TAR Piemonte Sez. II n. 318 del 15 marzo 2018    
Rifiuti.Bioliquido

Devono essere rimesse alla Corte di giustizia le questioni pregiudiziali: 1) se l’art. 6 della direttiva 2008/98/CE e comunque il principio di proporzionalità, ostino ad una normativa nazionale, quale quella dettata dagli artt. 293 e 268, lett. eee-bis), d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, che impongono di considerare rifiuto, anche nell’ambito di un procedimento di autorizzazione di una centrale alimentata a biomasse, un bioliquido che abbia i requisiti tecnici in tal senso e che sia richiesto a fini produttivi quale combustibile, se e fintanto che detto bioliquido non sia inserito nell’allegato X, parte II, sezione 4, par. 1 alla parte V del d.lgs. n. 152 del 2006, e ciò a prescindere da valutazioni di impatto ambientale negativo ovvero da qualsiasi contestazione relativa alle caratteristiche tecniche del prodotto, svolta nell’ambito del procedimento autorizzatorio; 2) se l’art. 13 della direttiva 2009/28/CE e comunque i principi di proporzionalità, trasparenza e semplificazione ostino ad una normativa nazionale quale quella dettata dall’art. 5, d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28 nella parte in cui non contempla, qualora l’istante richieda di essere autorizzato all’impiego di una biomassa quale combustibile in un impianto che emette emissioni in atmosfera, alcun coordinamento con la procedura relativa all’autorizzazione di siffatto uso combustibile prevista dal d.lgs. n. 152 del 2006, allegato X alla parte V, né una possibilità di valutazione in concreto della soluzione proposta nel contesto di un unico procedimento autorizzatorio ed alla luce di specifiche tecniche predefinite

Pubblicato il 15/03/2018

N. 00318/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00756/2017 REG.RIC.           



REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 756 del 2017, proposto da:

Prato Nevoso Termo Energy S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Blasi, Fabio Tirio, Jacopo Gendre, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to Jacopo Gendre in Torino, via San Francesco D'Assisi 14;

contro

Provincia di Cuneo, in persona del Presidente della Giunta pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Sciolla, Annamaria Gammaidoni, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to Alessandro Sciolla in Torino, corso Montevecchio n. 68;
Arpa Piemonte, Arpa Piemonte - Dipartimento Cuneo, non costituiti in giudizio;

nei confronti di

Comune di Frabosa Sottana, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Pier Paolo Golinelli, Pierluigi Monetto, Giovanni Martino, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to Giovanni Martino in Torino, via G. Giusti n. 3;

per l'annullamento

del provvedimento della Provincia di Cuneo n. 2198, prot. 41967 del 25 maggio 2017, comunicato via pec in data 26 maggio 2017, di rigetto dell'istanza presentata dall'esponente di autorizzazione alla costruzione e all'esercizio di un impianto di cogenerazione a olio vegetale presso lo stabilimento sito nel comune di Frabosa Sottana, della relativa nota di trasmissione, nonché di tutti gli atti antecedenti e conseguenti, presupposti e connessi, tra cui i pareri del Settore Territorio della Provincia di Cuneo e dell'ARPA Piemonte formulati entrambi in data 15 febbraio 2017, la determinazione contenente proposta di diniego di autorizzazione assunta nella seduta di conferenza di servizi del 15 febbraio 2017, la nota della Provincia prot. n. 18854 dell'8 marzo 2017 recante comunicazione di motivi ostativi, i verbali della conferenza di servizi, non conosciuti, la nota di ARPA Piemonte del 13 ottobre 2016 e quella del Settore Territorio della Provincia di Cuneo del 13 ottobre 2016.


Viste le “Raccomandazioni all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale” (2016/C 439/01) della Corte di Giustizia della Unione Europea;

Visti gli artt. 19, paragrafo 3, lett. b) del Trattato sulla Unione Europea (TUE) e 267 del Trattato sul Funzionamento della Unione Europea (TFUE);

Visti lo Statuto ed il Regolamento di procedura della Corte di Giustizia della Unione Europea;

Visto l’art. 79 comma 1 del decreto legislativo n. 104 del 2010, Allegato 1 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giungo 2009 n. 69, recante delega al Governo per il riordino del processo amministrativo), recante il Codice del processo amministrativo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2018 la dott.ssa Paola Malanetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;


1. Fatto.

La società Prato Nevoso Termo Energy s.r.l. gestisce una centrale per la produzione di energia termica ed elettrica nel comune di Frabosa Sottana (CN); la centrale è attualmente alimentata a gas metano.

In data 8.11.2016 la società ha chiesto alla Provincia di Cuneo l’autorizzazione unica prevista dall’art. 12 comma 3 del d.lgs. 29.12.2003, n. 387 “attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità” (G.U. 31 gennaio 2004, n. 25, supp. ord. n. 17) per modificare la fonte di alimentazione della centrale impiegando un bioliquido.

Trattasi di un olio vegetale prodotto dalla società ALSO s.r.l. derivante dalla raccolta e trattamento chimico di oli esausti di frittura, residui di raffinazione di oli vegetali e residui di lavaggio di serbatoi per il loro stoccaggio. Il produttore è autorizzato alla commercializzazione dell’olio qualora esso presenti determinate caratteristiche fisico chimiche indicate nell’autorizzazione (relative a contenuto di frazione oleosa, acqua, iodio, numero di saponificazione e punto di infiammabilità) e con la precisazione che lo stesso potrà essere commercializzato quale “end of waste” ai sensi dell’art. 184 ter del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 “norme in materia ambientale” (G.U. 14.4.2006, supp. ord., n. 96), garantendo la tracciabilità documentale dell’impiego definitivo del prodotto e con l’indicazione, nei documenti commerciali, “prodotto da recupero rifiuti ad uso vincolato per la produzione di biodisel.”

All’esito della conferenza di servizi appositamente indetta, l’autorizzazione è stata negata in quanto l’olio vegetale che la società intende utilizzare come combustibile, ferma ed incontestata l’autorizzazione del produttore già citata e il suo possibile impiego per la produzione di biodisel, “non pare ricomprensibile nell’elenco riportato nella parte V (norme in materia di tutela dell’aria e riduzione delle emissioni in atmosfera), allegato X, parte II (caratteristiche merceologiche dei combustibili), sezione IV (caratteristiche delle biomasse combustibili e relative condizioni di utilizzo) del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152” (cfr. doc. 1 di parte ricorrente, diniego di autorizzazione).

L’elenco invocato è un allegato al testo unico ambientale italiano.

Considerato il mancato inserimento dell’olio combustibile nel citato elenco l’amministrazione competente ha ritenuto mancasse la “legalità” dell’uso del prodotto.

L’amministrazione ha dunque concluso che “l’olio vegetale che si intende utilizzare non può essere considerato combustibile bensì rifiuto”.

La società si è rivolta a questo Tribunale lamentando, tra l’altro, che il diniego opposto contrasta con i principi desumibili dalla direttiva 2008/98/CE e la disciplina eurounitaria dei rifiuti, oltre che con la direttiva 2009/28/CE relativa alla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili.


2. La disciplina delle biomasse combustibili nella vigente legislazione italiana.

Il d.lgs. 3.3.2011, n. 28 (in GU 28 marzo 2011, n. 71, supp. ord. n. 81) ha recepito nell’ordinamento italiano la direttiva sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili 2009/28/CE.

In conformità alla direttiva l’art. 2 lett h) del decreto prevede che sono bioliquidi i “combustibili liquidi per scopi energetici diversi dal trasporto, compresi l'elettricità, il riscaldamento ed il raffreddamento, prodotti dalla biomassa”.

Non è contestato dall’amministrazione che il prodotto che la società intende utilizzare sia un bioliquido, di cui è anche autorizzata la commercializzazione ai fini della produzione del biodisel.

La società ricorrente ha specificato che il bioliquido soddisfa la normativa tecnica UNI/TS 11163:2009 relativa a “biocombustibili liquidi, oli e grassi animali e vegetali, loro intermedi e derivati – Classificazione e specifiche ai fini dell’impiego energetico”; la circostanza non è stata contestata dall’amministrazione, né nell’ambito della procedura di autorizzazione né nel presente giudizio.

L’art. 15 del d.lgs. n. 28/2011 prevede che “la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio degli impianti, nonché le modifiche sostanziali degli impianti stessi, sono soggetti all'autorizzazione unica di cui all'articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387”; trattasi della procedura autorizzatoria utilizzata dalla ricorrente cui prendono parte, in ottica di semplificazione, “tutte le amministrazioni interessate” (art. 12 comma 4 del d.lgs. n. 387/2003).

Tuttavia l’art. 293 del d.lgs. n. 152/2006 (testo unico ambientale, che a sua volta ha recepito numerose direttive comunitarie in materia di inquinamento, rifiuti, controllo delle emissioni in atmosfera) prescrive, per gli impianti che producono emissioni in atmosfera, che: “Negli impianti disciplinati dal titolo I e dal titolo II della parte quinta… possono essere utilizzati esclusivamente i combustibili previsti per tali categorie di impianti dall'Allegato X alla parte quinta, alle condizioni ivi previste. ……..È soggetta alla normativa vigente in materia di rifiuti la combustione di materiali e sostanze che non sono conformi all'allegato X alla parte quinta del presente decreto o che comunque costituiscono rifiuti ai sensi della parte quarta del presente decreto”.

Il più volte citato allegato X alla parte quinta, attualmente, elenca, tra le biomasse combustibili, i seguenti prodotti:

“a) Materiale vegetale prodotto da coltivazioni dedicate;

b) Materiale vegetale prodotto da trattamento esclusivamente meccanico, lavaggio con acqua o essiccazione di coltivazioni agricole non dedicate;

c) Materiale vegetale prodotto da interventi selvicolturali, da manutenzione forestale e da potatura;

d) Materiale vegetale prodotto dalla lavorazione esclusivamente meccanica e dal trattamento con aria, vapore o acqua anche surriscaldata di legno vergine e costituito da cortecce, segatura, trucioli, chips, refili e tondelli di legno vergine, granulati e cascami di legno vergine, granulati e cascami di sughero vergine, tondelli, non contaminati da inquinanti;

e) Materiale vegetale prodotto da trattamento esclusivamente meccanico, lavaggio con acqua o essiccazione di prodotti agricoli;

f) Sansa di oliva dislocata avente le caratteristiche riportate nella tabella seguente...

g) Liquor nero ottenuto nelle cartiere dalle operazioni di lisciviazione del legno e sottoposto ad evaporazione al fine di incrementarne il residuo solido, purche' la produzione, il trattamento e la successiva combustione siano effettuate nella medesima cartiera e purche' l'utilizzo di tale prodotto costituisca una misura per la riduzione delle emissioni e per il risparmio energetico individuata nell'autorizzazione integrata ambientale;

h) prodotti greggi o raffinati costituiti prevalentemente da gliceridi di origine animale qualificati dal regolamento (CE) n. 1069/2009 del 21 ottobre 2009, dal regolamento (UE) n. 142/2011 del 25 febbraio 2011, modificato dal regolamento (UE) n. 592/2014 del 3 giugno 2014, e da successivi regolamenti attuativi come sottoprodotti di origine animale o prodotti derivati che e' possibile utilizzare nei processi di combustione, purche'…..”

Le competenti amministrazioni italiane (come avvenuto anche nel procedimento autorizzatorio che interessa il presente giudizio) considerano che requisito di “legalità” dei combustibili, anche a biomassa, sia la riconducibilità degli stessi al riportato elenco.

Depone in tal senso l’espressa prescrizione dell’art. 293 del d.lgs. n. 152/2006 che, dopo la modifica apportata dall’art. 3 comma 23 del d.lgs. 29 giugno 2010, n. 128 (in GU 11.8.2010, n. 186, supp. ord. n. 184), sancisce esplicitamente che possono essere utilizzati come combustibili “esclusivamente” i prodotti indicati in tale elenco, aggiungendo che è invece soggetta alla normativa in tema di rifiuti “la combustione di materiali non conformi all’allegato X.”

Nell’interpretazione dell’allegato X si rinvengono posizioni più flessibili, che ne ammettono una lettura in senso “estensivo”; tuttavia, nel caso di specie, è pacifico che l’olio vegetale che la ricorrente intende utilizzare non è riconducibile, neppure in via estensiva, a nessuna delle categorie ivi indicate in quanto, rispetto agli oli di origine vegetale, l’elenco contempla solo materiale prodotto da coltivazioni dedicate o materiale prodotto con trattamenti esclusivamente meccanici; il bioliqiudo che la ricorrente intende utilizzare deriva da un trattamento chimico di recupero di oli vegetali.

D’altro canto il D.M. 13.10.2016, n. 264 recante “criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualificazione dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti” (in G.U. 15.2.2017, n. 38), allegato 1 art. 1 sez. 2 intitolata “biomasse residuali destinate all’impiego per la produzione di energia mediante combustione”, parte A comma 2 precisa: “Sulla base della normativa vigente alla data di entrata in vigore del presente decreto possono essere impiegate per la produzione di energia mediante combustione esclusivamente le biomasse residuali previste dall'allegato X alla Parte Quinta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152…. fatte salve future disposizioni che disciplinino espressamente l'impiego di biomasse residuali come combustibile…..”.

Ancora l’art. 268 lett eee-bis) del d.lgs. n. 152/06 qualifica combustibile: “qualsiasi materia solida, liquida o gassosa, di cui l'allegato X alla Parte Quinta preveda l'utilizzo per la produzione di energia mediante combustione, esclusi i rifiuti.”

Quest’ultima definizione non è coordinata con la parallela definizione di bioliquidi (di derivazione eurounitaria) che si rinviene nel già riportato art. 2 lett. h) del d.lgs. n. 28/2011.

La normativa italiana non prevede alcuna forma di coordinamento tra la disciplina dell’autorizzazione degli impianti a biomasse prevista dal combinato disposto dei d.lgs. nn. 28/2011 e 387/2003 utilizzata dalla ricorrente e la formazione/aggiornamento dell’elenco dei combustibili (ivi comprese le biomasse combustibili) previsto dall’allegato X alla parte V del d.lgs. n. 152/06 (trattasi anche in questo caso di disciplina di derivazione comunitaria, in materia di tutela dell’aria e di riduzione delle emissioni relativa agli impianti che producono emissioni in atmosfera).

Infatti l’art. 281 del d.lgs. n. 152/2006, commi 5 e 6, prescrive che le modifiche e integrazioni degli allegati alla parte quinta “sono adottate con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro della salute, con il Ministro dello sviluppo economico e, per quanto di competenza, con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. 6. Alla modifica ed integrazione degli Allegati alla parte quinta del presente decreto, al fine di dare attuazione alle direttive comunitarie per le parti in cui le stesse comportino modifiche delle modalità esecutive e delle caratteristiche di ordine tecnico stabilite dalle norme vigenti, si provvede ai sensi dell'articolo 36 della legge 24 dicembre 2012, n. 234.”

Non si rinviene alcuna prescrizione che garantisca un aggiornamento dell’elenco secondo cadenze periodiche ed in funzione dell’evoluzione tecnologica (particolarmente rapida in materia di biomasse); neppure sussiste alcuna disposizione che consenta all’amministrazione a cui sia stata richiesta una autorizzazione (ex lege definita “semplificata”) per la realizzazione di un impianto alimentato a bioliquido di valutare, quantomeno in presenza di determinati e certificati requisiti tecnici del prodotto ed alla luce di determinate specifiche tecniche, la compatibilità del combustibile con le previsioni in tema di tutela dell’aria, a prescindere dall’inserimento del combustibile nell’elenco di cui all’allegato X; neppure si rinviene una norma che imponga all’ amministrazione competente per l’autorizzazione unica relativa alla centrale a biomassa di attivare il procedimento di modifica dell’allegato X in tema di combustibili ammessi, coinvolgendo il competente Ministero, e consentendo, in tempi certi, una risposta tecnica ed unitaria al presentatore dell’istanza di autorizzazione della centrale a biomasse.

A mero titolo esemplificativo uno dei più recenti inserimenti di “nuovo” materiale combustibile “legale” da biomassa nell’ambito dell’allegato X è avvenuto con il D.M. 19 maggio 2016, n. 123 “regolamento recante inserimento di prodotti greggi o raffinati costituiti prevalentemente da gliceridi di origine animale nell’allegato X, parte II, sezione 4, par.1 alla parte V del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152” (in GU n. 158 dell’8.7.2016), adottato in attuazione del regolamento UE n. 142 del 25 febbraio 2011; la procedura di integrazione dell’allegato ha comportato un tempo di di oltre tre anni, come si evince dalla descrizione dell’istruttoria che si rinviene nel parere reso dal Consiglio di Stato sezione consultiva atti normativi adunanza di sezione del 14 gennaio 2016 (in www.giustizia-amministrativa.it) sullo schema del decreto.

Il tutto a fronte di un prodotto che, come ricordato dall’amministrazione anche nel presente giudizio, corrisponde ad una norma UNI entrata in vigore il 17 dicembre 2009.

Da ultimo l’art. 293 del d.lgs. n. 152/2006 stabilisce che qualora un materiale combustibile non sia conforme al più volte citato allegato X, la relativa combustione è soggetta alla disciplina dei rifiuti (con gli oneri e aggravi che ciò implica).

In sostanza la non inclusione del materiale quale combustibile nell’allegato X ne comporta la qualificazione “ex lege” quale rifiuto ove impiegato in un impianto che produce emissioni in atmosfera anche se, come nel caso di specie, si tratta di prodotto che presenta caratteristiche di conformità tecnica di biocombustibile, che è destinato al commercio con espressa qualificazione di “end of waste” (con autorizzazione limitata alla produzione di biodisel) e benchè il soggetto che ha formulato l’istanza di autorizzazione per l’impianto intenda esplicitamente destinarlo ad un uso produttivo.


3. Dubbi di compatibilità della vigente normativa italiana con il diritto dell’Unione Europea.

Il collegio dubita che il vigente sistema italiano contrasti con gli obiettivi e principi fissati dalle direttive europee, tanto in tema di rifiuti che in tema di promozione dell’uso di fonti energetiche rinnovabili.


3.a) Dubbi di compatibilità con la direttiva 2008/98/CE.

Quanto alla materia dei rifiuti l’art. 6 della direttiva 2008/98/CE stabilisce che:

“Taluni rifiuti specifici cessano di essere tali ai sensi dell’articolo 3, punto 1, quando siano sottoposti a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio, e soddisfino criteri specifici da elaborare conformemente alle seguenti condizioni:

a) la sostanza o l’oggetto è comunemente utilizzata/o per scopi specifici;

b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto;

c) la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; e

d) l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana”.

L’art. 184 ter del d.lgs. n. 152/2006 italiano ha recepito la direttiva in termini esattamente identici.

Nel caso specifico il bioliquido che la ricorrente intende utilizzare deriva da un processo di recupero di rifiuti organici ed è pacificamente utilizzabile quale componente per la produzione di biodisel; in tale contesto, viene espressamente qualificato “end of waste” dalle stesse autorità italiane.

Il bioliquido poi ha un mercato anche come combustibile (come dimostrato dal fatto che la ricorrente lo vuole acquistare a tal fine) e soddisfa i requisiti tecnici previsti dalla norma tecnica UNI/TS 11163:2009 (come affermato dalla ricorrente sia in giudizio che nel procedimento di autorizzazione e non contestato dall’ amministrazione); da ultimo non risulta che la sostituzione dell’alimentazione a gas metano della centrale con il bioliquido porterebbe impatti complessivi negativi sull’ambiente. La relazione tecnica che la ricorrente ha presentato, nell’ambito del procedimento di autorizzazione unica, infatti, evidenzia un bilancio ambientale complessivamente positivo della modifica proposta nell’alimentazione dell’impianto; anche questa circostanza non è contestata dall’amministrazione.

Tuttavia il vigente art. 293 del d.lgs. n. 152/2006 impone, come detto, rispetto all’impiego quale combustibile in impianti che producono emissioni in atmosfera, di qualificare la sostanza come rifiuto quando non compresa nell’elenco dei combustibili (eventualmente estensivamente interpretato) previsto dall’allegato X parte II, sezione 4, par.1 alla parte V del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e ciò a prescindere da qualsiasi valutazione di impatto ambientale negativo svolta nell’ambito del procedimento autorizzatorio, ovvero da qualsiasi contestazione relativa alle caratteristiche tecniche del prodotto emersa in tale procedimento.

Il combinato disposto della normativa italiana non pare conforme alla – pur formalmente recepita – direttiva comunitaria 2008/98/CE, né alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione Europea là dove stabilisce che “non sarebbe in alcun modo giustificato assoggettare alle disposizioni in materia di rifiuti beni, sostanze o prodotti che il detentore intende sfruttare o commercializzare” (Corte di giustizia, 12.12.2013 in causa C-241/12).

Si aggiunga che il bioliquido beneficia di una autorizzazione al commercio quale componente del biodisel (ed a tali fini è qualificato end-of-waste anche dalle autorità italiane) mentre viene qualificato “rifiuto” al diverso fine del diretto impiego quale combustibile in impianti che producono emissioni in atmosfera, benchè in un contesto in cui se ne chiede l’acquisto per uso produttivo.

Ferma l’autonomia di cui gli Stati membri godono in materia energetica (invocata in giudizio dall’amministrazione, ad esempio al fine di scegliere quali fonti energetiche alternative privilegiare ovvero incentivare maggiormente), ferma la possibilità degli Stati di creare una gerarchia tra biomasse alla luce delle diverse caratteristiche energetiche dei prodotti (Corte di giustizia 26.9.2013, in causa C-195/2012) ed ancora ferma la tutela di qualità dell’aria (anch’essa di derivazione eurounitaria ed afferente alla materia ambientale, di competenza statale) imposta dal d.lgs. n. 152/06, nonché l’esigenza che l’incentivo della produzione energetica da biomasse non vanifichi la politica comunitaria di gestione dei rifiuti, si dubita della compatibilità con il diritto dell’Unione Europea di una disposizione che qualifica ex lege “rifiuto” una sostanza che presenta caratteristiche tecniche di biocombustibile nel caso in cui si intenda utilizzarla come combustibile, e ciò nonostante sia riconosciuta idonea alla commercializzazione per la produzione di biodisel e sia oggetto di una specifica richiesta di acquisto per un impiego produttivo. Tale qualificazione deriva dal mancato espresso inserimento della biomassa nell’allegato X del d.lgs. n. 152/2006 recante elenco dei combustibili, senza che nel procedimento di autorizzazione dell’impianto alimentato a biomassa sia prevista una valutazione del prodotto in termini di requisiti tecnici o di impatto ambientale, ovvero senza alcun coordinamento tra le diverse procedure autorizzatorie, su cui infra.


3.b) Dubbi di compatibilità con la direttiva 2009/28/CE.

L’art. 2 lett. h) della direttiva 2009/28/CE definisce bioliquido il combustibile liquido “per scopi energetici diversi dal trasporto, compresi l’elettricità, il riscaldamento ed il raffreddamento, prodotti a partire dalla biomassa”.

Analoga definizione si rinviene nell’art. 2 lett .h) del d.lgs. n. 28/2011.

L’art. 13 della direttiva stabilisce che: “1. Gli Stati membri assicurano che le norme nazionali in materia di procedure di autorizzazione, certificazione e concessione di licenze applicabili agli impianti e alle connesse infrastrutture della rete di trasmissione e distribuzione per la produzione di elettricità, di calore o di freddo a partire da fonti energetiche rinnovabili e al processo di trasformazione della biomassa in biocarburanti o altri prodotti energetici siano proporzionate e necessarie. Gli Stati membri prendono in particolare le misure appropriate per assicurare che:

a) fatte salve le differenze tra gli Stati membri per quanto riguarda le strutture amministrative e l’organizzazione, le responsabilità rispettive degli organi amministrativi nazionali, regionali e locali in materia di procedure di autorizzazione, di certificazione e di concessione di licenze, compresa la pianificazione del territorio, siano chiaramente coordinate e definite e che siano previsti calendari trasparenti per decidere sulle domande urbanistiche ed edilizie;

b) siano rese disponibili al livello adeguato informazioni esaurienti sul trattamento delle domande di autorizzazione, certificazione e concessione di licenze per gli impianti di energia rinnovabile e sull’assistenza disponibile per i richiedenti;

c) le procedure amministrative siano semplificate e accelerate al livello amministrativo adeguato;

d) le norme in materia di autorizzazione, certificazione e concessione di licenze siano oggettive, trasparenti, proporzionate, non contengano discriminazioni tra partecipanti e tengano pienamente conto delle specificità di ogni singola tecnologia per le energie rinnovabili; …..

2. Gli Stati membri definiscono chiaramente le specifiche tecniche da rispettare affinché le apparecchiature e i sistemi per le energie rinnovabili possano beneficiare dei regimi di sostegno. Se esistono norme europee, tra cui i marchi di qualità ecologica, le etichette energetiche e altri sistemi di riferimento tecnico creati da organismi europei di normalizzazione, le specifiche tecniche sono redatte in conformità di dette norme. Le specifiche tecniche non prescrivono dove le apparecchiature e i sistemi debbano essere certificati e non dovrebbero costituire ostacoli al funzionamento del mercato interno.”

Come visto il legislatore italiano, con l’art. 5 del d.lgs. n. 28/2011, ha previsto che la costruzione e l’esercizio degli impianti di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili sia soggetta ad una autorizzazione unica prevista dall’art. 12 del d.lgs. n. 387/2013 senza, tuttavia, che tale procedura sia stata coordinata, per gli impianti che producono immissioni in atmosfera, con quanto prescritto dall’allegato X alla parte V del d.lgs. n. 152/2006, parte II, sezione IV in tema di combustibili derivanti da biomasse.

Ne discende che l’impiego di combustibili a biomasse in impianti che emettono emissioni in atmosfera resta assoggettato anche alla diversa procedura autorizzatoria nazionale ai fini dell’inserimento nel citato allegato X, procedura che non si coordina con quella di autorizzazione della singola centrale a biomasse, che non deve necessariamente essere attivata dall’autorità locale cui viene richiesta l’autorizzazione all’esercizio della centrale a biomasse, che non presenta né tempi certi né calendari trasparenti; neppure è ammesso, nell’ambito della procedura autorizzatoria locale della singola centrale, tener conto della specificità della singola tecnologia proposta sulla base di predefinite caratteristiche tecniche e di impatto ambientale. Si dubita pertanto, ferma l’autonomia dello Stato membro nell’individuazione dei livelli e moduli organizzativi di coordinamento dei vari soggetti competenti e la competenza statale in materia ambientale, che l’art. 5 del d.lgs. n. 28/2011 contrasti con l’art. 13 della direttiva 2009/28/CE nella parte in cui, per gli impianti alimentati a biomasse che emettono emissioni in atmosfera, non prevede un obbligatorio coordinamento con tempi certi e trasparenti della parallela procedura nazionale di riconoscimento dell’uso combustibile di biomasse, ovvero una valutazione in unico contesto alla luce della specificità della singola tecnologia proposta ed alla luce di specifiche tecniche predefinite.


4. Questioni pregiudiziali proposte alla Corte.

Si ritiene pertanto che debbano essere sottoposte alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee le seguenti questioni pregiudiziali:

1) se l’articolo l’art. 6 della direttiva 2008/98/CE e comunque il principio di proporzionalità, ostino ad una normativa nazionale, quale quella dettata dall’ art. 293 del d.lgs. n. 152/2006 e dall’art. 268 lett. eee-bis) del d.lgs. n. 152/2006, che impongono di considerare rifiuto, anche nell’ambito di un procedimento di autorizzazione di una centrale alimentata a biomasse, un bioliquido che abbia i requisiti tecnici in tal senso e che sia richiesto a fini produttivi quale combustibile, se e fintanto che detto bioliquido non sia inserito nell’allegato X parte II, sezione 4, par.1 alla parte V del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e ciò a prescindere da valutazioni di impatto ambientale negativo ovvero da qualsiasi contestazione relativa alle caratteristiche tecniche del prodotto, svolta nell’ambito del procedimento autorizzatorio;

2) se l’art 13 della direttiva 2009/28/CE e comunque i principi di proporzionalità, trasparenza e semplificazione ostino ad una normativa nazionale quale quella dettata dall’art. 5 del d.lgs. n. 28/2011 nella parte in cui non contempla, qualora l’istante richieda di essere autorizzato all’impiego di una biomassa quale combustibile in un impianto che emette emissioni in atmosfera, alcun coordinamento con la procedura relativa all’autorizzazione di siffatto uso combustibile prevista dal d.lgs. n. 152/2006, allegato X alla parte V, né una possibilità di valutazione in concreto della soluzione proposta nel contesto di un unico procedimento autorizzatorio ed alla luce di specifiche tecniche predefinite.

Si trasmette alla cancelleria della Corte, mediante plico raccomandato, copia degli atti del fascicolo.

Il presente giudizio viene sospeso nelle more della definizione dell’incidente comunitario, e ogni ulteriore decisione, anche in ordine alle spese, è riservata alla pronuncia definitiva.

La presente ordinanza è stata redatta in conformità alle indicazioni contenute nelle “Raccomandazioni relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale (2016/C 439/01)” in G.U. UE del 25 novembre 2016, in vigore dall’11 dicembre 2016 che richiede in allegato punto 4 al giudice nazionale di indicare, per le disposizioni normative, il titolo e i riferimenti esatti delle disposizioni di cui trattasi, nonché i relativi estremi di pubblicazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda),

a) rimette alla Corte di Giustizia le questioni pregiudiziali indicate in motivazione;

b) dispone la trasmissione, a cura della Segreteria, alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea della presente ordinanza e di copia degli atti indicati in motivazione;

c) sospende il presente giudizio fino alla notificazione a questo TAR, da parte della Cancelleria della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, della decisione emessa dalla suddetta Corte.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 14 febbraio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Testori, Presidente

Savio Picone, Consigliere

Paola Malanetto, Consigliere, Estensore

         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Paola Malanetto        Carlo Testori