamento giurisdizionale, il TAR escludeva, anzitutto, che alla delibera n. 61/2003 adottata dalla Giunta Municipale potesse attribuirsi il valore di riconoscimento di responsabilità per danni da parte dell’amministrazione comunale poiché, con tale delibera, la stessa si era limitata a conferire l’incarico ad un tecnico per la individuazione di una soluzione alternativa che tenesse conto dello stato dei luoghi e delle connesse esigenze di tutela della sicurezza stradale.
In ogni caso, l’annullamento in via giurisdizionale delle delibere C.C. n.n. 34/1990 e 45/1993 era intervenuto per soli vizi formali inerenti alla violazione delle garanzie partecipative dei ricorrenti interessati, senza che il TAR adito, con la sentenza n.7338/2002, si fosse pronunciato anche «sulla legittimità della pretesa sottostante, ossia sull’interesse vantato dai ricorrenti a veder ripristinato il tracciato stradale previsto dalla convenzione di lottizzazione in cui erano subentrati».
In ogni caso, soggiungeva il TAR, «la facoltà di rideterminazione che residua in capo al soggetto pubblico esclude il carattere di definitività del rapporto, quale necessario presupposto dell’azione risarcitoria».
Il primo giudice attribuiva rilievo, altresì, al «fattore tempo per effetto della scadenza del termine decennale di efficacia della convenzione di lottizzazione», stipulata il 23 aprile 1986, nonché al fatto che le attività dirette alla realizzazione dello strumento urbanistico, sia convenzionale che autoritativo, non possono essere attuate ai sensi di legge oltre un certo termine, scaduto il quale l’autorità competente in materia urbanistica riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate.
3. I signori Di Nardo, rimasti soccombenti, hanno interposto l’appello in esame, con il quale hanno dedotto:
- che la mancata realizzazione della strada esterna alla lottizzazione non ha depotenziato i danni derivanti dall’inesatta realizzazione della strada interna;
- che i marciapiedi della strada interna non possono più essere realizzati come previsti in origine poiché, a causa dell’illecito comportamento del Comune, lo stato dei luoghi è stato irreversibilmente modificato;
- che la delibera n. 61/03, a differenza di quanto ritenuto dal TAR, rappresenta il riconoscimento da parte del Comune dell’illecito compiuto;
- che il vizio accertato dalla sentenza n. 7338 del 2002 non era meramente procedimentale bensì rappresentava un vizio sostanziale, consistente nella mancanza del consenso degli odierni appellanti alla progettata modifica.
- che in ogni caso, qualunque forma di illegittimità è idonea a rendere ingiusti i danni ad essa conseguenti;
- che l’avvenuto decorso del termine decennale non può sanare l’illegittimità di una variazione unilaterale della convenzione di lottizzazione, intervenuta nel termine di efficacia della convenzione medesima.
Hanno quindi concluso per l’accoglimento dell’appello e della domanda di risarcimento del danno per come quantificato in primo grado.
4. Si è costituito, per resistere, il Comune di Riardo, con comparsa di stile.
5. L’appello è stato assunto in decisione alla pubblica udienza dell’11 ottobre 2018
6. In via preliminare, va dato atto del fatto che gli appellanti non svolgono rilievi avverso la sentenza del TAR in epigrafe, nella parte in cui la stessa ha respinto la domanda di risarcimento del danno consistente nel deprezzamento dei lotti per mancanza di idoneo collegamento con la S.S. Casilina.
7. Per quanto invece concerne la domanda di risarcimento del danno derivante dalla mancanza del marciapiede di via Giusti, sul lato prospiciente i lotti dei signori Di Nardo, il Collegio osserva quanto segue.
In primo luogo, diversamente da quanto assunto dal giudice di primo grado, la sentenza n. 7338 del 2002 del TAR Campania, non annullò le varianti al PdL del 1990 e del 1993 per violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento amministrativo previste, in generale, dall’art. 7 della l. n. 241/90, bensì in relazione alla violazione dell’art. 28 della l.17 agosto 1942 n.1150, come modificato dall’art.8 della L.6 agosto 1967 n.765.
Secondo detta sentenza «presupposto indispensabile per l’adozione dei piani di lottizzazione è la partecipazione ed il consenso di tutti i proprietari dell’area omogenea interessata», con la conseguenza che «il principio del necessario coinvolgimento dei proprietari dei terreni interessati» deve valere «anche nel caso di variante del piano di lottizzazione convenzionato di libera iniziativa, che implica l’osservanza delle medesime regole procedimentali stabilite per l’adozione dello strumento urbanistico (cfr., in termini, Consiglio di Stato, IV Sezione, 12 febbraio 1997 n.99)».
In tale senso, è anche la più recente giurisprudenza di questo Consiglio, secondo cui «Un progetto di lottizzazione presentato da soggetti privati può essere preso in considerazione e valutato favorevolmente dall'amministrazione solo in presenza del consenso di tutti i privati ricompresi all'interno dell'insediamento» (Sez. V, 21 maggio 2010, n. 3217).
Poiché i piani di lottizzazione sostituiscono i piani particolareggiati d’esecuzione e rappresentano uno strumento concordato, costituito da un accordo tra i proprietari e da un atto di approvazione del comune, «l’accordo tra i proprietari ne costituisce un elemento essenziale, ai sensi dell’art. 1372 del codice civile, e lo stesso dicasi per le modificazioni del piano, per cui non rileva che una delle parti abbia o non abbia concreto interesse alla modificazione, né si può prescindere dal suo consenso sindacando l’interesse che essa può avere alla modificazione» (Cons. Stato, Sez. I, 1 marzo 2012 n. 500).
Nel caso di specie, dal fatto che gli originari ricorrenti (odierni appellanti), non parteciparono «in alcun modo alle successive varianti del piano di lottizzazione convenzionato» il TAR Campania fece discendere, nel 2002, l’annullamento di tali varianti nonché conseguentemente, della prescrizione della concessione edilizia prot. n.4206 del 30.12.1997 relativa all’«arretramento del confine al lato prospiciente la strada».
8. Neppure conferente appare il riferimento del TAR, contenuto nella sentenza oggetto dell’odierna impugnativa, alla scadenza della convenzione di lottizzazione.
Infatti, ai sensi dell’art. 17, comma 1, l. n. 1150 del 1942, decorso il termine stabilito per l’esecuzione del piano particolareggiato, questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione. Tuttavia, rimane fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano (cfr., ex plurimis, Cons. St., Sez. V, sentenza n. 2768 del 30.4.2009).
9. Per quanto concerne la pretesa al risarcimento del danno ingiusto derivante dalla lesione di un interesse legittimo, vero è che, ancora da ultimo, questo Consiglio ha precisato che l’obbligazione risarcitoria affonda le sue radici nella verifica della sostanziale spettanza del bene della vita ed implica un giudizio prognostico in relazione al se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente o probabilmente (cioè secondo il canone del “più probabile che non”) spettato al titolare dell’interesse (Sez. IV, 14 giugno 2018, n. 3657).
Tuttavia la responsabilità si atteggia diversamente a seconda che, oggetto della lesione sia un interesse oppositivo ovvero pretensivo.
Nel primo caso, occorre infatti accertare soltanto se l’illegittima attività dell’amministrazione abbia leso l’interesse alla conservazione di un bene o di una situazione di vantaggio già acquisita, mentre è in relazione al diniego o alla ritardata assunzione di un provvedimento amministrativo che occorre valutare, a mezzo di un giudizio prognostico, la fondatezza o meno della richiesta della parte, onde stabilire se la medesima fosse titolare di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, o di una situazione che, secondo un criterio di normalità, era destinata ad un esito favorevole (cfr. Cass. civ., Sez. I, 13 ottobre 2011, n. 21170).
Nel caso di specie, le varianti annullate hanno leso l’interesse oppositivo degli odierni appellanti alla realizzazione delle lottizzazione quale originariamente configurata anche con il loro consenso (ovvero dei rispettivi danti causa), sicché il danno di cui hanno domandato il risarcimento per equivalente è conseguenza diretta sia della mancata attuazione del PdL secondo i (legittimi) allineamenti originari, sia della mancata esecuzione o, comunque, dell’impossibilità di esecuzione in forma specifica del giudicato derivante dalla sentenza n. 7338 /2002 dello stesso TAR Campania.
10. Nessun dubbio può sussistere, infine, in ordine alla sussistenza della colpa dell’amministrazione intimata, ove si consideri la chiarezza della normativa violata (relativa alle regole che presiedono alla formazione dei piani di lottizzazione di iniziativa privata e delle relative varianti), nonché la circostanza che il Comune non è stato in grado di indicare alcuna circostanza idonea a giustificare non solo l’errore inizialmente commesso ma, soprattutto, la successiva inerzia nel dare esecuzione ad una sentenza passata in giudicato. E’ infatti quest’ultima ad aver portato al consolidamento della illegittima situazione di fatto fonte del danno rivendicato dagli odierni appellanti.
11. Ciò posto, ai fini della quantificazione del risarcimento, appare equa la misura stimata nella relazione tecnica di parte depositata in primo grado, pari ad euro 15.000,00 (quindicimila/00).
Su tale somma spettano poi rivalutazione ed interessi a far data dal verificarsi del fatto illecito che può identificarsi con quella di proposizione della domanda in primo grado (28.9.2005).
A tale data, la situazione dei luoghi risultava infatti già irreversibilmente modificata, così come confermato dallo stesso Comune di Riardo che, nel costituirsi in giudizio in primo grado, affermava esplicitamente che il marciapiede «manca solo nei pressi delle proprietà Di Nardo» e che tanto era dovuto al fatto che i ricorrenti «hanno deliberatamente deciso di costruire in difformità dalla concessione edilizia che imponeva l’arretramento del muro, proprio al fine di costruire il marciapiede», senza tuttavia considerare che tale prescrizione era stata annullata dal TAR tre anni prima, unitamente alle varianti del PdL risalenti al 1990 e al 1993.
Gli interessi vanno calcolati secondo i criteri fissati dalla Corte di Cassazione (sentenza n. 1712/95), ovvero non già sulla somma complessiva rivalutata alla data della liquidazione, bensì sulla somma originaria rivalutata anno dopo anno, con riferimento ai singoli momenti con riguardo ai quali la predetta somma si incrementa nominalmente in base agli indici di rivalutazione monetaria (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. V, 8 novembre 2012, n. 5686).
Infine, sulla somma complessiva così determinata, sono dovuti gli interessi legali dal giorno della pubblicazione della sentenza (che con la liquidazione del credito ne segna la trasformazione in credito di valuta) sino al soddisfo.
12. In definitiva, per quanto testé argomentato, l’appello merita accoglimento e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, il ricorso proposto in primo grado deve essere accolto in parte, nei sensi di cui in motivazione.
13. La parziale, reciproca soccombenza, giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, di cui in premessa, lo accoglie e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, condanna il Comune di Riardo al risarcimento del danno in favore dei signori Luigi e Giuliano Di Nardo, nella misura indicata in motivazione.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Troiano, Presidente
Oberdan Forlenza, Consigliere
Nicola D'Angelo, Consigliere
Giovanni Sabbato, Consigliere
Silvia Martino, Consigliere, Estensore
