TAR Liguria, Sez. II, n. 225, del 6 febbraio 2014
Rifiuti.Legittimità ordinanza sindaco per deviare corso d’acqua ed evitare l’azione erosiva nei confronti dell’accumulo di rifiuti soli urbani

E’ legittima l’ordinanza sindacale contingibile e urgente con la quale il Sindaco intimava alla Società ricorrente, in qualità di proprietaria dei terreni di deviare il corso d’acqua al fine di evitare l’azione erosiva dello stesso nei confronti dell’accumulo di rifiuti soli urbani posti sull’area sopra identificata, di impedire il contatto dei predetti rifiuti con l’acqua piovana e di recintare la superficie al fine di evitare l’accesso da parte di persone e animali. L’esercizio del potere di emanare contingibili e urgenti ex art. 50, comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000 deve ritenersi pacificamente consentito, infatti, nei casi in cui appositi accertamenti tecnici effettuati dal personale dell’Agenzia regionale di protezione ambientale abbiano rilevato la presenza di fenomeni di inquinamento che rappresentano un’ontologica minaccia per la salute pubblica. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00225/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00723/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 723 del 2013, proposto da: 
TM.E. S.p.a. – Termomeccanica Ecologia, rappresentata e difesa dall’avv. Pier Giorgio Leoni, con domicilio eletto presso l’avv. Piera Sommovigo nel suo studio in Genova, via Malta, 4;

contro

Comune di Borghetto di Vara, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Angelo Paone e Gian Maria Laurenti, con domicilio eletto presso l’avv. Gian Maria Laurenti nel suo studio in Genova, via Corsica, 10/4;

per l'annullamento

dell’ordinanza sindacale contingibile e urgente in data 24/5/2013, notificata in data 4/6/2013, con la quale il Sindaco di Borghetto di Vara intimava alla Società ricorrente, in qualità di proprietaria dei terreni di cui al foglio n. 1, mappale n. 141, nel Comune di Borghetto di Vara, entro cinque giorni dalla notifica, di deviare il corso d’acqua al fine di evitare l’azione erosiva dello stesso nei confronti dell’accumulo di rifiuti soli urbani posti sull’area sopra identificata, di impedire il contatto dei predetti rifiuti con l’acqua piovana e di recintare la superficie al fine di evitare l’accesso da parte di persone e animali,

nonché per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

dell’ordinanza sindacale n. 816 del 18/6/2013, comunicata via fax in data 19/6/2013, con la quale il Sindaco di Borghetto di Vara disponeva l’esecuzione in danno dell’odierna ricorrente della propria precedente ordinanza sindacale n. 810 del 24/5/2013, notificata il 4/6/2013, con imputazione all’odierna ricorrente dei costi necessari all’esecuzione dei lavori,

nonché per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

di ogni altro atto e/o provvedimento preparatorio, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ivi incluso il verbale del sopralluogo eseguito in data 17/6/2013.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Borghetto di Vara;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2013 il dott. Richard Goso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La controversia dedotta nel presente giudizio trae origine dal sopralluogo effettuato da tecnici dell’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente ligure (ARPAL), in data 16 maggio 2013, in un’area boscata ubicata nel territorio del Comune di Borghetto di Vara, in località Mangina.

Tale area è di proprietà della TM.E. S.p.a., odierna ricorrente, che l’aveva acquistata nel febbraio del 1988.

Il sopralluogo era stato richiesto da un consigliere del confinante Comune di Carrodano il quale aveva potuto osservare, nel sito in questione, la presenza di abbondanti quantità di rifiuti interrati e riportati alla luce dall’azione erosiva prodotta dal piccolo corso d’acqua che vi scorre.

I tecnici dell’ARPAL accertavano l’effettiva esistenza in loco di rifiuti solidi urbani, presumibilmente scaricati dalla sovrastante strada sterrata, nonché la criticità della situazione provocata dall’erosione delle acque che avevano trasportato a valle vari materiali inquinanti (sacchetti di plastica, gomme di auto, vetro, ecc.).

Al fine di determinare con maggiore precisione i fattori di rischio connessi alla produzione di percolato, i tecnici provvedevano al prelievo di campioni delle acque del rio.

Nell’immediato, trasmettevano il rapporto dell’intervento alla Prefettura della Spezia e al Comune di Borghetto di Vara, preannunciando l’esigenza di compiere ulteriori accertamenti volti a determinare con precisione le dimensioni della discarica (indicativamente stimate pari ad una quantità di 500-1000 mc di rifiuti interrati in un’area di circa 20 x 20 m), la sua datazione e lo stato di mineralizzazione dei rifiuti.

Ricevuto il rapporto in data 24 maggio 2013, il Comune di Borghetto di Vara adottava, il giorno stesso, un provvedimento sindacale con cui ordinava alla TM.E. S.p.a., nella sua qualità di proprietaria dei terreni, di eseguire immediati interventi volti a:

- “deviare il corso d’acqua al fine di evitare l’azione erosiva dello stesso nei confronti dell’accumulo di rifiuti solidi urbani posti sull’area sopra identificata”;

- “impedire il contatto dei predetti rifiuti con l’acqua piovana”;

- “recintare la superficie al fine di evitare l’accesso da parte di persone e animali”.

La Società interessata riteneva di non essere tenuta alla realizzazione di tali interventi, siccome del tutto estranea all’attività di accumulo di rifiuti nel sito in questione che, fino alla metà degli anni ’80 (comunque prima che essa subentrasse nella proprietà del sito medesimo), era stato regolarmente utilizzato come discarica di rifiuti solidi urbani, conferitivi anche dal Comune di Borghetto di Vara.

Essa riteneva, inoltre, che gli interventi imposti dall’autorità sindacale non avessero carattere di eccezionalità e provvisorietà, a fronte di una accertata situazione di pericolo urgente, ma fossero volti alla definitiva sistemazione del sito inquinato e concernessero la gestione post mortem della discarica.

Per tali ragioni (e sulla scorta degli ulteriori rilievi dei quali si renderà conto in motivazione), con ricorso giurisdizionale notificato il 21 giugno 2013 e depositato il successivo 25 giugno, ha impugnato il provvedimento sindacale su indicato, instando per il suo annullamento, previa sospensione dell’esecuzione.

L’impugnazione coinvolge anche la susseguente ordinanza sindacale del 18 giugno 2013, con cui il Comune di Borghetto di Vara, preso atto del mancato adempimento nel prescritto termine di cinque giorni, ha disposto l’esecuzione d’ufficio dei lavori, con ricupero delle somme a tal fine anticipate.

Con decreto monocratico n. 242 del 25 giugno 2013, è stata respinta l’istanza di tutela cautelare provvisoria.

All’udienza camerale del 18 luglio 2013, il difensore della ricorrente ha dichiarato di rinunciare all’istanza cautelare incidentalmente proposta con l’atto introduttivo del giudizio.

Nelle more, infatti, il Comune di Borghetto di Vara aveva pressoché completato l’esecuzione dei lavori di messa in sicurezza del sito, sostenendo una spesa complessiva pari a € 38.000 circa.

Nel prosieguo del giudizio, le parti costituite hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive argomentazioni difensive.

Il ricorso, infine, è stato chiamato alla pubblica udienza del 12 dicembre 2013 e ritenuto in decisione.

DIRITTO

1) Per agevolare la presente esposizione, è opportuno invertire parzialmente l’ordine dei motivi di ricorso, raggruppando le censure di legittimità di parte ricorrente secondo il seguente schema:

- insussistenza dei presupposti di urgenza (I motivo);

- eccesso di potere per sviamento, violazione del principio “chi inquina paga” e delle regole in tema di competenza (I, III e IV motivo);

- difetto di istruttoria (II motivo);

- omessa comunicazione di avvio del procedimento (V motivo).

2) La prima censura di legittimità concerne l’insussistenza dei presupposti che avrebbero legittimato l’adozione dell’ordinanza contingibile e urgente contestata in principalità.

Il Sindaco di Borghetto di Vara, infatti, ha fondato il provvedimento d’urgenza su un rapporto dell’ARPAL avente natura asseritamente interlocutoria, senza attendere i risultati dei campionamenti (preannunciati nello stesso rapporto) che, in seguito, hanno consentito di escludere uno stato di particolare contaminazione del sito.

La stessa formulazione letterale del rapporto, nel quale ci si limitava ad evidenziare la situazione di “criticità” rilevata nel corso del sopralluogo, avrebbe escluso di per sé la configurabilità di gravi ed incipienti pericoli per la salute pubblica.

La prospettazione di parte ricorrente non può essere condivisa.

L’esercizio del potere di emanare contingibili e urgenti ex art. 50, comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000 deve ritenersi pacificamente consentito, infatti, nei casi in cui appositi accertamenti tecnici effettuati dal personale dell’Agenzia regionale di protezione ambientale abbiano rilevato la presenza di fenomeni di inquinamento che rappresentano un’ontologica minaccia per la salute pubblica.

E’ vero che l’adozione di tali provvedimenti d’urgenza presuppone un concreto accertamento in ordine alla sussistenza dei presupposti legittimanti, consistenti nella necessità di porre riparo ad un evento straordinario e imprevedibile che si configuri quale fonte di danno imminente per l’igiene pubblica.

Nella fattispecie in esame, però, le circostanze accertate dai tecnici dell’ARPAL (nonché rappresentate con esaustiva documentazione fotografica) rendevano evidente, al di là di ogni ragionevole dubbio, la sussistenza dei presupposti accennati.

Infatti, lo scorrimento delle acque fluviali prossime alla discarica, di presumibile natura torrentizia, aveva eroso lo strato terroso che consentiva la copertura dei rifiuti e trascinato con sé materiali di varia natura, alcuni ingombranti e particolarmente nocivi, che si erano accumulati in una zona a valle, vicina alla confluenza in altro corso d’acqua.

A prescindere dall’effettivo grado di contaminazione delle acque fluviali, la situazione così venutasi a determinare comportava evidenti rischi di danno ambientale, tali da imporre l’adozione di adeguati rimedi d’urgenza.

Ne costituisce conferma il più volte citato rapporto ARPAL, nel quale viene rimarcata la criticità della situazione “indipendentemente dalle determinazioni analitiche”.

Quest’ultima affermazione esclude di per sé il preteso carattere interlocutorio del rapporto e implica, invece, il sicuro accertamento di una situazione di pericolo (tale è il significato del termine “criticità”, nonostante l’interpretazione riduttiva che ne propone parte ricorrente) atta a configurare il presupposto dell’ordinanza contingibile e urgente.

Le circostanze segnalate dall’ARPAL imponevano, in definitiva, l’immediata adozione di misure volte alla messa in sicurezza del sito che, per l’intrinseco carattere di urgenza, non potevano attendere il compimento delle analisi di laboratorio in corso.

Una conferma postuma di tale assunto è fornita dalla stessa ARPAL che, con nota del 26 giugno 2103, aveva ribadito “la necessità di effettuare degli interventi di messa in sicurezza di emergenza volti ad evitare il fenomeno erosivo e di trasporto dei rifiuti da parte delle acque superficiali e/o piovane e ad evitare che gli stessi, una volta messi a giorno, possano venire in contatto con animali o persone”.

E’ evidente, poi, come i risultati degli esami effettuati sui campioni di acque, pur avendo ridimensionato la paventata situazione di inquinamento, non valgano a rendere illegittimo ex post il provvedimento adottato al cospetto dei presupposti di urgenza e straordinarietà richiesti dalla legge.

Va disattesa, pertanto, la censura concernente l’insussistenza dei presupposti fattuali del provvedimento impugnato.

3) Il secondo gruppo di censure muove da una critica inerente alla reale natura dell’avversato provvedimento d’urgenza.

Sostiene parte ricorrente che esso non potrebbe qualificarsi alla stregua di ordinanza contingibile e urgente, configurando invece una definitiva sistemazione del sito già adibito a discarica o, comunque, un atto di gestione “post mortem” della discarica medesima.

Sulla base di tale rilievo critico, l’esponente denuncia i vizi di:

- violazione di legge, con riferimento alle norme di rango primario che, in applicazione del principio “chi inquina paga”, attribuiscono al responsabile dell’inquinamento, se diverso dal proprietario dell’immobile, l’obbligo di provvedere alla sistemazione del sito contaminato;

- carenza di motivazione, atteso che l’Amministrazione procedente non ha illustrato le ragioni che avrebbero reso impossibile provvedere alla bonifica del sito con gli strumenti ordinari apprestati dall’ordinamento;

- incompetenza in quanto, trattandosi di atto di ordinaria post-gestione della preesistente discarica, esso rientrava nel perimetro delle attribuzioni dirigenziali;

- eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento, poiché i provvedimenti impugnati avrebbero perseguito il dissimulato scopo di addossare al privato incolpevole i costi di sistemazione del sito, esonerandone lo stesso Comune di Borghetto di Vara che, in passato, vi aveva conferito i propri rifiuti solidi urbani.

Tali censure fondano su un presupposto erroneo.

Va premesso che non è contestata la correttezza dell’affermazione secondo cui gli obblighi concernenti la fase di gestione post-operativa di una discarica non possono essere addossati al privato che sia divenuto proprietario del sito in un’epoca successiva alla chiusura della discarica medesima, peraltro non avendo in alcun modo contribuito alla smaltimento di rifiuti in loco.

Deve escludersi, però, che gli interventi ordinati nel caso di specie dall’Amministrazione resistente configurino, se non in minima e trascurabile parte, una reale attività di gestione post operativa della ex discarica.

Tale fase comporta l’esecuzione di tipiche azioni di controllo e di manutenzione del sito che comportano, a mero titolo di esempio, l’asportazione e il trattamento del percolato nonché le operazioni di movimento terra e di cura del terreno vegetale necessarie per la rifinitura della copertura.

In tale contesto, può anche presentarsi l’esigenza di compiere operazioni di raccolta e drenaggio delle acque superficiali perimetrali alla discarica.

Si tratta, comunque, di interventi soggetti a programmazione e orientati al risultato finale rappresentato dalla completa eliminazione di rischi per la salute e l’ambiente derivanti dalla presenza di rifiuti.

Gli interventi imposti dal Comune di Borghetto di Vara, essenzialmente consistenti nella deviazione del corso d’acqua entrato in contatto con i rifiuti, non si identificano con le tipiche operazioni di gestione post operativa e, soprattutto, non esauriscono il novero delle azioni da compiere per la definitiva bonifica del sito.

Essi configurano, invece, misure urgenti volte a rimediare alla situazione di pericolo cagionata dalla menzionata azione erosiva delle acque fluviali, ossia ad una circostanza imprevedibile e straordinaria che ha imposto il compimento di lavori atipici, non rientranti nelle normali azioni programmate per la fase post mortem.

Si è trattato, in sostanza, di un intervento con finalità prettamente ripristinatorie che, stante l’urgenza, è stato ragionevolmente indirizzato al proprietario attuale dell’area, ossia all’unico soggetto che, pur non essendo direttamente responsabile dell’inquinamento, aveva concretamente la possibilità di eseguire, nei tempi brevi richiesti dalla situazione di pericolo, i necessari interventi di messa in sicurezza.

Ne consegue la diagnosi di infondatezza delle censure accomunate dall’accennata ricostruzione alternativa della natura del provvedimento impugnato.

4) L’esponente denuncia, quindi, il vizio di carenza di istruttoria, con riferimento alla tempistica procedimentale che non avrebbe consentito una seria valutazione della fattispecie, atteso che l’impugnata ordinanza contingibile e urgente è stata adottata contestualmente alla ricezione del rapporto ARPAL, cioè nello stesso giorno (24 maggio 2013) in cui detto rapporto è stato registrato al protocollo comunale.

La censura è priva di pregio giuridico, poiché la situazione di pericolo evidenziata dall’ARPAL escludeva di per sé ogni lungaggine procedimentale e la sollecita definizione del procedimento può solamente dimostrare l’efficienza dell’azione amministrativa dispiegata nella specie.

Come già precisato, peraltro, gli elementi riferiti dall’ARPAL evidenziavano con sufficiente chiarezza l’esistenza di una situazione di pericolo per l’igiene pubblica, a prescindere da ulteriori accertamenti che avrebbe eventualmente potuto esperire lo stesso Comune di Borghetto di Vara.

5) L’ultima censura di legittimità concerne l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento, asseritamente necessaria in materia di ordine di rimozione di rifiuti.

La necessità di tale incombente procedimentale, però, non può essere valutata in relazione al contenuto dell’ordine impartito al privato, bensì avendo riguardo alla natura del provvedimento finale e alle esigenze di celerità sottese alla sua adozione.

Nella fattispecie in esame, le circostanze riferite nel provvedimento impugnato erano idonee a rendere ragione della sussistenza di una situazione di urgenza qualificata che consentiva di prescindere dal coinvolgimento procedimentale del privato.

6) Il ricorso, in conclusione, è infondato e deve essere respinto.

7) Prima di concludere, occorre ancora precisare come sia estranea al thema decidendum la questione afferente la regolazione dei rapporti finanziari tra il Comune di Borghetto di Vara e l’odierna ricorrente, per ciò che concerne i costi sostenuti in relazione agli interventi di messa in sicurezza del sito che, a causa dell’inadempimento della ricorrente medesima, sono stati eseguiti d’ufficio del Comune.

Infatti, parte ricorrente ha formalmente coinvolto nell’impugnativa l’ordinanza sindacale del 18 giugno 2013, con la quale è stata disposta l’esecuzione in danno del privato inadempiente, senza tuttavia dedurre alcun vizio proprio di tale provvedimento né impugnare atti successivi con i quali sia stata eventualmente realizzata la pretesa comunale.

Solo per completezza, perciò, va precisato che la legittimità dell’ordine di messa in sicurezza del sito non fa comunque venir meno l’esigenza di individuare, in un secondo momento, gli effettivi responsabili, ossia il soggetto che avrebbe dovuto eventualmente curare la gestione post-operativa della discarica ovvero, in difetto, i soggetti (fra i quali la stessa Amministrazione resistente) che vi avevano conferito i propri rifiuti.

La presente pronuncia, pertanto, lascia impregiudicata ogni rivalsa che l’odierna ricorrente, qualora effettivamente tenuta al rimborso dei costi sostenuti nella fattispecie, potrà esercitare nei confronti dei responsabili predetti.

8) Considerando le peculiarità della controversia, le spese di lite devono essere integralmente compensate fra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Caruso, Presidente

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Richard Goso, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/02/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)