Tutela consumatori. Accesso agli atti amministrativi
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
- Sezione Terza Ter -
composto dai signori magistrati:
Dott. Francesco Corsaro Presidente
Dott. Angelica Dell’Utri Consigliere
Dott. Stefania Santoleri Consigliere, relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 11027/06, proposto dal Codacons - Coordinamento delle
associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei
diritti degli utenti e dei consumatori, in persona del legale
rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Carlo
Rienzi ed elettivamente domiciliato presso l’Ufficio Legale
del Codacons sito in Roma, Viale G. Mazzini n. 73.
contro
l’AceaElectrabel S.p.A. in persona del legale rappresentante
p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Filippo Satta e Filippo
Lattanzi ed elettivamente domiciliata presso il loro studio sito in
Roma Via G. P. da Palestrina n. 47
l’Eni S.p.A. - Divisione Gas & Power in persona del
legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv.
Luca Nanni ed elettivamente domiciliata presso lo studio
dell’Avv. Lucio Nicolais sito in Roma, Piazza Mazzini n. 27
l’Enel Distribuzione S.p.A. in persona del legale
rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Paolo
Gonnelli ed elettivamente domiciliata presso il suo studio sito in
Roma, Via Tacito n. 41
e nei confronti
della Camera di Commercio di Roma - Ufficio Servizio Metrico - in persona del legale rappresentante p.t., n.c.
per l'annullamento
del silenzio rifiuto formatosi in seguito alla mancata
risposto alla diffida ex art. 140 Codice del Consumo e contestuale
istanza di accesso agli atti amministrativi ex art. 22 e ss. della L.
241/90.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle
società intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Udita alla Camera di Consiglio dell’11 gennaio 2007 la
relazione della Dott.ssa Stefania Santoleri, e uditi,
altresì, l’Avv. Carlo Rienzi per la parte
ricorrente, l’Avv. Filippo Satta per AceaElectrabel S.p.A,
l’Avv. Luca Nanni per Eni S.p.A. e l’Avv. Paolo
Gonnelli per Enel Distribuzione S.p.A.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
La ricorrente è un’associazione di consumatori
iscritta nell’elenco delle Associazioni di consumatori e
degli utenti rappresentative a livello nazionale ex art. 137 del Codice
del Consumo (D.Lgs. 6/9/05 n. 206).
Ai sensi dell’art. 140 del Codice del Consumo, è
legittimata ad agire a tutela degli interessi collettivi dei
consumatori e degli utenti.
Con atto di diffida ex art. 140 del Codice del Consumo e contestuale
istanza di accesso agli atti, il Codacons ha chiesto alle
società AceaElectrabel S.p.A., Enel S.p.A. e Eni S.p.A.,
ciascuna per la parte di propria competenza, l’esibizione
entro trenta giorni dei suddetti documenti:
a) le modalità di comunicazione del calcolo del consumo
effettivo da parte degli utenti;
b) la disciplina del criterio di calcolo presunto;
c) le modalità di trattamento delle somme corrisposte in
eccedenza dagli utenti in base all’errato calcolo presunto;
d) l’obbligo di inviare presso il cliente un operatore con
l’incarico di eseguire la lettura del contatore;
e) le modalità di accertamento dell’effettiva
taratura del contatore all’unità di misura
corrispondente;
f) l’obbligo di accertamento periodico del mantenimento della
taratura dei contatori.
Con riferimento alle suddette disposizioni interne, ha chiesto
l’adozione dei più opportuni provvedimenti volti
ad inibire le attuali condizioni vessatorie e a modificare le attuali
disposizioni.
Poiché le società intimate non hanno trasmesso la
documentazione richiesta, il Codacons ha impugnato il silenzio rifiuto
formatosi sulla sua istanza deducendo i seguenti motivi di impugnazione:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 della L.
241/90, come modificata ed integrata dalla legge n. 15/05. Violazione e
falsa applicazione dell’art. 2 del D.P.R. 184/06. Violazione
dei principi generali di imparzialità e di buon andamento
della pubblica amministrazione.
Deduce il Codacons che nel caso di specie ricorrerebbero tutti i
presupposti per l’accesso, sussistendo la sua legittimazione
e l’interesse al ricorso.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della L.
241/90. Violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 184/06.
Violazione dell’art. 2 D.P.R. 184/06 sotto altro profilo.
Violazione art. 97 Cost.
I soggetti intimati rientrerebbero nel novero di quelli di cui
all’art. 23 L. 241/90 essendo gestori di pubblici servizi;
inoltre ai sensi del D.P.R. 184/06 sarebbero soggetti alla disciplina
sull’accesso i soggetti di diritto privato per quanto
concerne la loro attività di pubblico interesse disciplinata
dal diritto nazionale o comunitario.
Secondo l’orientamento della giurisprudenza anche
l’attività di diritto privato esplicata dai
gestori di pubblici servizi, sarebbe sottoponibile all’actio
ad exhibendum.
3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 della L.
241/90. Violazione dei principi generali di imparzialità e
di buon andamento della pubblica amministrazione.
Gli atti dei quali il Codacons ha chiesto l’accesso non
sarebbero ricompresi tra quelli di cui all’art. 24 della L.
241/90.
4) Violazione di legge n. 481/95. Violazione dell’art. 6 e
dei principi ispiratori delle delibere n. 229/01
dell’Autorità Garante per l’Energia
Elettrica ed il Gas. Violazione del giusto procedimento.
Deduce il Codacons che il sistema di fatturazione utilizzato dai
gestori dei servizi di somministrazione di energia elettrica e gas non
sarebbe trasparente, in quanto la fattura non sarebbe calcolata sulla
base del consumo effettivo, ma di quello stimato
dall’esercente il servizio.
La lettura del contatore sarebbe eseguita una sola volta
l’anno e ciò permetterebbe alle società
di gestione di percepire anticipatamente somme di denaro spettanti agli
utenti.
Su dette somme le società percepirebbero interessi.
Inoltre le società non provvederebbero ad accertare
periodicamente il mantenimento della taratura dei contatori.
I consumatori non avrebbero sufficienti garanzie in ordine al corretto
consumo dell’energia o del gas.
All’udienza di discussione il Codacons ha precisato di aver
proposto nel presente giudizio esclusivamente l’azione ex
art. 25 L. 241/90, essendo state sollevate obiezioni a cura delle altre
parti processuali, ed ha quindi insistito nella sua domanda di
esibizione della predetta documentazione.
Si è costituita in giudizio Enel Distribuzione S.p.A. che ha
eccepito, preliminarmente, l’inammissibilità del
ricorso per aver il Codacons chiesto mere informazioni e notizie e non
l’acquisizione di documenti.
La sua domanda avrebbe natura tipicamente ispettiva e sarebbe diretta
alla finalità di verificare come siano svolte talune
attività attinenti al servizio di somministrazione di
energia elettrica.
Inoltre la domanda di accesso sarebbe inammissibile anche
perché non vi sarebbero documenti precostituiti e
rispondenti ai sei punti indicati nella richiesta di accesso,
limitandosi l’Enel a dare applicazione alla regolamentazione
di cui alla delibera n. 200/99 dell’Autorità per
l’Energia Elettrica ed il Gas.
L’Enel Distribuzione ha chiesto comunque anche il rigetto del
ricorso per infondatezza.
Anche l’Eni si è costituita in giudizio ed ha
proposto - in sostanza - le medesime eccezioni, chiedendo la
declaratoria di inammissibilità ed il rigetto del ricorso
per infondatezza.
Anche AceaElectrabel si è costituita in giudizio ed ha
eccepito, preliminarmente, il proprio difetto di legittimazione passiva
poiché i rapporti commerciali con gli utenti sarebbero
intrattenuti dalla diversa società AceaElectrabel
Elettricità S.p.A.; ha poi eccepito
l’inammissibilità del ricorso e la sua
infondatezza.
Alla Camera di Consiglio dell’11 gennaio 2007, su concorde
richiesta delle parti, il ricorso è stato trattenuto in
decisione.
DIRITTO
Come meglio dedotto in narrativa, il Codacons - Coordinamento delle
associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei
diritti degli utenti e dei consumatori - ha chiesto l’accesso
ai seguenti atti e documenti inerenti:
g) le modalità di comunicazione del calcolo del consumo
effettivo da parte degli utenti;
h) la disciplina del criterio di calcolo presunto;
i) le modalità di trattamento delle somme corrisposte in
eccedenza dagli utenti in base all’errato calcolo presunto;
j) l’obbligo di inviare presso il cliente un operatore con
l’incarico di eseguire la lettura del contatore;
k) le modalità di accertamento dell’effettiva
taratura del contatore all’unità di misura
corrispondente;
l) l’obbligo di accertamento periodico del mantenimento della
taratura dei contatori.
Formatosi il silenzio rifiuto sulla sua istanza, lo ha impugnato
chiedendo al Tribunale di accertare il proprio diritto
all’accesso alla suddetta documentazione e ordinare alle
società intimate - che gestiscono pubblici servizi - la sua
esibizione.
Le società intimate si sono costituite in giudizio e tutte
hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso,
deducendo che l’istanza avanzata dal Codacons non sarebbe
diretta all’acquisizione di documenti, bensì di
informazioni sulle modalità di svolgimento del servizio
(computo dei consumi, trattamento delle eventuali somme pagate
erroneamente dagli utenti, criteri adottati per l’invio del
tecnico incaricato della lettura del contatore, sistemi di verifica
adottati per la taratura ed il mantenimento nel tempo della taratura
del contatore).
Le stesse società hanno poi spiegato che non esistono
specifici documenti che disciplinano gli aspetti in questione, essendo
regolata tutta la materia da specifiche delibere
dell’Autorità per l’Energia ed il Gas
(del. 200/99 e successive modificazioni, del. 229/01) alle quali si
sono limitate a dare attuazione.
Nella discussione orale il Codacons ha dichiarato che per
ciò che concerne i consumi presunti, intendeva conoscere il
documento - anche di natura elettronica - che viene utilizzato dai
gestori del servizio per la loro stima, in modo che i consumatori ed
utenti del servizio potessero comprendere quali fossero i criteri
utilizzati dalle società di somministrazione di energia
elettrica e gas, per il calcolo del consumo presunto.
Per quanto concerne, invece, la lettura dei contatori intendeva
conoscere gli atti di regolamentazione interna che stabiliscono le
modalità della sua lettura.
Pertanto, in sede di discussione orale, il Codacons - preso atto delle
eccezioni sollevate dalle controparti - ha sostanzialmente riformulato
la sua generica istanza di accesso originaria, provvedendo ad
identificare specifici documenti presumibilmente esistenti presso le
società di gestione dei servizi ed attinenti al sistema di
calcolo dei consumi.
La nuova domanda - essendo stata formulata in udienza durante la
discussione orale - non può ritenersi ammissibile, e quindi
la disamina del Collegio non può che riguardare la sola
istanza di accesso originariamente proposta ed il silenzio rifiuto
formatosi su di essa.
Ritiene il Collegio di dover preventivamente rilevare che è
incontroversa la legittimazione del Codacons all’accesso,
trattandosi di materia che investe la tutela dei consumatori e degli
utenti dei servizi di somministrazione di energia elettrica e gas.
Altrettanto incontroversa è l’applicazione nel
caso di specie dell’art. 23 della L. 241/90 ai soggetti
intimati: si tratta, infatti, di società che gestiscono
pubblici servizi e i documenti ai quali il Codacons intende accedere,
sono ivi ricompresi.
In questi casi - secondo il costante orientamento della giurisprudenza
- (Cons. Stato A.P. 4/99; T.A.R. Campania Sez. V Napoli 31/5/05 n.
7368; T.A.R. Lazio Sez. III Ter 10/4/06 n. 2503; ecc.) sussiste il
collegamento funzionale e strumentale degli atti dei quali si chiede
l’accesso con lo svolgimento del servizio di pubblico
interesse, e quindi anche i soggetti privati e gli atti di tipo
privatistico da essi utilizzati per lo svolgimento del servizio seguono
il regime “pubblicistico” dell’accesso.
Nessun ostacolo deriva dall’art. 24 L. 241/90
poiché non si tratta di documentazione sottratta
all’accesso.
La questione principale riguarda quindi il tipo di interesse azionato
dal ricorrente, e quindi quale sia la natura degli
“atti” dei quali il Codacons richiede
l’esibizione: in altre parole occorre valutare - alla stregua
dell’istanza di accesso proposta datata 3/8/06 - se il
Codacons volesse acquisire informazioni sullo svolgimento del sistema
di computo dei consumi effettivi o presunti, ovvero se intendesse
conoscere specifici atti, se non individuati quantomeno individuabili,
predisposti dai gestori dei servizi e contenenti i criteri di stima dei
consumi stessi.
Come è noto, infatti, l’accesso non può
qualificarsi come mera indagine o controllo ispettivo, ma richiede
l’indicazione di specifici documenti determinati o almeno
determinabili esistenti presso la P.A. al momento della presentazione
della domanda di accesso, dei quali il soggetto richiede
l’esibizione per la tutela di una posizione giuridica
rilevante.
Dalla disamina dell’istanza di accesso non vi è
dubbio che l’interesse azionato dal Codacons fosse
tipicamente informativo ed esplorativo: l’associzione
ricorrente intendeva verificare se i gestori garantissero il corretto
computo dei consumi sostenuti dagli utenti.
Tutte le richieste indicate nell’istanza di accesso miravano
a questo risultato investendo diversi aspetti, quali: la taratura dei
contatori, la verifica del loro corretto funzionamento, la metodica di
rilevazione dei consumi effettivi, il computo dei consumi stimati.
Ne consegue che il Codacons ha in pratica azionato con la sua richiesta
di accesso un’indagine a tutto campo, diretta ad acquisire
una serie di informazioni sulle società di gestione dei
servizi di somministrazione di energia elettrica e gas, allo scopo di
valutare la correttezza del loro operato, per poter assumere eventuali
iniziative a tutela degli utenti del servizio.
Secondo il costante orientamento della giurisprudenza non sono
ammissibili istanze di accesso che mirano a finalità
tipicamente ispettive, in quanto la disciplina sull’accesso
tutela solo l’interesse alla conoscenza e non
l’interesse ad effettuare un controllo sull’impresa
o sull’amministrazione allo scopo di verificare eventuali (e
non ancora definite) forme di lesione all’interesse dei
consumatori (Cons. Stato Sez. IV 6/10/01 n. 5291; 10/2/06 n. 555;
ecc.); la disciplina sull’accesso, infatti, non
può essere uno strumento utilizzabile per consentire
all’associazione di consumatori di sostituirsi agli organi
deputati dall’ordinamento ad effettuare i controlli sui
servizi stessi (Cons. Stato Sez. IV 29/4/02 n. 2283).
Nel caso di specie, poi, tutta la materia risulta compiutamente
disciplinata dalle delibere dell’Autorità per
l’energia elettrica ed il gas - mai impugnate - alle quali le
società intimate hanno dato puntuale applicazione.
Pertanto, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.
Quanto alle spese di lite, sussistono comunque giusti motivi per
disporne la compensazione tra le parti.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Sezione Terza Ter-
dichiara inammissibile
il ricorso in epigrafe indicato.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma, nelle camere di consiglio dell’11 e del 18 gennaio 2007.
Francesco Corsaro PRESIDENTE
Stefania Santoleri ESTENSORE