TAR Calabria (CZ) Sez. I n. 455 del 19 febbraio 2018
Rifiuti.Fasi del procedimento di bonifica dei siti
Il procedimento di “bonifica” dei siti si sviluppa secondo una logica di accertamento progressivo della situazione di contaminazione e si articola in un iter più o meno “complesso” a seconda della fase di verifica della potenziale o effettiva contaminazione e della rilevanza anche territoriale dell’area, tale da comprendere anche una fase “emergenziali” antecedente l’avvio del procedimento di approvazione del progetto di bonifica vero e proprio. Le diverse tipologie di intervento sono evincibili dalle definizioni contenute nell’art. 240 del D.Lgs. 152/2006 e rispecchiano tale logica progressiva.
Pubblicato il 19/02/2018
N. 00455/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00588/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 588 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Syndial Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Dell'Anno, Anselmo Torchia, con domicilio eletto presso lo studio Anselmo Torchia in Catanzaro, via Crispi, 37;
contro
Provincia di Crotone, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Comune di Crotone, A.R.P.A.C.A.L. Direzione Generale, A.R.P.A.C.A.L. Dipartimento Provinciale di Crotone non costituiti in giudizio;
Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare , Direzione della Qualita' della Vita, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distr.le Catanzaro, domiciliata in Catanzaro, via G.Da Fiore, 34;
per l'annullamento
con il ricorso introduttivo:
delle determinazioni prot. n. 13330 del 5 marzo 2010 e prot. 16768 del 22 marzo 2010 della Provincia di Crotone;
con il ricorso per motivi aggiunti:
delle determinazioni prot. 21667 del 16 aprile 2010; prot. 26315 del 10 maggio 2010; prot. 27302 del 13 maggio 2010; prot. 31624 del 4 giugno 2010 della Provincia di Crotone.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 17 gennaio 2018 la dott.ssa Germana Lo Sapio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso introduttivo, Syndial S.p.A. impugna le determinazioni della Provincia di Crotone adottate nell’ambito della complessa procedura di “messa in sicurezza” dell’area in parte demaniale (arenile) in parte di proprietà della ricorrente, e su cui insiste la discarica denominata “Farina – Trappeto”, ubicata nel sito di interesse nazionale (SIN) di Crotone.
2. Le condizioni di emergenza (art. 240 D.Lgs. 152/2006 lett. t) si erano verificate nel luglio del 2008, essendosi accertati fenomeni di combustione spontanea di minerali di fosforite presenti sulla battigia (con conseguente sequestro dell’area da parte dell’autorità giudiziaria penale).
Nell’imminenza dei fatti, gli interventi di messa in sicurezza d’emergenza erano già prescritti dal Ministero dell’ambiente, Direzione generale per la qualità della vita, con nota prot. n. 18895/QdV/Di/VII-VIII del 7 agosto 2008, con la quale si chiedeva alla ricorrente di:
“- eliminare il contatto diretto dei rifiuti con il mare tramite la rimozione dei depositi adiacenti la battigia con particolare riferimento ai fanghi e silicati presenti nella zona del segnalato fenomeno di combustione. Le attività di rimozione dovranno tenere conto di un’eventuale esposizione dei lavoratori sia a radiazioni ionizzanti (dati i valori di concentrazione di attività tipici dei materiali coinvolti nel processo di produzione del fosforo) sia al rischio chimico derivante dalla presumibile presenza di metalli pesanti e fosforo nei rifiuti abbancati;
- attuare un intervento di ricoprimento temporaneocon materiale idoneo dei rifiuti che risultano in vista sia nell’area della discarica farina Trappeto che nell’area demaniale limitrofa al fine di evitare il trasporto di sostanze pericolose in atmosfera attraverso le polveri e nel mare tramite le acque meteoriche”.
3. A distanza di circa due anni e dopo l’approvazione di un “progetto operativo” presentato dalla Syndial s.p.a (tramite la società Saipem) diretto, non alla copertura dei rifiuti, ma alla loro effettiva rimozione (le cui operazioni dovevano avviarsi in data 17 febbraio 2010), la Provincia di Crotone, con le note impugnate con il ricorso introduttivo (prot. 13330 del 5 marzo 2010 e prot. 16768 del 22 marzo 2010), cui era stato affidato il potere di controllo e monitoraggio dell’attuazione delle misure imposte dal Ministero, ha prescritto misure tecniche specifiche, concernenti tempi e modalità dell’attività di rimozione dei rifiuti, e tali note sono state impugnate con il ricorso introduttivo.
4. Con motivi aggiunti notificati il 30 giugno 2010, è stato chiesto l’annullamento anche delle successive note del 16 aprile, 10 maggio, 13 maggio, 4 giugno adottate dalla medesima Provincia, contenenti ulteriori prescrizioni tecniche delle attività di smaltimento rifiuti, con estensione degli interventi anche all’area n. 2 sito a sud, limitrofo all’ex discarica denominata Farina-Trappeto non oggetto di precedenti misure d’urgenza.
5. Vengono sollevati, sia nel ricorso introduttivo che in quello per motivi aggiunti, sia il vizio di incompetenza, sul presupposto che per i siti di interesse nazionale, l’art. 252 del D.lgs. 152/2006 prevede la competenza esclusiva del Ministero nell’esercizio delle funzioni di amministrazione attiva; sia vizi sostanziali di eccesso di potere e per difetto di istruttoria (con particolare riguardo alla mancata individuazione del responsabile dell’inquinamento, secondo il principio eurounitario “chi inquina paga”).
6. E’ emerso agli atti che la società ha comunque ottemperato alle sopra indicate prescrizioni (cfr. con nota del Ministero n. 18885 del 7 agosto 2008) e che la procedura di bonifica, intanto avviata, è giunta alla fase dell’approvazione del relativo progetto da parte del Ministero (decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare del 3 febbraio 2017).
7. Si è costituito il Ministero, chiedendo il rigetto del ricorso. Non si è invece costituita la Provincia pur ritualmente intimata.
8. All’udienza del 17 gennaio 2018, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
9. Va preliminarmente dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per la parte in cui ha ad oggetto la nota prot. 13330 del 5 marzo 2010, la quale è stata poi assorbita dalla successiva nota del 10 maggio 2010 che ne ha ribadito ed ampliato le prescrizioni, da qualificarsi pertanto come atto confermativo e autonomamente impugnato con ricorso per motivi aggiunti.
10. Deve inoltre anche precisarsi, vista la difesa spiegata dal Ministero, che, per quanto nel ricorso per motivi aggiunti depositato il primo luglio 2010 vi sia un richiamo alla nota prot. 19054 dell’11 agosto 2008 adottata dal Ministero di carattere peraltro interno essendo diretta alla Provincia di Crotone, ritiene il Collegio che esso non sia sufficiente a far ritenere, anche a voler interpretare in senso sostanziale il contenuto del ricorso, che vi sia stata una effettiva volontà della ricorrente di agire anche avverso tale atto, avendo la ricorrente formulato una impugnazione “ipotetica”, condizionata ad una precisa interpretazione della predetta determinazione (“diversamente e in tal caso la nota ministeriale è da considerarsi formalmente e sostanzialmente impugnata con il presente ricorso”), e non articolata in motivi specifici posti a fondamento della “eventuale” domanda.
11. Quanto agli atti adottati dalla Provincia di Crotone e oggetto di impugnazione, ritiene il Collegio che essi abbiano un indubbio contenuto prescrittivo, imponendo alla destinataria, odierna ricorrente, specifici comportamenti.
In particolare sulla base degli esiti dei sopralluoghi e delle indagini radiometriche effettuate con l’ausilio dell’ARPACAL nel marzo del 2010, la Provincia prescrive “di procedere ad una più accurata e più approfondita attività di rimozione dei terreni contaminati” (nota prot. 21667 del 16 aprile 2010) e di “trasmettere al Ministero dell’Ambiente il progetto operativo per l’effettuazione delle operazioni di M.I.S.E. e successiva bonifica anche nell’area n. 2” che non era stata ancora interessata da attività di messa in sicurezza prescritte dal Ministero (nota prot. 26325 del 10 maggio 2010); precisa che le operazioni di smaltimento dei rifiuti devono essere sospese fino alle risultanze delle “caratterizzazione chimico-fisiche e radiometriche da parte dell’A.R.P.A. CAL Dipartimento provinciale di Crotone e Catanzaro” (nota del 13 maggio 2010, prot. 27302); che la società deve attenersi “pedissequamente” alle prescrizioni già imposte con nota del 17 maggio 2010, inerenti la vagliatura dei cumuli del materiale asportato prima dello smaltimento e proseguire nelle attività di rimozione “solo dopo aver proceduto ad una caratterizzazione del sito in termini radiometrici, attraverso una campagna di carotaggio, per individuare lo spessore d’asporto più idoneo”.
Con tale ultima nota, viene peraltro anche sollecitato il potere di emergenza previsto dall’art. 126 bis del D.Lgs. 230/95 “Attuazione delle direttive 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 2006/117/Euratom in materia di radiazioni ionizzanti, 2009/71/Euratom in materia di sicurezza nucleare degli impianti nucleari e 2011/70/Euratom in materia di gestione sicura del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi derivanti da attività civili” attribuito al Prefetto e al Sindaco al fine di limitare il rischio di esposizione “prolungate” a fenomeni radioattivi.
12. Le censure sollevate dalla ricorrente devono essere esaminate tenendo in considerazione, da un lato l’articolato quadro normativo di riferimento, collocato nel titolo V “bonifica siti contaminati” del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152; dall’altro, il contenuto precettivo dei provvedimenti provinciali impugnati e la specifica fase procedimentale in cui essi si collocano.
13. Va sottolineato, infatti, che il procedimento di “bonifica” dei siti si sviluppa secondo una logica di accertamento progressivo della situazione di contaminazione e si articola in un iter più o meno “complesso” a seconda della fase di verifica della potenziale o effettiva contaminazione e della rilevanza anche territoriale dell’area, tale da comprendere anche una fase “emergenziali” antecedente l’avvio del procedimento di approvazione del progetto di bonifica vero e proprio.
Le diverse tipologie di intervento sono evincibili dalle definizioni contenute nell’art. 240 del D.Lgs. 152/2006 e rispecchiano tale logica progressiva.
In questa sede, è opportuno mettere in evidenza che il legislatore ha delineato una distinzione tra la fase conoscitiva, diretta a ricostruire lo stato ambientale e a fornire le informazioni per l’assunzione delle successive determinazioni; una fase di realizzazione di attività urgente ed immediata, necessaria per fronteggiare un evento potenzialmente dannoso sul presupposto del ricorrere di una condizione di emergenza (le cd. misure di messa in sicurezza d’emergenza cd. m.i.s.e., “da mettere in opera nelle condizioni di emergenza di cui alla lett. t) in caso di eventi di contaminazione repentini di qualsiasi natura atto a contenere la diffusione delle sorgenti primare di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito e a rimuoverle in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente”); una fase di messa in sicurezza operativa, in cui devono adottarsi attività di “contenimento della contaminazione” da mettere in atto in via transitoria “al fine di evitare la diffusione della contaminazione all’interno della stessa matrice o tra matrici differenti”, indicando tali interventi come attività di “messa in sicurezza operativa” (cfr. lett. n art. 240 del D.lgs. 152/2006) che sono connotate anche dall’attivazione di un piano di monitoraggio e controllo diretto a verificare l’efficacia delle misure adottate.
14. Quanto al riparto di competenza tra livello statale e livello locale di governo, il legislatore ha delineato che per le attività di bonifica, da disporre all’esito della complessa attività istruttoria diretta a verificare il superamento nell’area interessata dei valori delle CSR (concentrazioni soglia di rischio), una procedura ordinaria, di competenza della Regione - cui spetta l’approvazione del progetto di bonifica, previa attivazione della conferenza di servizi; cfr. art. 240 co. 7 e 13 - e della Provincia, cui spettano le indagini ed attività istruttorie, con l’ausilio tecnico dell’agenzia regionale per la protezione dell’Ambiente, nonché la certificazione finale di avvenuta bonifica. (cfr. art. 242 co. 12 e 13 D.Lgs. 152/2006); ma, in ossequio al principio di sussidiarietà verticale, una anche una disciplina speciale per i siti riconosciuti di “interesse nazionale” (Corte cost. 247/2009).
In tal caso, le funzioni di amministrazione attiva sono attribuite, non alla Regione, ma al Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentito il Ministero delle attività produttive (art. 252 co. 4 D.Lgs. 152/2006).
15. La questione che parte ricorrente pone sollevando il vizio di incompetenza, sia per gli atti impugnati con il ricorso introduttivo che per quelli impugnati con il ricorso per motivi aggiunti, è se tale articolazione ben delineata con riferimento alle attività di bonifica (cfr. lett. p dell’art. 240 del D.Lgs. 152/2006) si applichi anche alle operazioni di “messa in sicurezza d’emergenza”, dovendo in caso positivo ritenersi fondata la censura, con conseguente assorbimento dei restanti motivi (Cons. St., Ad. Plen. 5/2015).
Ritiene il Collegio che la questione debba risolversi, nel caso di specie, in senso positivo.
Nel caso di specie, le misure di messa in sicurezza d’emergenza, adottate nell’immediatezza dell’evento pericoloso verificatosi nel mese di luglio del 2008 sull’arenile antistante il terreno di proprietà della Syndial (fenomeno di combustione spontanea di minerali di fosforite presenti sulla battigia), erano state già prescritte dal Ministero dell’Ambiente con la determinazione del 7 agosto 2008 (ovvero circa un mese dopo l’evento pericoloso) con la quale si prevedeva: la eliminazione del “contatto diretto dei rifiuti con il mare, tramite la rimozione dei depositi adiacenti la battigia, con particolare riferimento ai fanghi e silicati presenti nella zona del segnalato fenomeno di autocombustione” e il “ricoprimento temporaneo con materiale idoneo dei rifiuti che risultano in vista sia nell’area della discarica che nell’area demaniale limitrofa”.
A tali misure urgenti, adottate dal Ministero dell’Ambiente a poche settimane dagli eventi di combustione e che, secondo un condivisibile orientamento, avrebbero potuto essere adottate anche dalla Provincia, nell’ipotesi in cui il Ministero non si fosse immediatamente attivato (T.A.R. Brescia, (Lombardia), sez. I, 03/07/2014, n. 767; T.A.R. Toscana Firenze Sez. II, 4 maggio 2017, n. 641) , ha fatto seguito un articolato procedimento, riferibile quale amministrazione attiva allo stesso Ministero, nel corso del quale è stato approvato un progetto tecnico elaborato da una società commissionata dalla Syndial s.p.a., relativo alle operazioni (non di copertura), ma di rimozione dei rifiuti. In tale fase di attività di messa in sicurezza “operativa” dell’area, la Provincia deve ritenersi titolare solo di poteri di monitoraggio e controllo, diretti a verificare l’ottemperanza alle prescrizioni da parte della società e a riferire al Ministero l’esito dei controlli, come chiaramente si evince anche dalla nota ministeriale dell’11 agosto 2008, acquisita in atti.
16. Alla luce di queste precisazioni, va pertanto accolta la censura di vizio di incompetenza sollevata sia nel ricorso introduttivo che in quello per motivi aggiunti con riguardo alle determinazioni prescrittive adottate dalla Provincia. Restano pertanto assorbiti i restanti motivi.
17. Le spese del giudizio, in ragione della peculiare complessità delle questioni trattate, ma anche della più generale vicenda procedimentale in cui i provvedimenti si collocano, possono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:
Dichiara improcedibile il ricorso introduttivo, nella parte in cui ha ad oggetto la nota prot. 13330 del 5 marzo 2010;
Accoglie il ricorso introduttivo e per l’effetto annulla la determinazione impugnata prot. 16768 del 22 marzo 2010;
Accoglie il ricorso per motivi aggiunti e per l’effetto annulla le determinazioni con lo stesso impugnate.
Compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2018 con l'intervento dei magistrati:
Giovanni Iannini, Presidente
Francesco Tallaro, Referendario
Germana Lo Sapio, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Germana Lo Sapio Giovanni Iannini
