TAR Campania (SA) Sez. I sent. 7607 11 dicembre 2009
Tutela dei consumatori. Legittimazione associazioni
Non può disconoscersi, in astratto, la legittimazione di un’associazione di tutela dei consumatori ad esercitare il diritto di accesso ai documenti dell'amministrazione o di gestori di servizi pubblici in relazione ad interessi che pervengono ai consumatori e utenti di pubblici servizi. Ma anche alle associazioni di tutela dei consumatori si applica l’art. 22, l. n. 241/1990, che consente l’accesso non come forma di azione popolare, bensì a tutela di “situazioni giuridicamente rilevanti”, e dunque anche per dette associazioni occorre verificare la sussistenza di un interesse concreto e attuale all’accesso
Tutela dei consumatori. Legittimazione associazioni
Non può disconoscersi, in astratto, la legittimazione di un’associazione di tutela dei consumatori ad esercitare il diritto di accesso ai documenti dell'amministrazione o di gestori di servizi pubblici in relazione ad interessi che pervengono ai consumatori e utenti di pubblici servizi. Ma anche alle associazioni di tutela dei consumatori si applica l’art. 22, l. n. 241/1990, che consente l’accesso non come forma di azione popolare, bensì a tutela di “situazioni giuridicamente rilevanti”, e dunque anche per dette associazioni occorre verificare la sussistenza di un interesse concreto e attuale all’accesso
N. 07607/2009 REG.SEN.
N. 01306/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso R.G. n. 1306 del 2009, proposto da:
Codacons, Coordinamento delle associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, prof. Enrico Marchetti, rappresentato e difeso dall’avv. Maria Cristina Rizzo e con la stessa domiciliata in Salerno, via M. Schipa n. 41 presso l’Ufficio legale del Codacons Campania Onlus;
contro
Comune di Acerno, in persona del sindaco pro tempore, non costituitosi in giudizio;
per l'annullamento
del silenzio serbato dal comune sull'istanza di accesso del 26 maggio 2009, pervenuta tramite fax in pari data.
Visto il ricorso con i relativi allegati.
Vista la documentazione depositata agli atti di causa.
Relatore nella camera di consiglio del 10 settembre 2009 il dott. Gianmario Palliggiano ed uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Il Codacons Campania Onlus, coordinamento delle associazione senza fini di lucro, deputata per statuto alla tutela dei diritti e degli interessi di consumatori ed utenti, nonché associazione di volontariato nei settori dell’ambiente, servizi sociali e sanità ex l. n. 266/91, il 26 maggio 2009 ha inoltrato al comune di Acerno, tramite fax, istanza di accesso di pari data per ottenere estrazione di copia della seguente documentazione:
1. atti e/o provvedimenti aventi ad oggetto l’installazione e l’ubicazione dei depuratori e/o impianti centralizzati nell’ambito del territorio comunale;
2. tipologia di impianti “fanghi attivi, biologico, chimico”;
3. conformità alla legge ambientale D. L.vo n. 152/2006;
4. atti e/o provvedimenti aventi ad oggetto ad interventi programmati ed a tutti quelli effettuati negli ultimi due anni in materia di depurazione;
5. ogni atto relativo all’avvio delle procedure di affidamento delle prestazioni di progettazione o di completamento delle opere necessarie all’attivazione del servizio di depurazione ai sensi della L. 27.2.2009 n. 13;
6. ogni altro atto e/o provvedimento connesso e/o collegato;
L’istanza era presentata ai sensi dell’art. 22 della l. n. 241/90 e del d. lgs. 195/2005, in attuazione della direttiva Ce 2003/2004, concernente l’accesso in materia ambientale ed era finalizzata, tra l’altro, alla tutela dell’interesse del Codacons all’economicità ed equità delle tariffe dei servizi pubblici.
Non avendo l’amministrazione comunale fornito alcun riscontro, il Codacons ha presentato il presente ricorso, notificato il 20 luglio 2009 e depositato il 29 successivo lamentando la violazione delle sopra richiamate norme in materia di accesso alla documentazione amministrativa ed ambientale.
Il Comune non si è costituito in giudizio.
In vista della camera di consiglio del 10 settembre 2009, parte ricorrente ha presentato memoria con la quale ha ribadito la richiesta di accesso, facendo presente il permanere dell’inadempienza del comune. La causa è quindi passata in decisione.
DIRITTO
1.- Il ricorso è fondato, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.
2.- La ricorrente associazione agisce statutariamente senza fini di lucro a tutela dei consumatori e degli utenti, opera anche quale associazione di volontariato nei settori dell’ambiente, servizi sociali e sanità ai sensi della legge n. 266/1991.
La giurisprudenza amministrativa, in materia di accesso agli atti, risulta consolidata sulle seguenti posizioni, sinteticamente rassegnate dal Consiglio di Stato con la decisione n. 555 del 2006, che in questa sede si richiamano :
- la domanda di accesso deve avere un oggetto determinato o quanto meno determinabile, e non può essere generica;
- la domanda di accesso deve riferirsi a specifici documenti e non può pertanto comportare la necessità di un’attività di elaborazione di dati da parte del soggetto destinatario della richiesta (C. Stato, sez. VI, 20-05-2004, n. 3271; C. Stato, sez. VI, 10-04-2003, n. 1925; C. Stato, sez. V, 01-06-1998, n. 718);
- la domanda di accesso deve essere finalizzata alla tutela di uno specifico interesse giuridico di cui il richiedente è portatore (C. Stato, sez. VI, 30-09-1998, n. 1346);
- la domanda di accesso non può essere uno strumento di controllo generalizzato dell’operato della pubblica amministrazione ovvero del gestore di pubblico servizio nei cui confronti l’accesso viene esercitato (C. Stato, sez. IV, 29-04-2002, n. 2283; C. Stato, sez. VI, 17-03-2000, n. 1414, resa sulla domanda di accesso esercitata da CONDACONS per ottenere dalla OMNITEL la documentazione relativa alla collocazione e potenza degli impianti fissi della rete di telefonia mobile della città di Bologna);
- la domanda di accesso non può essere un mezzo per compiere una indagine o un controllo ispettivo, cui sono ordinariamente preposti organi pubblici, perché in tal caso nella domanda di accesso è assente un diretto collegamento con specifiche situazioni giuridicamente rilevanti (C. Stato, sez. IV, 29.4.2002, n. 2283; T.a.r. Lazio, sez. II, 22.7.1998, n. 1201, resa sulla domanda di accesso del CONDACONS mirante a prendere conoscenza di tutto il materiale - reclami, denunce, provvedimenti disciplinari, spese per risarcimento - inerente a casi di smarrimento o furto verificatisi in occasione di spedizioni postali nell’arco di più anni);
- alle associazioni a tutela dei consumatori, quale è il Codacons, l’ordinamento non riconosce un diritto di accesso diverso da quello attribuito in generale dalla l. n. 241/1990 (ex plurimis, v. C. Stato, sez. IV, 29.4.2002, n. 2283).
3.- Quanto, in particolare, a quest’ultimo profilo, giova considerare che non può disconoscersi, in astratto, la legittimazione di un’associazione di tutela dei consumatori ad esercitare il diritto di accesso ai documenti dell'amministrazione o di gestori di servizi pubblici in relazione ad interessi che pervengono ai consumatori e utenti di pubblici servizi, come ha già avuto occasione di ritenere la giurisprudenza amministrativa (cfr. sul punto, tra le tante, C. Stato, sez. IV, 29.4.2002, n. 2283; C. Stato, sez. IV, 26.11.1993, n. 1036 e C. Stato, sez. VI, 27.03.1992, n. 193).
Ma anche alle associazioni di tutela dei consumatori si applica l’art. 22, l. n. 241/1990, che consente l’accesso non come forma di azione popolare, bensì a tutela di “situazioni giuridicamente rilevanti”, e dunque anche per dette associazioni occorre verificare la sussistenza di un interesse concreto e attuale all’accesso (C. Stato, sez. IV, 6.10.2001, n. 5291, resa sulla domanda di accesso esercitata dal CONDACONS in relazione agli atti inerenti lo svolgimento della lotteria Italia 1999, collegata alla trasmissione televisiva “Carramba che fortuna”).
Vero è, come ha già osservato la giurisprudenza amministrativa (C. Stato, sez. V, 16.01.2004, n. 127, resa sulla domanda di accesso esercitata dal CODACONS in relazione agli atti della gara espletata dalla ATAC s.p.a. per la realizzazione di tessere elettroniche a microprocessore), che l’interesse che legittima la richiesta di accesso ai documenti amministrativi va considerato in termini particolarmente ampi tutte le volte in cui esso risulta funzionale alla tutela di vaste categorie di soggetti, coinvolti nell’esercizio di funzioni amministrative o nell’espletamento di servizi pubblici; questa esigenza di una lettura estesa della posizione legittimante l’accesso si manifesta, in particolare, quando la richiesta di accesso è proposta per la tutela di interessi diffusi, direttamente connessi alla pretesa collettiva alla trasparenza ed efficienza (nonché sicurezza) dei servizi pubblici (v. ora art. 2, d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206, codice del consumo, in relazione ai diritti dei consumatori e utenti, e loro associazioni)
Tuttavia, pur così delineato nei suoi ampi confini, il diritto di accesso non si configura mai come un’azione popolare (fatta eccezione per il peculiare settore dell’accesso ambientale), ma postula sempre un accertamento concreto dell’esistenza di un interesse differenziato della parte che richiede i documenti. La titolarità (o la rappresentatività) degli interessi diffusi non giustifica un generalizzato e pluricomprensivo diritto alla conoscenza di tutti i documenti riferiti all’attività del gestore del servizio e non collegati alla prestazione dei servizi all’utenza, ma solo un più limitato diritto alla conoscenza di atti, relativi a servizi rivolti ai consumatori, che incidono in via diretta e immediata, e non in via meramente ipotetica e riflessa, sugli interessi dei consumatori.
L’interesse alla conoscenza, d’altro canto, non può essere negato a priori, ma va provato, di volta in volta, considerando accuratamente tutti i concreti profili della richiesta di accesso.
Pertanto, anche se il diritto di accesso è volto ad assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa e a favorirne lo svolgimento imparziale (come recita l'art. 22, l. n. 241/1990), rimane fermo che l'accesso è consentito soltanto a coloro ai quali gli atti stessi, direttamente o indirettamente si rivolgono, e che se ne possano eventualmente avvalere per la tutela di una posizione soggettiva; la quale, anche se non deve assumere necessariamente la consistenza del diritto soggettivo o dell'interesse legittimo, deve essere però giuridicamente tutelata non potendo identificarsi con il generico ed indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento dell' attività amministrativa.
4.- Né dalla normativa in materia di tutela dei consumatori di cui alla l. 30 luglio 1998, n. 281 (in vigore all’epoca della domanda di accesso, e ora trasfusa nel codice del consumo, d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206) si può desumere che le associazioni di tutela dei consumatori sarebbero portatrici di una situazione giuridicamente qualificata ad esser edotti delle cause determinanti l'inefficienza e l'inefficacia dei servizi pubblici.
In proposito giova rilevare che, se è vero che la l. n. 281/1998 riconosce e garantisce “i diritti e gli interessi individuali e collettivi dei consumatori e degli utenti”, ciò avviene (e può avvenire) ai soli fini e nelle sole forme previste dalla legge: in particolare gli artt. 1 e 3, nel disciplinare le modalità di tutela degli interessi collettivi dei consumatori ed utenti, non contempla un generale potere di accesso a fini ispettivi, ma esplicitamente limita la tutela (per la quale sono legittimate ad agire le associazioni) ad ipotesi specifiche e cioè:
- alla “inibitoria” giudiziale degli atti e comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti (lett. a);
- alla adozione di « misure idonee » a correggere o eliminare gli effetti dannosi delle violazioni accertate (lett. b);
- alla pubblicazione del provvedimento su quotidiani nazionali o locali (lett. c) (C. Stato, sez. VI, 1.3.2000, n. 1122).
Invece, la legge a tutela dei consumatori non attribuisce alle associazioni dei consumatori un potere di vigilanza a tutto campo da esercitare a mezzo del diritto all’acquisizione conoscitiva di atti e documenti che consentano le necessarie verifiche al fine di stabilire se l’esercizio del servizio pubblico possa ritenersi svolto secondo le prescritte regole di efficienza.
Siffatto potere di controllo, generale e preliminare, è estraneo alla norma sull’accesso, che non conferisce ai singoli funzioni di vigilanza, ma solo la pretesa individuale a conoscere dei documenti collegati a situazioni giuridiche soggettive. L’associazione non è titolare di una situazione soggettiva che valga a conferirle un potere di vigilanza sull’ente che offre il pubblico servizio, ma solo della legittimazione ad agire perché vengano inibiti comportamenti od atti che siano effettivamente lesivi.
Immaginare un “potere esplorativo” significa non solo eccedere la dimensione comunque soggettiva del diritto di accesso, aprendo gli orizzonti a fenomeni di giurisdizione di diritto oggettivo, ma soprattutto trascurare gli equilibri sottesi alla disposizione dell’art. 22; ciò perché l’interesse alla conoscenza dei documenti amministrativi è destinato alla comparazione con altri interessi rilevanti, tra i quali anche l’interesse dell’amministrazione a non subire eccessivi intralci nella propria azione gestoria, che, nei limiti del predetto equilibrio tra valori, trova rispondenza anche nel catalogo dei principî costituzionali, in particolare quelli previsti dagli artt. 41 e 97 Cost.
La disciplina sull’accesso tutela solo l’interesse alla conoscenza e non l’interesse ad effettuare un controllo sull’impresa o sull’amministrazione, allo scopo di verificare eventuali (e non ancora definite) forme di lesione all’interesse dei consumatori (C. Stato, sez. IV, 6.10.2001, n. 5291).
5.- Pertanto, la domanda di accesso non può ritenersi inammissibile quando è finalizzata alla tutela dell’interesse, giuridicamente rilevante, di Codacons all’economicità ed equità delle tariffe dei servizi pubblici, bensì, è tale quando è diretta a conoscere i costi delle prestazioni che una pubblica amministrazione acquisisce mediante contratti, in funzione di un generico e indistinto interesse al contenimento della spesa pubblica e della imposizione fiscale.
Non rientra tra i diritti specifici dei consumatori (il cui catalogo è ora recato dall’art. 2, codice del consumo approvato con d.lgs. n. 206/2005) anche l’interesse generale – che è indistintamente dell’intera collettività, e che allo stato non è tutelabile su iniziativa dei singoli cittadini o di loro associazioni – alla economicità dei contratti della pubblica amministrazione, e al contenimento della spesa pubblica e dell’imposizione fiscale.
6.- Fermo restando quanto sopra richiamato, deve convenirsi che l’istanza presentata dalla ricorrente associazione locale risulta proposta ai sensi e per gli effetti della normativa nazionale di recepimento della Direttiva 2003/04 Ce concernente l’accesso alle informazioni ambientali, e cioè, ai sensi di una normativa che, come già chiarito da questo Tribunale con la sentenza n. 111 del 2005, e, giusta indicazione emergente anche dalla giurisprudenza innanzi richiamata, ha una latitudine ben più vasta dell’ordinario diritto di accesso.
Basterà richiamare, in questa sede, qualche passo della citata pronuncia :
“Nonostante la sopravvenuta legge n. 241/90, il diritto di accesso all’informazione ambientale non è stato riservato alle sole parti interessate.
La particolarità ha trovato conferma con il D. Lgs 25 febbraio 1997 n. 39 che, in attuazione dei principi della Direttiva C.E.E. n. 90/93, ha stabilito all’art. 3 che le autorità pubbliche sono tenute a rendere disponibile le informazioni relative all’ambiente a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dimostrare il proprio interesse”.
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito e confermato che il diritto di accesso alle informazioni possedute dall’Amministrazione in materia di ambiente spetta non solo ai cittadini ma anche alle associazioni di protezione ambientale (Tar Toscana Sez. III 19 dicembre 2000 n. 2731).
L’art. 2 lett. a) del D. Lgs n. 39/1997 ha stabilito che le informazioni relative all’ambiente includono “qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora o contenuta nelle basi di dati riguardanti lo stato delle acque, del suolo, della fauna, della flora, del territorio e degli spazi naturali, nonché le attività, comprese quelle nocive, o le misure che incidono o possono incidere negativamente sulle predette componenti ambientali e le attività e le misure amministrative e i programmi di gestione dell’ambiente”.
L’art. 2 della Direttiva n. 2003/4 - che ha sostituito la direttiva n. 1990/313 istitutiva di un ampio ed incondizionato diritto di accesso alle informazioni ambientali - ha precisato che, per informazione ambientale si deve intendere :” qualsiasi informazione disponibile ……”
La giurisprudenza comunitaria ha inteso la portata dell’art. 2 della Direttiva in maniera talmente ampia da escludere che “l’elencazione contenuta in tale disposizione comporti una qualsiasi indicazione di natura tale da limitarne la portata” (Corte di Giustizia delle Comunità Europee 26 giugno 2003, C-233/00).
Il recente orientamento giurisprudenziale del giudice di appello in subiecta materia, valorizzando il percorso innanzi evidenziato ha stabilito che in materia di tutela ambientale, ai fini dell’accesso agli atti del relativo procedimento, non solo non è necessaria la puntuale indicazione degli atti richiesti, ma è sufficiente una generica richiesta di informazioni sulle condizioni di un determinato contesto (che deve essere specificato) per costituire in capo all’amministrazione l’obbligo di acquisire tutte le notizie relative allo stato della conservazione e della salubrità dei luoghi interessati dall’istanza, ad elaborarle e a comunicarle al richiedente (Cons. St. Sez. IV 7 settembre 2004 n. 5795).
7.- Non sfugge al Collegio che la ricorrente, nel ricorso introduttivo ha sostenuto che “tale richiesta sorge sulla base della sentenza della Corte costituzionale n. 335/2008 …ed ha la finalità di conoscere la legittimità di tale tassa anche sul territorio metelliano”, rappresentando praticamente un diverso interesse azionato; precisando, quindi, nelle note di replica che “la richiesta di poter conoscere la situazione sul territorio metelliano in merito alla materia della depurazione delle acque ai fini e per la tutela della salute umana, soprattutto in seguito alla nota sentenza della Corte Costituzionale 335/2008”.
Orbene, a prescindere dalle oscillazioni in sede difensiva della esatta individuazione dell’interesse che sorregge la domanda, basterà considerare che l’istanza deve essere valutata con riferimento all’interesse esplicitato e reso palese con la stessa e che, ad ogni buon fine, ciò che l’associazione ha richiesto afferisce a dati e provvedimenti che l’amministrazione resistente ha (o dovrebbe avere) per l’ordinario governo del territorio e, in definitiva, per l’ordinaria azione amministrativa.
Ed infatti, i provvedimenti relativi all’ubicazione dei depuratori e/o impianti centralizzati non possono non essere negli archivi dell’amministrazione (se, ovviamente, i depuratori o gli impianti sono stati realizzati), così come la certificazione relativa alla conformità alla legge ambientale, ai dati relativi ai fanghi trattati, ed al numero delle unità di popolazione servita.
Rispetto a queste richieste, non vi è alcuna necessità di elaborare dati, né la loro richiesta configura un’attività ispettiva nei confronti della pubblica amministrazione, trattandosi di dati che la stessa amministrazione dovrebbe spontaneamente offrire ai propri cittadini per evidenti ragioni di trasparenza e di pubblicità.
A diverse considerazioni, il Collegio ritiene di dover addivenire per le richieste di cui ai punti 3), 4) e 6) relative, rispettivamente a “Conformità alla legge ambientale D. L.vo n. 152/2006”, “Atti e/o provvedimenti aventi ad oggetto interventi programmati e/o effettuati negli ultimi due anni in materia di depurazione” nonché “di ogni altro provvedimento connesso e/o collegato…”.
Considerata l’estrema genericità delle stesse ma anche la necessità di un’attività elaborativa, si ravvisa la mancanza dei presupposti per il diritto di accesso.
8.- Può quindi concludersi per l’accoglimento del ricorso, nei limiti evidenziati.
La liquidazione delle spese è compensata avuto riguardo al carattere specifico del diritto di accesso in materia ambientale
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso R.G. n. 1306 del 2009, proposto da Codacons, lo accoglie, nei limiti di cui in motivazione, e ordina al Comune di Acerno il rilascio di copia degli atti richiesti con l’istanza del 26 maggio 2009, ad esclusione delle voci di cui ai punti 3, 4 e 6, entro e non oltre trenta giorni dalla comunicazione ovvero, se precedente, dalla notifica della presente sentenza.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del 10 settembre 2009 con l'intervento dei magistrati.
Sabato Guadagno, Presidente FF
Giovanni Grasso, Consigliere
Gianmario Palliggiano, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/12/2009
N. 01306/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso R.G. n. 1306 del 2009, proposto da:
Codacons, Coordinamento delle associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, prof. Enrico Marchetti, rappresentato e difeso dall’avv. Maria Cristina Rizzo e con la stessa domiciliata in Salerno, via M. Schipa n. 41 presso l’Ufficio legale del Codacons Campania Onlus;
contro
Comune di Acerno, in persona del sindaco pro tempore, non costituitosi in giudizio;
per l'annullamento
del silenzio serbato dal comune sull'istanza di accesso del 26 maggio 2009, pervenuta tramite fax in pari data.
Visto il ricorso con i relativi allegati.
Vista la documentazione depositata agli atti di causa.
Relatore nella camera di consiglio del 10 settembre 2009 il dott. Gianmario Palliggiano ed uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Il Codacons Campania Onlus, coordinamento delle associazione senza fini di lucro, deputata per statuto alla tutela dei diritti e degli interessi di consumatori ed utenti, nonché associazione di volontariato nei settori dell’ambiente, servizi sociali e sanità ex l. n. 266/91, il 26 maggio 2009 ha inoltrato al comune di Acerno, tramite fax, istanza di accesso di pari data per ottenere estrazione di copia della seguente documentazione:
1. atti e/o provvedimenti aventi ad oggetto l’installazione e l’ubicazione dei depuratori e/o impianti centralizzati nell’ambito del territorio comunale;
2. tipologia di impianti “fanghi attivi, biologico, chimico”;
3. conformità alla legge ambientale D. L.vo n. 152/2006;
4. atti e/o provvedimenti aventi ad oggetto ad interventi programmati ed a tutti quelli effettuati negli ultimi due anni in materia di depurazione;
5. ogni atto relativo all’avvio delle procedure di affidamento delle prestazioni di progettazione o di completamento delle opere necessarie all’attivazione del servizio di depurazione ai sensi della L. 27.2.2009 n. 13;
6. ogni altro atto e/o provvedimento connesso e/o collegato;
L’istanza era presentata ai sensi dell’art. 22 della l. n. 241/90 e del d. lgs. 195/2005, in attuazione della direttiva Ce 2003/2004, concernente l’accesso in materia ambientale ed era finalizzata, tra l’altro, alla tutela dell’interesse del Codacons all’economicità ed equità delle tariffe dei servizi pubblici.
Non avendo l’amministrazione comunale fornito alcun riscontro, il Codacons ha presentato il presente ricorso, notificato il 20 luglio 2009 e depositato il 29 successivo lamentando la violazione delle sopra richiamate norme in materia di accesso alla documentazione amministrativa ed ambientale.
Il Comune non si è costituito in giudizio.
In vista della camera di consiglio del 10 settembre 2009, parte ricorrente ha presentato memoria con la quale ha ribadito la richiesta di accesso, facendo presente il permanere dell’inadempienza del comune. La causa è quindi passata in decisione.
DIRITTO
1.- Il ricorso è fondato, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.
2.- La ricorrente associazione agisce statutariamente senza fini di lucro a tutela dei consumatori e degli utenti, opera anche quale associazione di volontariato nei settori dell’ambiente, servizi sociali e sanità ai sensi della legge n. 266/1991.
La giurisprudenza amministrativa, in materia di accesso agli atti, risulta consolidata sulle seguenti posizioni, sinteticamente rassegnate dal Consiglio di Stato con la decisione n. 555 del 2006, che in questa sede si richiamano :
- la domanda di accesso deve avere un oggetto determinato o quanto meno determinabile, e non può essere generica;
- la domanda di accesso deve riferirsi a specifici documenti e non può pertanto comportare la necessità di un’attività di elaborazione di dati da parte del soggetto destinatario della richiesta (C. Stato, sez. VI, 20-05-2004, n. 3271; C. Stato, sez. VI, 10-04-2003, n. 1925; C. Stato, sez. V, 01-06-1998, n. 718);
- la domanda di accesso deve essere finalizzata alla tutela di uno specifico interesse giuridico di cui il richiedente è portatore (C. Stato, sez. VI, 30-09-1998, n. 1346);
- la domanda di accesso non può essere uno strumento di controllo generalizzato dell’operato della pubblica amministrazione ovvero del gestore di pubblico servizio nei cui confronti l’accesso viene esercitato (C. Stato, sez. IV, 29-04-2002, n. 2283; C. Stato, sez. VI, 17-03-2000, n. 1414, resa sulla domanda di accesso esercitata da CONDACONS per ottenere dalla OMNITEL la documentazione relativa alla collocazione e potenza degli impianti fissi della rete di telefonia mobile della città di Bologna);
- la domanda di accesso non può essere un mezzo per compiere una indagine o un controllo ispettivo, cui sono ordinariamente preposti organi pubblici, perché in tal caso nella domanda di accesso è assente un diretto collegamento con specifiche situazioni giuridicamente rilevanti (C. Stato, sez. IV, 29.4.2002, n. 2283; T.a.r. Lazio, sez. II, 22.7.1998, n. 1201, resa sulla domanda di accesso del CONDACONS mirante a prendere conoscenza di tutto il materiale - reclami, denunce, provvedimenti disciplinari, spese per risarcimento - inerente a casi di smarrimento o furto verificatisi in occasione di spedizioni postali nell’arco di più anni);
- alle associazioni a tutela dei consumatori, quale è il Codacons, l’ordinamento non riconosce un diritto di accesso diverso da quello attribuito in generale dalla l. n. 241/1990 (ex plurimis, v. C. Stato, sez. IV, 29.4.2002, n. 2283).
3.- Quanto, in particolare, a quest’ultimo profilo, giova considerare che non può disconoscersi, in astratto, la legittimazione di un’associazione di tutela dei consumatori ad esercitare il diritto di accesso ai documenti dell'amministrazione o di gestori di servizi pubblici in relazione ad interessi che pervengono ai consumatori e utenti di pubblici servizi, come ha già avuto occasione di ritenere la giurisprudenza amministrativa (cfr. sul punto, tra le tante, C. Stato, sez. IV, 29.4.2002, n. 2283; C. Stato, sez. IV, 26.11.1993, n. 1036 e C. Stato, sez. VI, 27.03.1992, n. 193).
Ma anche alle associazioni di tutela dei consumatori si applica l’art. 22, l. n. 241/1990, che consente l’accesso non come forma di azione popolare, bensì a tutela di “situazioni giuridicamente rilevanti”, e dunque anche per dette associazioni occorre verificare la sussistenza di un interesse concreto e attuale all’accesso (C. Stato, sez. IV, 6.10.2001, n. 5291, resa sulla domanda di accesso esercitata dal CONDACONS in relazione agli atti inerenti lo svolgimento della lotteria Italia 1999, collegata alla trasmissione televisiva “Carramba che fortuna”).
Vero è, come ha già osservato la giurisprudenza amministrativa (C. Stato, sez. V, 16.01.2004, n. 127, resa sulla domanda di accesso esercitata dal CODACONS in relazione agli atti della gara espletata dalla ATAC s.p.a. per la realizzazione di tessere elettroniche a microprocessore), che l’interesse che legittima la richiesta di accesso ai documenti amministrativi va considerato in termini particolarmente ampi tutte le volte in cui esso risulta funzionale alla tutela di vaste categorie di soggetti, coinvolti nell’esercizio di funzioni amministrative o nell’espletamento di servizi pubblici; questa esigenza di una lettura estesa della posizione legittimante l’accesso si manifesta, in particolare, quando la richiesta di accesso è proposta per la tutela di interessi diffusi, direttamente connessi alla pretesa collettiva alla trasparenza ed efficienza (nonché sicurezza) dei servizi pubblici (v. ora art. 2, d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206, codice del consumo, in relazione ai diritti dei consumatori e utenti, e loro associazioni)
Tuttavia, pur così delineato nei suoi ampi confini, il diritto di accesso non si configura mai come un’azione popolare (fatta eccezione per il peculiare settore dell’accesso ambientale), ma postula sempre un accertamento concreto dell’esistenza di un interesse differenziato della parte che richiede i documenti. La titolarità (o la rappresentatività) degli interessi diffusi non giustifica un generalizzato e pluricomprensivo diritto alla conoscenza di tutti i documenti riferiti all’attività del gestore del servizio e non collegati alla prestazione dei servizi all’utenza, ma solo un più limitato diritto alla conoscenza di atti, relativi a servizi rivolti ai consumatori, che incidono in via diretta e immediata, e non in via meramente ipotetica e riflessa, sugli interessi dei consumatori.
L’interesse alla conoscenza, d’altro canto, non può essere negato a priori, ma va provato, di volta in volta, considerando accuratamente tutti i concreti profili della richiesta di accesso.
Pertanto, anche se il diritto di accesso è volto ad assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa e a favorirne lo svolgimento imparziale (come recita l'art. 22, l. n. 241/1990), rimane fermo che l'accesso è consentito soltanto a coloro ai quali gli atti stessi, direttamente o indirettamente si rivolgono, e che se ne possano eventualmente avvalere per la tutela di una posizione soggettiva; la quale, anche se non deve assumere necessariamente la consistenza del diritto soggettivo o dell'interesse legittimo, deve essere però giuridicamente tutelata non potendo identificarsi con il generico ed indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento dell' attività amministrativa.
4.- Né dalla normativa in materia di tutela dei consumatori di cui alla l. 30 luglio 1998, n. 281 (in vigore all’epoca della domanda di accesso, e ora trasfusa nel codice del consumo, d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206) si può desumere che le associazioni di tutela dei consumatori sarebbero portatrici di una situazione giuridicamente qualificata ad esser edotti delle cause determinanti l'inefficienza e l'inefficacia dei servizi pubblici.
In proposito giova rilevare che, se è vero che la l. n. 281/1998 riconosce e garantisce “i diritti e gli interessi individuali e collettivi dei consumatori e degli utenti”, ciò avviene (e può avvenire) ai soli fini e nelle sole forme previste dalla legge: in particolare gli artt. 1 e 3, nel disciplinare le modalità di tutela degli interessi collettivi dei consumatori ed utenti, non contempla un generale potere di accesso a fini ispettivi, ma esplicitamente limita la tutela (per la quale sono legittimate ad agire le associazioni) ad ipotesi specifiche e cioè:
- alla “inibitoria” giudiziale degli atti e comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti (lett. a);
- alla adozione di « misure idonee » a correggere o eliminare gli effetti dannosi delle violazioni accertate (lett. b);
- alla pubblicazione del provvedimento su quotidiani nazionali o locali (lett. c) (C. Stato, sez. VI, 1.3.2000, n. 1122).
Invece, la legge a tutela dei consumatori non attribuisce alle associazioni dei consumatori un potere di vigilanza a tutto campo da esercitare a mezzo del diritto all’acquisizione conoscitiva di atti e documenti che consentano le necessarie verifiche al fine di stabilire se l’esercizio del servizio pubblico possa ritenersi svolto secondo le prescritte regole di efficienza.
Siffatto potere di controllo, generale e preliminare, è estraneo alla norma sull’accesso, che non conferisce ai singoli funzioni di vigilanza, ma solo la pretesa individuale a conoscere dei documenti collegati a situazioni giuridiche soggettive. L’associazione non è titolare di una situazione soggettiva che valga a conferirle un potere di vigilanza sull’ente che offre il pubblico servizio, ma solo della legittimazione ad agire perché vengano inibiti comportamenti od atti che siano effettivamente lesivi.
Immaginare un “potere esplorativo” significa non solo eccedere la dimensione comunque soggettiva del diritto di accesso, aprendo gli orizzonti a fenomeni di giurisdizione di diritto oggettivo, ma soprattutto trascurare gli equilibri sottesi alla disposizione dell’art. 22; ciò perché l’interesse alla conoscenza dei documenti amministrativi è destinato alla comparazione con altri interessi rilevanti, tra i quali anche l’interesse dell’amministrazione a non subire eccessivi intralci nella propria azione gestoria, che, nei limiti del predetto equilibrio tra valori, trova rispondenza anche nel catalogo dei principî costituzionali, in particolare quelli previsti dagli artt. 41 e 97 Cost.
La disciplina sull’accesso tutela solo l’interesse alla conoscenza e non l’interesse ad effettuare un controllo sull’impresa o sull’amministrazione, allo scopo di verificare eventuali (e non ancora definite) forme di lesione all’interesse dei consumatori (C. Stato, sez. IV, 6.10.2001, n. 5291).
5.- Pertanto, la domanda di accesso non può ritenersi inammissibile quando è finalizzata alla tutela dell’interesse, giuridicamente rilevante, di Codacons all’economicità ed equità delle tariffe dei servizi pubblici, bensì, è tale quando è diretta a conoscere i costi delle prestazioni che una pubblica amministrazione acquisisce mediante contratti, in funzione di un generico e indistinto interesse al contenimento della spesa pubblica e della imposizione fiscale.
Non rientra tra i diritti specifici dei consumatori (il cui catalogo è ora recato dall’art. 2, codice del consumo approvato con d.lgs. n. 206/2005) anche l’interesse generale – che è indistintamente dell’intera collettività, e che allo stato non è tutelabile su iniziativa dei singoli cittadini o di loro associazioni – alla economicità dei contratti della pubblica amministrazione, e al contenimento della spesa pubblica e dell’imposizione fiscale.
6.- Fermo restando quanto sopra richiamato, deve convenirsi che l’istanza presentata dalla ricorrente associazione locale risulta proposta ai sensi e per gli effetti della normativa nazionale di recepimento della Direttiva 2003/04 Ce concernente l’accesso alle informazioni ambientali, e cioè, ai sensi di una normativa che, come già chiarito da questo Tribunale con la sentenza n. 111 del 2005, e, giusta indicazione emergente anche dalla giurisprudenza innanzi richiamata, ha una latitudine ben più vasta dell’ordinario diritto di accesso.
Basterà richiamare, in questa sede, qualche passo della citata pronuncia :
“Nonostante la sopravvenuta legge n. 241/90, il diritto di accesso all’informazione ambientale non è stato riservato alle sole parti interessate.
La particolarità ha trovato conferma con il D. Lgs 25 febbraio 1997 n. 39 che, in attuazione dei principi della Direttiva C.E.E. n. 90/93, ha stabilito all’art. 3 che le autorità pubbliche sono tenute a rendere disponibile le informazioni relative all’ambiente a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dimostrare il proprio interesse”.
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito e confermato che il diritto di accesso alle informazioni possedute dall’Amministrazione in materia di ambiente spetta non solo ai cittadini ma anche alle associazioni di protezione ambientale (Tar Toscana Sez. III 19 dicembre 2000 n. 2731).
L’art. 2 lett. a) del D. Lgs n. 39/1997 ha stabilito che le informazioni relative all’ambiente includono “qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora o contenuta nelle basi di dati riguardanti lo stato delle acque, del suolo, della fauna, della flora, del territorio e degli spazi naturali, nonché le attività, comprese quelle nocive, o le misure che incidono o possono incidere negativamente sulle predette componenti ambientali e le attività e le misure amministrative e i programmi di gestione dell’ambiente”.
L’art. 2 della Direttiva n. 2003/4 - che ha sostituito la direttiva n. 1990/313 istitutiva di un ampio ed incondizionato diritto di accesso alle informazioni ambientali - ha precisato che, per informazione ambientale si deve intendere :” qualsiasi informazione disponibile ……”
La giurisprudenza comunitaria ha inteso la portata dell’art. 2 della Direttiva in maniera talmente ampia da escludere che “l’elencazione contenuta in tale disposizione comporti una qualsiasi indicazione di natura tale da limitarne la portata” (Corte di Giustizia delle Comunità Europee 26 giugno 2003, C-233/00).
Il recente orientamento giurisprudenziale del giudice di appello in subiecta materia, valorizzando il percorso innanzi evidenziato ha stabilito che in materia di tutela ambientale, ai fini dell’accesso agli atti del relativo procedimento, non solo non è necessaria la puntuale indicazione degli atti richiesti, ma è sufficiente una generica richiesta di informazioni sulle condizioni di un determinato contesto (che deve essere specificato) per costituire in capo all’amministrazione l’obbligo di acquisire tutte le notizie relative allo stato della conservazione e della salubrità dei luoghi interessati dall’istanza, ad elaborarle e a comunicarle al richiedente (Cons. St. Sez. IV 7 settembre 2004 n. 5795).
7.- Non sfugge al Collegio che la ricorrente, nel ricorso introduttivo ha sostenuto che “tale richiesta sorge sulla base della sentenza della Corte costituzionale n. 335/2008 …ed ha la finalità di conoscere la legittimità di tale tassa anche sul territorio metelliano”, rappresentando praticamente un diverso interesse azionato; precisando, quindi, nelle note di replica che “la richiesta di poter conoscere la situazione sul territorio metelliano in merito alla materia della depurazione delle acque ai fini e per la tutela della salute umana, soprattutto in seguito alla nota sentenza della Corte Costituzionale 335/2008”.
Orbene, a prescindere dalle oscillazioni in sede difensiva della esatta individuazione dell’interesse che sorregge la domanda, basterà considerare che l’istanza deve essere valutata con riferimento all’interesse esplicitato e reso palese con la stessa e che, ad ogni buon fine, ciò che l’associazione ha richiesto afferisce a dati e provvedimenti che l’amministrazione resistente ha (o dovrebbe avere) per l’ordinario governo del territorio e, in definitiva, per l’ordinaria azione amministrativa.
Ed infatti, i provvedimenti relativi all’ubicazione dei depuratori e/o impianti centralizzati non possono non essere negli archivi dell’amministrazione (se, ovviamente, i depuratori o gli impianti sono stati realizzati), così come la certificazione relativa alla conformità alla legge ambientale, ai dati relativi ai fanghi trattati, ed al numero delle unità di popolazione servita.
Rispetto a queste richieste, non vi è alcuna necessità di elaborare dati, né la loro richiesta configura un’attività ispettiva nei confronti della pubblica amministrazione, trattandosi di dati che la stessa amministrazione dovrebbe spontaneamente offrire ai propri cittadini per evidenti ragioni di trasparenza e di pubblicità.
A diverse considerazioni, il Collegio ritiene di dover addivenire per le richieste di cui ai punti 3), 4) e 6) relative, rispettivamente a “Conformità alla legge ambientale D. L.vo n. 152/2006”, “Atti e/o provvedimenti aventi ad oggetto interventi programmati e/o effettuati negli ultimi due anni in materia di depurazione” nonché “di ogni altro provvedimento connesso e/o collegato…”.
Considerata l’estrema genericità delle stesse ma anche la necessità di un’attività elaborativa, si ravvisa la mancanza dei presupposti per il diritto di accesso.
8.- Può quindi concludersi per l’accoglimento del ricorso, nei limiti evidenziati.
La liquidazione delle spese è compensata avuto riguardo al carattere specifico del diritto di accesso in materia ambientale
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso R.G. n. 1306 del 2009, proposto da Codacons, lo accoglie, nei limiti di cui in motivazione, e ordina al Comune di Acerno il rilascio di copia degli atti richiesti con l’istanza del 26 maggio 2009, ad esclusione delle voci di cui ai punti 3, 4 e 6, entro e non oltre trenta giorni dalla comunicazione ovvero, se precedente, dalla notifica della presente sentenza.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del 10 settembre 2009 con l'intervento dei magistrati.
Sabato Guadagno, Presidente FF
Giovanni Grasso, Consigliere
Gianmario Palliggiano, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/12/2009
