TAR Sardegna, Sez. I, n. 928, del 11 novembre 2014
Rifiuti.Legittimità ordinanza di rimozione rifiuti al proprietario frequentatore del sito

L’obbligo di rimozione deve trovare fondamento in “elementi ulteriori caratterizzanti la condotta del proprietario”. Solo in tal caso diventa anch’esso imputabile, unitamente a colui che ha posto in essere la condotta illecita. Nel caso in esame il proprietario dell’area era nelle condizioni di poter conoscere ed apprezzare la natura e la tipologia dei materiali accumulati, nonché i rischi per l’ambiente derivanti dall’attività svolta dalla società affittuaria. Ciò in considerazione della sua presenza sui luoghi derivata dall’esercizio delle attività ivi esercitate (deposito materiale, fornitura materiali alla societàt). La “frequentazione” del sito (stante il contenuto del contratto di affitto), per gli accumuli/depositi e per le forniture di inerti determina una consapevolezza dello stato dei luoghi che si traduce nell’insorgenza di responsabilità a titolo di “colpa” in capo al proprietario-fornitore-utilizzatore in proprio del sito. Ne consegue la possibilità di individuare anche il proprietario come destinatario dell’ordine di rimozione dei materiali bituminosi lavorati dalla società. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00928/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00522/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 522 del 2013, proposto da: 
Guido Beniamino RUGGIU, rappresentato e difeso dagli avv. Antonello Casula, Roberto Dau, Giovanni Luigi Machiavelli, con domicilio eletto presso Giovanni Luigi Machiavelli in Cagliari, Via Ancona N.3;

contro

COMUNE DI ZERFALIU, rappresentato e difeso dall'avv. Luca Casula, con domicilio eletto presso Giovanni Battista Simula in Cagliari, Via Pessina, N.10; Comune di Zerfaliu in Persona del Sindaco P.T.;

nei confronti di

FALLIMENTO SARCOBIT Srl, CAIS Srl;

per l'annullamento

- dell'ordinanza n°7/2013 del 26 aprile 2013, con cui il Sindaco del Comune di Zerfaliu ha ingiunto, tra gli altri, al signor Guido Beniamino Ruggiu di provvedere, entro 30 giorni, alla rimozione e avvio dello smaltimento dei rifiuti depositati nel fondo sito in Comune di Zerfaliu, S.P.9, Km 4+100 ed alla bonifica e rimessione in pristino del sito;

- del verbale di accertamento e ispezione di luoghi dell'8 aprile 2013 a firma dell'istruttore di Polizia Locale Antonello Piras e del Responsabile dell'Ufficio Tecnico ing. Gianluigi Zedda del Comune di Zerfaliu;

- della nota del Sindaco di Zerfaliu prot. n°1294 in data 22 marzo 2013;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o, comunque, connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Zerfaliu;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2014 la dott.ssa Grazia Flaim e uditi per le parti i difensori, in sostituzione, l’avv. M. Mura e l’ avv. L.Casula;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Comune ha emanato inizialmente due ordinanze (n. 1 e n. 3 del 2013) a carico della Sarcobit (curatela fallimentare) e della Cais (titolare di contratto di affitto d’azienda) per la bonifica e rimozione materiali inquinanti.

Successivamente con l’ordinanza n. 7 del 27.4.2013, qui impugnata, a seguito di avvenuta “ispezione” dei luoghi, in contraddittorio, e di esame della documentazione, l’ordine di provvedere alla bonifica e al ripristino è stato esteso “anche” al proprietario del terreno (Ruggiu Beniamino) che, nel lontano 30.5.1979, aveva affittato l’area alla Sarcobit.

Con ricorso notificato il 18.6.2013 e depositato il 3.7 sono state formulate le seguenti censure:

1) violazione e falsa applicazione dell’art. 192 del D. Lgs. 3.4.2006 n. 152 - mancanza di imputabilità a titolo di dolo o colpa grave in capo al proprietario Ruggiu nella determinazione dell’inquinamento;

2) violazione dell’art. 192 3° comma del D Lgs. 152/2006 e dell’art. 191 par. 2 del Trattato sul funzionamento U.E., nonché eccesso di potere per sviamento – sussistenza del principio “chi inquina paga” – addebito dei costi ambientali solo a chi è causa dell’inquinamento – totale estraneità del proprietario nell’accumulo di rifiuti;

3) eccesso di potere per manifesta irragionevolezza ed illogicità e sviamento – inidoneità e insufficienza del termine assegnato con l’ordinanza (30 giorni) per svolgere le rimozioni e la bonifica dell’area;

4) violazione dell’art. 21 ter della L. 241/1990 e dell’art. 192 del D.Lgs. 152/2006 – eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, perplessità e violazione dei principi generali in materia di provvedimenti impositivi di obblighi – omessa indicazione, da parte del Comune, delle “modalità di esecuzione” e delle operazioni da compiere –ingiunzione con indicazione di generica bonifica, senza specifica indicazione delle attività in concreto da espletare;

5) violazione dell’art. 7 della L. 241/1990 e dell’art. 192 del D.Lgs. 152/2006, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, falsità del presupposto, travisamento dei fatti, illogicità, irragionevolezza e sviamento – omesso avviso di avvio del procedimento – mancata facoltà di presentare memorie e documenti nell’ambito del procedimento, da parte del proprietario;

6) violazione dell’art. 3 3° comma della L. 241/1990 – eccesso di potere per difetto di motivazione ed istruttoria, illogicità, irragionevolezza e sviamento – mancata disponibilità degli altri atti richiamati (precedenti due ordinanze emesse nei confronti delle 2 società autrici dell’inquinamento);

Qualora, poi, l’ordinanza impugnata dovesse essere qualificata come “ORDINE DI BONIFICA”, correlato alla diversa norma (art. 244 del D.Lgs. 152/2006) vengono sviluppate le seguenti ulteriori sono state formulate anche le seguenti 4 censure:

7) violazione dell’ art. 244 del D.Lgs. 152/2006 nonché vizio di incompetenza (competenza della Provincia, e non del Sindaco, per l’adozione dell’ordinanza);

8) violazione e/o falsa applicazione dell’ art. 244 del D.Lgs. 152/2006 nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, falsità del presupposto, travisamento dei fatti – mancato preventivo accertamento di superamento di soglie/livelli di contaminazione;

9) violazione dell’ art. 244 del D.Lgs. 152/2006 e dell’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’UE – eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, falsità del presupposto, illogicità, irragionevolezza e sviamento –mancanza di imputabilità del proprietario – insussistenza di obbligo, ma solo, semmai, facoltà di eseguire la bonifica – comunque indisponibilità delle aree (affittate dal 1979) – omesso esercizio di attività industriale da parte del proprietario – applicazione del principio “chi inquina paga”;

10) violazione dell’art. 3 della L. 241/1990 nonché eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità, irragionevolezza e sviamento – (riproposizione cioè dei vizi nn. 2, 3, 4, 5,6 prospettati in relazione all’art. 192, qualora il provvedimento fosse applicativo invece dell’art. 244) proprietario incolpevole, mancanza di imputabilità, violazione del principio “chi inquina paga” ; termine assegnato insufficiente per l’esecuzione della bonifica; omessa indicazione modalità operative di esecuzione della bonifica; omesso preventivo avviso di avvio del procedimento; mancata disponibilità dei precedenti atti richiamati (ordinanze, deduzioni delle società, verbali dei Carabinieri).

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Si è costituito in giudizio il Comune sostenendo la legittimità dell’ordinanza impugnata, evidenziando, in particolare, che il contratto di affitto stipulato nel 1979 implicava una forte “collaborazione imprenditoriale ed economica” fra le parti (in quanto la ditta Ruggiu poteva utilizzare il sito come “area di accumulo di materiali inerti” provenienti dalla propria cava e, inoltre, il proprietario avrebbe fornito a Sarcobit il materiale inerte di cava –cfr. artt. 3, 4 e 7 del contratto d’affitto-), nonchè una notevole conoscenza delle attività svolte nell’area, in considerazione della continua frequentazione dell’impianto per effetto dei rapporti di fornitura e di utilizzo dell’area per l’accumulo di inerti.

Alla Camera di consiglio del 31.7.2013 la domanda cautelare è stata riunita al merito.

All’udienza del 5 novembre 2014 il ricorso è stato spedito in decisione.

DIRITTO

L’ordinanza sindacale impugnata è stata assunta ai sensi dell’art. 192 comma 3° del D.Lgs. 152/2006, ed è finalizzata alla “RIMOZIONE” dell’accumulo di materiali e rifiuti tossici nel terreno.

I materiali si riferiscono all’attività svolta nell’ambito dell’ impianto di produzione di conglomerati bituminosi gestito dalla ditta Sarcobit. Nel 2009 la Sarcobit ha poi affittato il ramo d’azienda alla CAIS srl e tale contratto è stato confermato dal Fallimento Sarcobit.

L’attività Sarcobit-Cais si svolge su terreno concesso in affitto (dal 1979) dall’odierno ricorrente Ruggiu.

L’ordinanza impugnata ha per oggetto l’organizzazione del trasporto in discarica di materiali già accumulati in loco e derivanti dall’attività svolta da Sarcobit-Cais.

In particolare ciò lo si ricava dalle premesse della precedente ordinanza 1/2013, ove si rammenta che il Nucleo Operativo ecologico dei Carabinieri aveva verificato (il 17.1.2013) che la bonifica da sversamento sul suolo di olio combustibile (verificatosi nel luglio 2012) era stata solo parzialmente eseguita con l’asportazione del primo strato di asfalto, con insaccamento del materiale all’interno di 13 big bags, che si trovano però ancora “stoccati” in una porzione di area limitrofa a quella oggetto dell’intervento e mai concretamente avviati allo smaltimento. La ditta esterna incaricata (SEN AMBIENTE) si era limitata alla bonifica del terreno (nel luglio 2012) con l’insaccamento dei rifiuti, lasciati abbandonati nell’area, senza procedere al conseguente doveroso smaltimento.

L’oggetto delle attività da compiere sono state sufficientemente indicate nell’ordinanza , nei 3 punti indicati a pag. 3 del provvedimento:

-avvio allo smaltimento rifiuti a seguito della bonifica dell’area interessata allo sversamento di olio combustibile (13 big bags stoccati);

-bonifica della vasca di contenimento e delle porzioni di terreno limitrofe al muretto di contenimento;

-ripristino dei luoghi con rimozione dei due cumuli di circa 4.000 mc. di rifiuti costituiti da miscele bituminose.

Il contenuto del provvedimento era dunque specifico e determinato, in termini di <rimozione dei materiali inquinanti presenti sull’area>.

Trattandosi di ordinanza emanata in applicazione dell’art. 192 comma 3° del D.Lgs. 152/2006 saranno esaminati i primi 6 vizi, sviluppati in relazione a questo presupposto normativo (“RIMOZIONE RIFIUTI”), non essendo stata imposta dal Sindaco una attività di “bonifica”, ma di mero ripristino dello stato dei luoghi, con rimozione del materiale inquinante accumulato sull’area.

1 e 2) Il ricorrente sostiene di essere proprietario “estraneo e incolpevole” in riferimento alle attività svolte dalla Sarcobit-Cais.

La norma e la giurisprudenza elaborata in materia implica la necessaria “imputabilità soggettiva” della condotta del proprietario dell’area, affermando la necessità di un ruolo in termini quanto meno di “colpa” del proprietario non autore o coautore dell’accumulo/abbandono dei rifiuti.

Si richiama sul punto la giurisprudenza, anche di questo Tar:

-Tar Sardegna, I, 5.6.2012 n. 560 e le pronunzie ivi citate del Consiglio di Stato Sez. V n. 1384 4 marzo 2011; Sez. II n. 2518 14 luglio 2010; V sez. n. 1612 del 19.3.2009 ; T.A.R. Lazio Sez. II ter n. 2388 del 18 marzo 2011; Tar Emilia Romagna, Parma, n. 281 dell’8 giugno 2010; T.A.R. Lazio Sez. II 3582 del 10 maggio 2005;

Dunque “In base all'art. 192 del D.Lgs. n. 152/06, in caso di abbandono e deposito di rifiuti, si deve affermare l'obbligo del recupero smaltimento e ripristino dello stato dei luoghi all'autore dell'abuso, in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento dell'area ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o di colpa”. (C.S. Sez. V n. 4073 del 25-06-2010; Sez. V, n. 807 del 04-03-2008) .

“L'art. 14 del D.Lvo. 5/02/1997, n. 22 oggi sostituito dall'art. 192, co. 3, del D.Lvo. 03/04/2006, n. 152 ("Norme in materia ambientale") prevede la <corresponsabilità solidale del proprietario> o del titolare di diritti personali o reali di godimento sull'area ove sono stati abusivamente abbandonati o depositati rifiuti, con il conseguente suo obbligo di provvedere allo smaltimento ed al ripristino, ma solo in quanto la violazione sia imputabile anche a quei soggetti a titolo di <dolo o colpa>.” (C.S. sez. IV n. 84 del 13-1-2010, che ha riformato T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, n. 1291/2002).

La mera “titolarità giuridica” del bene è dunque elemento insufficiente per compiere un’imputazione di responsabilità, in modo automatico per (il solo) status. L’obbligo di rimozione deve trovare fondamento in “elementi ulteriori caratterizzanti la condotta del proprietario”. Solo in tal caso diventa anch’esso imputabile, unitamente a colui che ha posto in essere la condotta illecita.

Nel caso in esame il proprietario dell’area era nelle condizioni di poter conoscere ed apprezzare la natura e la tipologia dei materiali accumulati, nonché i rischi per l’ambiente derivanti dall’attività svolta dall’affittuaria Sarcobit.

Ciò in considerazione della sua presenza sui luoghi derivata dall’esercizio delle attività ivi esercitate (deposito materiale, fornitura materiali alla Sarcobit).

La “frequentazione” del sito (stante il contenuto del contratto di affitto), per gli accumuli/depositi e per le forniture di inerti determina una consapevolezza dello stato dei luoghi che si traduce nell’insorgenza di responsabilità a titolo di “colpa” in capo al proprietario-fornitore-utilizzatore in proprio del sito.

Ne consegue la possibilità di individuare anche il proprietario come destinatario dell’ordine di rimozione dei materiali bituminosi lavorati dalla società Sarcobit-Cais.

Il ricorrente aveva, infatti, estesi poteri di accesso ai luoghi e poteva inoltre verificare le modalità di esercizio delle attività svolte dalla Sarcobit-Cais.

L’essere “fornitore” in esclusiva di materiale (come risulta dal contratto d’affitto) sebbene non implicasse una collaborazione nell’attività, che rimane propria della sola società esercente l’impianto, pur tuttavia consentiva la piena conoscenza dello stato dei luoghi e dell’avvenuto stoccaggio dei materiali inquinanti.

Si è dunque concretizzata una corresponsabilità in ordine alla permanenza dei rifiuti in loco, con tollerata conoscenza, da parte della proprietà, dell’illecito accumulo dei residui inquinati da rimuovere.

La Cassazione, sez. III civile, del 22.3.2011 n. 6525 ha affermato che “Il proprietario di un'area interessata dalla presenza di rifiuti, acquisita consapevolezza del fatto, deve attivarsi immediatamente per la loro rimozione anche agendo in giudizio nei confronti del locatario. Viceversa, l'accordo stipulato con il locatario per eliminare i rifiuti entro un certo termine, anche se breve, fa sorgere in capo al proprietario una corresponsabilità insieme all'autore materiale dell'illecito ai sensi dell'art. 14 d.lg. n. 22 del 1997”.

In capo al proprietario dell’area sussisteva dunque la conoscenza dello stato di fatto, avendo egli pieno accesso al sito, in forza di peculiari disposizioni contrattuali che lo legavano con Sarcobit e che prevedevano l’utilizzazione delle aree anche da parte della proprietà.

Sulla base di tali elementi il Collegio ritiene che sussistevano i presupposti per l’individuazione della responsabilità in “concorso” del proprietario nel deposito e accumulo dei rifiuti nocivi, compiuto dalle ditte produttrici.

Sul proprietario gravava un “onere di controllo” sull’attività svolta dalla società Sarcobit-Cais , rivelatasi illecita sotto l’aspetto ambientale.

In sostanza, a giudizio del Collegio è rinvenibile, nel caso in esame, una “corresponsabilità solidale” a carico del proprietario, a titolo di <colpa>, per l’inerzia nella rimozione dei rifiuti.

Nell’esame della condotta non è sufficiente la mera diffida, del gennaio 2010, inviata dal proprietario al fallimento Sarcobit, per l’esecuzione delle operazioni di bonifica del sito .

3) Il termine assegnato, di 30 giorni per la rimozione dei rifiuti, può essere considerato spazio temporale congruo per l’esecuzione dell’attività.

4) L’oggetto delle attività di bonifica sono state sufficientemente indicate nell’ordinanza , in particolare nei 3 punti indicati a pag. 3 del provvedimento, e nella specie:

-avvio allo smaltimento rifiuti a seguito della bonifica dell’area interessata allo sversamento di olio combustibile (13 big bags stoccati);

-bonifica della vasca di contenimento e delle porzioni di terreno limitrofe al muretto di contenimento;

-ripristino dei luoghi con rimozione dei due cumuli di circa 4.000 mc. di rifiuti costituiti da miscele bituminose.

Il contenuto del provvedimento era dunque specifico e determinato, con infondatezza dell’eccepito vizio di genericità.

Il ricorrente era quindi in grado di sapere quali fossero le misure da adottare, nelle modalità che erano state specificamente imposte dall’Amministrazione.

5) In riferimento all’ omesso avviso di avvio del procedimento si rammenta che il sopralluogo si è tenuto l’8.4.2013, con convocazione del proprietario, che vi ha presenziato.

6) Le 2 precedenti ordinanze, non dirette al proprietario ma alle società autrici dell’inquinamento, erano conoscibili dal ricorrente e sono state emanate sulla base dei medesimi presupposti.

In conclusione il ricorso va respinto, essendo legittima l’ordinanza impugnata nella parte in cui pone (anche) a carico di Ruggiu Guido Beniamino, proprietario dell’area, l’ordine di ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell’art. 192 comma 3° del D.Lgs. 152/2006.

In considerazione della peculiarità della fattispecie le spese e gli onorari di giudizio possono essere integralmente compensati fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Caro Lucrezio Monticelli, Presidente

Grazia Flaim, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/11/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)