Consiglio di Stato Sez. II n. 7631 del 2 dicembre 2020
Urbanistica.Manufatto a servizio di un’opera abusiva del quale si invoca la natura pertinenziale
Nel caso in cui il manufatto del quale si invochi la natura pertinenziale sia posto a servizio di un’opera abusiva, non trova applicazione il regime della pertinenza urbanistica, ma la regola generale, ricavabile dagli articoli 3 e 10 del D.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui è da considerarsi intervento di nuova costruzione, come tale assoggettato al regime abilitativo del permesso di costruire, la costruzione di manufatti edilizi fuori terra, ivi inclusi l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati e di strutture di qualsiasi genere
Pubblicato il 02/12/2020
N. 07631/2020REG.PROV.COLL.
N. 10291/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10291 del 2011, proposto da
Onorati Emilio (successivamente, Onorati Fabio, in giudizio nella qualità di erede del medesimo) e Milani Tomassina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Monte Compatri, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Carola Chinappi e Roberto Picardi, presso lo studio della prima elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Carlo Felice, n. 63;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater) n. 4009 del 10 maggio 2011, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Monte Compatri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 novembre 2020 (tenuta ai sensi dell’art. 84 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito con legge 24 aprile 2020, n. 27, come modificato dall’art. 4 del decreto legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito con legge 25 giugno 2020, n. 70) il Cons. Roberto Politi;
Nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Espongono gli appellanti che, a seguito di sopralluogo della Polizia Municipale del Comune di Monte Compatri, veniva accertata, in data 23 settembre 2010, sul terreno distinto in catasto al foglio 21, particella 260, la presenza di un manufatto, in corso di realizzazione, avente dimensione di mt. 7,60 x 6,00 x 3,20.
In occasione di un secondo sopralluogo, avvenuto il successivo 25 novembre, veniva constatata la prosecuzione dei lavori, consistenti nel completamento interno e nella realizzazione di un portico, di dimensioni pari a mt. 7,40 x 4,00 x 3,00.
Con ordinanza n. 4/2010 in data 29 dicembre 2010, il Comune – ravvisata l’assenza di titolo edilizio – ingiungeva la sospensione dei lavori ed ordinava, altresì, la demolizione del suindicato corpo di fabbrica.
2. Con ricorso N.R.G. 2612 del 2011, proposto innanzi al T.A.R. del Lazio, i signori Onorati Emilio e Milani Tommasina chiedevano l’annullamento del provvedimento di cui sopra, lamentandone l’illegittimità per:
- eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, per travisamento dei fatti, per illogicità manifesta e per sviamento;
- eccesso di potere per difetto di motivazione e per illogicità manifesta;
- violazione dell’art. 29 del D.P.R. 380 del 2001 ed errore sui presupposti.
3. Costituitasi l’Amministrazione comunale intimata, il Tribunale ha respinto il ricorso; ed ha condannato i ricorrenti al pagamento delle spese di lite, per € 1.000,00.
4. In particolare, il Tribunale ha rilevato che:
- “a) come risulta dagli atti di causa, in data 23.9.2010 la Polizia municipale del Comune di Monte Compatri ha accertato che, sul terreno in questione, era in corso di realizzazione, in assenza di qualsivoglia autorizzazione, un manufatto a pianta rettangolare avente le seguenti dimensioni: mt 7,60 di lunghezza per mt 6,00 di larghezza per mt 3,20 di altezza. La copertura è piana ed è stata realizzata con putrelle in ferro e tavelloni laterizi ricoperti da gettata in cls e rete elettrosaldata con finale copertura in guaina. La struttura a un piano è realizzata con blocchetti di tufo poggiata su un cordolo in c.a. largo circa cm 30 alto circa cm 30, come pure il superiore cordolo in c.a. posto sotto la copertura. All’interno il manufatto si presenta completato nella pavimentazione e nella tramezzatura come pure il soffitto foderato in tavole di legno poggiato su n. 2 travi in legno lamellare aventi le dimensioni di cm 40 di altezza per cm 20 di spessore. Il manufatto è provvisto degli impianti tecnologici (idrico, elettrico, e termico) parzialmente intonacato. Sono altresì presenti le aperture per il portoncino esterno, la porta interna del bagno e delle finestre complete di soglie e controtelaio;
b) in data 25.9.2010 i VV.UU. del Comune di Monte Compatri hanno accertato che, in violazione dei sigilli, i lavori edili abusivi, il cui committente è stato individuato nella persona del Sig. Onorati Emilio, erano proseguiti e hanno eseguito un ulteriore sequestro del manufatto;
c) inoltre, le allegazioni fotografiche di cui al verbale del 23.9.2010, il successivo verbale del 25.11.2010 (attestante la prosecuzione dei lavori in violazione dei sigilli) nonché la relativa sottoscrizione da parte del Sig. Onorati Emilio, in qualità di committente dei lavori e custode giudiziario del cantiere, dimostrano inconfutabilmente che i lavori abusivi edilizi sono da imputare allo stesso Onorati Emilio;
d) la documentazione fotografica redatta dalla Sara Nistri (dalla quale risulterebbe che il manufatto abusivo esisteva già alla data del 14.6.2002) risale, appunto, al 2002 ed è un ingrandimento fotografico di un rilievo aereo che nulla dimostra in ordine all’esistenza del manufatto al momento del riscontrato abuso edilizio;
e) infine, va disatteso il motivo relativo alla violazione dell’art. 7 L. 241/19090 in quanto - per consolidata regola giurisprudenziale - ampiamente condivisa da questo TAR, in tema di omissione della comunicazione dell'avvio del procedimento (strumento principale di partecipazione), i provvedimenti repressivi degli abusi edilizi non devono essere preceduti dal suddetto avviso, trattandosi di provvedimenti tipici e vincolati emessi all'esito di un mero accertamento tecnico della consistenza delle opere realizzate e del carattere abusivo delle medesime”.
5. Avverso tale pronuncia, i signori Onorati Emilio (al quale, per effetto di intervenuto decesso, è in seguito subentrato Onorati Fabio, nella qualità di erede) e Milani Tommasina, hanno interposto appello, notificato il 24 novembre 2011 e depositato il successivo 23 dicembre, lamentando quanto di seguito sintetizzato:
5.1) Error in judicando. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto
Assume parte appellante che documentazione fotografica attesta l’inizio della realizzazione del fabbricato de quo fin dal 2002.
Soggiunge che l’area interessata dall’intervento edilizio ricade in zona E- agricola, sottozona E1 - agricola normale, nella quale è consentita la realizzazione di case rurali e fabbricati rustici annessi all’agricoltura.
Inoltre, le uniche opere asseritamente poste in essere dagli appellanti (completamento interno e realizzazione del portico), ricadendo nella declaratoria di cui all’art. 22 del D.P.R. 380 del 2001 (e, quindi, essendo realizzabili con D.I.A.), sarebbero assoggettabili alle sanzioni di cui al successivo art. 37 (e non, quindi, all’applicazione dell’art. 31 dello stesso testo normativo, come ritenuto dal Comune).
5.2) Difetto di motivazione
Avrebbe omesso il Tribunale di condurre adeguati approfondimenti istruttori, suscettibili – segnatamente, con riferimento a disponibili riscontri fotografici – di collocare l’inizio dell’intervento edilizio al 2002.
5.3) Omessa pronuncia circa la violazione dell’art. 29 del D.P.R. 380 del 2001
Nell’osservare come il sig. Onorati Emilio venga indicato, nel processo verbale di accertamento, in qualità di “committente” delle opere (e, quindi, sia risultato destinatario, unitamente alla sig.ra Milani Tomassina, dell’avversato ordine ripristinatorio), assume parte appellante che il Tribunale avrebbe omesso di considerare che gli odierni appellanti non possono essere individuati quali responsabili dell’abuso, avendo acquisito soltanto nel 2009 la qualità di enfiteuti del fondo.
Conclude, pertanto, parte appellante per l’accoglimento dell’appello; e, in riforma della sentenza impugnata, del ricorso di primo grado, con ogni statuizione conseguenziale anche in ordine alle spese del doppio grado di giudizio.
6. In data 18 gennaio 2012, l’Amministrazione comunale appellata si è costituita in giudizio; e, nel ribadire le considerazioni già rassegnate dinanzi al giudice di prime cure, ha conseguentemente chiesto la reiezione dell’appello, che viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza telematica del 24 novembre 2020.
DIRITTO
1. Sostiene parte appellante che la gravata sentenza del T.A.R. del Lazio abbia omesso di porre in luce:
- l’alterità dei profili di responsabilità, quanto all’intervento edilizia sanzionato dal Comune di Monte Compatri, atteso che la realizzazione di esso sarebbe intervenuta in epoca nella quale i ricorrenti di prime cure non avevano la disponibilità dell’area;
- la rilevanza delle evidenze fotografiche, che comproverebbero la collocabilità dell’intervento stesso (almeno) al 2002;
- la consentita realizzabilità, all’interno della zona agricola nella quale insiste l’area de qua, di manufatti a carattere rurale e/o serventi l’esercizio dell’attività agricola.
2. Esclusa la concludenza delle rilevanze aerofotografiche – le quali, quand’anche suscettibili di dimostrare la presenza di un manufatto, comunque non consentono di asseverare l’identità fra lo stesso ed il corpo di fabbrica oggetto di accertamento, a seguito di duplice sopralluogo, da parte della locale Polizia Municipale – rileva il Collegio che la consistenza del commesso abuso (circostanza in ordine alla quale, in punto di fatto, non sussistono dubbi, essendo incontroverso che esso non sia assistito da titolo ad aedificandum) obiettivamente rileva quale legittimo fondamento ai fini dell’adozione di determinazione ripristinatoria.
Come dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio sottolineato (sentenza 17 ottobre 2017, n. 9), “il carattere reale della misura ripristinatoria della demolizione e la sua precipua finalizzazione al ripristino di valori di primario rilievo non si pongono in modo peculiare nelle ipotesi in cui il proprietario non sia responsabile dell’abuso”, in quanto “ferma restando la doverosità della misura ripristinatoria, la diversità soggettiva fra il responsabile dell’abuso e l’attuale proprietario” non impone “all’amministrazione un peculiare ed aggiuntivo onere motivazionale”.
Prosegue la pronunzia in rassegna, soggiungendo che “il carattere reale dell’abuso e la stretta doverosità delle sue conseguenze non consentono di valorizzare ai fini motivazionali la richiamata alterità soggettiva (la quale può – al contrario – rilevare a fini diversi da quelli della misura ripristinatoria, come nelle ipotesi del riparto delle responsabilità fra il responsabile dell’abuso e il suo avente causa)”; e ciò in quanto
- se “la principale (se non l’unica) ragione che potrebbe indurre a valorizzare la richiamata alterità soggettiva è quella relativa allo stato soggettivo di buona fede e di affidamento che caratterizza la posizione dell’avente causa”;
- “tali stati soggettivi non possono essere in alcun modo valorizzati ai fini motivazionali”;
conseguentemente, trovando conferma “l’orientamento secondo cui gli ordini di demolizione di costruzioni abusive, avendo carattere reale, prescindono dalla responsabilità del proprietario o dell’occupante l’immobile (l’estraneità agli abusi assumendo comunque rilievo sotto altri profili), applicandosi anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell’irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato”.
3. Fermo quanto sopra esposto, la stessa parte appellante non ha addotto elementi in fatto, recanti puntuale confutazione del carattere abusivo degli interventi; i quali, inizialmente accertati nella relativa consistenza materia a seguito di sopralluogo effettuato dalla Polizia Municipale del Comune di Monte Compatri, hanno formato oggetto di successivo sopralluogo, che ha dato modo alla stessa di constatare la prosecuzione dei lavori (ab initio, sine titulo), con completamento degli interni del corpo di fabbrica ed ulteriore realizzazione di porticato esterno.
Quand’anche si ritenga in astratto assentibile la realizzazione, nella zona agricola all’interno della quale insiste il compendio di che trattasi, di manufatti rurali, in ogni caso rileva – invero insuperabilmente – il difetto di previo titolo edificatorio: in assenza del quale, le opere abusivamente realizzate legittimamente sono state assoggettate a misura ripristinatoria.
Né, sotto altro profilo, il carattere asseritamente accessorio e/o pertinenziale di talune di esse (segnatamente, il portico successivamente realizzato; e, solo in un secondo momento, accertato dalla stessa Polizia Municipale) si rivela idoneo a sottrarre tale realizzazione alla irrogata sanzione demolitoria.
Sostiene, in proposito, parte appellante che la realizzazione di un portico, a servizio dell’originario corpo di fabbrica, non potesse essere sanzionata – in relazione alla configurazione essenzialmente pertinenziale della struttura; e, quindi, all’assoggettabilità di essa a D.I.A. – con la misura ripristinatoria: in proposito contestandosi l’applicazione, da parte del Comune, dell’art. 31 del D.P.R. 380 del 2001.
Va, al riguardo, esclusa in nuce la qualificabilità, quale pertinenza urbanistica, del manufatto accessorio ad un’opera abusiva.
Diversamente opinando, infatti, si perverrebbe alla irragionevole conseguenza di consentire la realizzazione e la permanenza sul territorio di un’opera, in quanto accessoria ad un’altra; nonché, nel caso di sua abusività, di applicare la più mite sanzione pecuniaria, quando, invece, l’edificio principale (che è la ragione stessa della qualificazione della prima in termini di pertinenza urbanistica) è inevitabilmente destinato, in ragione della sua illeceità, alla demolizione.
Pertanto, nel caso in cui il manufatto del quale si invochi la natura pertinenziale sia posto a servizio di un’opera abusiva, non trova applicazione il regime della pertinenza urbanistica, ma la regola generale, ricavabile dagli articoli 3 e 10 del D.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui è da considerarsi intervento di nuova costruzione, come tale assoggettato al regime abilitativo del permesso di costruire, la costruzione di manufatti edilizi fuori terra, ivi inclusi l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati e di strutture di qualsiasi genere (da ultimo, Cons. Stato, Sez. I, 2 aprile 2020 n. 00704/2020).
4. Le condotte considerazioni, asseveranti l’infondatezza delle doglianze articolate con il presente mezzo di tutela, impongono la reiezione dell’appello.
Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna gli appellanti sigg.ri Onorati Fabio e Milani Tomassina, in solido, al pagamento, in favore del Comune di Monte Compatri, delle spese del presente grado di giudizio, liquidate nella misura di € 3.000,00 (euro tremila/00), oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con Sede in Roma, nella Camera di Consiglio del giorno 24 novembre 2020, convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente
Giovanni Sabbato, Consigliere
Francesco Frigida, Consigliere
Cecilia Altavista, Consigliere
Roberto Politi, Consigliere, Estensore
