La disciplina dell'immobile scolpita dal titolo abilitativo edilizio. Analisi degli effetti della c.d. super-DIA. Repetita iuvant.
(commento a TAR Liguria, n. 1581/2013)

di Massimo GRISANTI

Repetita iuvant, e se vengono ripetuti è segno che i concetti non sono ancora stati assimilati.

Il TAR Liguria – nell'annullare la delibera della Giunta regionale di approvazione della variante al PRG di Varazze1, che imponeva il proprietario di un albergo a mutare la destinazione d'uso in abitazioni sol perché erano stati mutati gli strumenti urbanistici, ha dovuto ribadire che “... com’è ovvio, l’introduzione di una nuova destinazione urbanistica di zona, vincolando soltanto l’attività edilizia futura, non incide affatto sulla destinazione d’uso “in atto” degli immobili ivi già esistenti, la cui disciplina è scolpita dal pertinente titolo abilitativo. Diversamente opinando, dovrebbe giungersi all’abnorme conseguenza di ritenere che qualsiasi mutamento della disciplina urbanistica di zona operi ex tunc, e determini ipso jure la decadenza e/o l’illegittimità dei titoli edilizi rilasciati nel vigore della precedente disciplina e conformi ad essa.”.

Tuttavia, all'indomani dell'introduzione della denuncia di inizio attività sostitutiva/alternativa del permesso di costruire (c.d. “super-dia”) si pone il problema applicativo del principio di intangibilità della disciplina dell'immobile, giacché il Consiglio di Stato2, componendo il contrasto giurisprudenziale, ha stabilito che la D.I.A. non è un atto della pubblica amministrazione, tanto che non può essere annullata in via di autotutela.

Ciò posto, come può essere intangibile la disciplina (e specificamente la destinazione d’uso) di un immobile venuto ad esistenza mediante la DIA ovverosia mediante un atto oggettivamente e soggettivamente privato a cui non è seguito un provvedimento di accoglimento dell'istanza (anche per silentium), sempre che quest'ultima sia stata presentata?

E qui si ritorna al problema di sempre ovverosia alla necessità di stabilizzare gli effetti della DIA, così come degli effetti della SCIA.

Torno qui a ribadire quanto già espresso su Lexambiente345 all'indomani della pronuncia della Plenaria (n. 15/2011) ovverosia che il Consiglio di Stato ha gattopardescamente tentato di esimere i funzionari della P.A. dalle responsabilità civilistiche (art. 2043) in ordine ai mancati controlli sulle DIA, scaricando così i danni patiti e patiendi dai titolari delle DIA unicamente su di essi.

Tenuto conto che per le opere per cui è consentito intraprendere l'attività edilizia mediante SCIA e DIA è sempre possibile attendere il rilascio del permesso di costruire6, è evidente che la semplificazione attiene unicamente all'inizio della fase procedimentale (cfr. Corte Costituzionale, n. 164 del 20/6/2012, depositata il 27/6/20127) e non all'espunzione del provvedimento conclusivo da emettersi ad opera del Comune.

Del resto, come potrebbe diversamente opinarsi che la SCIA e la DIA (atti privati) sostituiscono in toto l'autorizzazione amministrativa (atto pubblico), visto che è stato costantemente statuito dalla giurisprudenza che solamente il titolo rilasciato dalla P.A. scolpisce la disciplina dell'immobile?

La bontà dell'intuizione dello scrivente, confermata dalla Consulta, è stata recentemente avvalorata dal TAR Lazio, RM, n. 9257 del 4/10/2012 e depositata il 12/11/2012 (emessa sia all'indomani della sentenza della Plenaria, ma principalmente all'indomani della sentenza n. 164/2012 della Corte Costituzionale), il quale ha stabilito:

“È fondato e assorbente di ogni altra censura il motivo con il quale parte ricorrente deduce l’avvenuta formazione del silenzio assenso sulla d.i.a., ai sensi degli artt. 22 e 23 del D.P.R. n. 380/2001.

La denuncia di inizio attività disciplinata dal T.U. in materia edilizia 6.6.2001 n. 380 è comunque assimilabile a un'istanza autorizzatoria, che, con il decorso del termine di legge, provoca la formazione di un provvedimento tacito di accoglimento dell'istanza.

Dopo il decorso del termine di trenta giorni per la formazione del provvedimento tacito l’amministrazione non perde i suoi poteri di autotutela, i quali tuttavia devono essere esercitati nel rispetto del principio di certezza dei rapporti giuridici e di salvaguardia del legittimo affidamento del privato nei confronti dell'attività amministrativa.”.

Pertanto, diversamente da quanto ipotizzato da M.A. Sandulli8 la DIA non è un ircocervo che trasmuta in atto della P.A., ma è una comunicazione di inizio lavori (ad efficacia immediata – SCIA – o differita DIA):

• che fa parte di un procedimento amministrativo iniziato su istanza di parte;

• che sostituisce un compito dell’autorizzazione amministrativa (la rimozione del divieto di inizio attività);

che impone alla P.A. di terminare il procedimento amministrativo con l’espresso provvedimento stabilizzatore degli effetti (a cui è assimilabile l’accertato silenzio-assenso).

L’inidoneità del mero silenzio a stabilizzare gli effetti è ricavabile:

1. dall'art. 21 della L. 241/1990 stabilisce che le false asseverazioni non possono far conseguire i benefici di legge;

2. dalla giurisprudenza ha sempre stabilito che per silenzio assenso non può essere ottenuto ciò che in via espressa sarebbe stato ottenibile dalla P.A.;

3. dalla stessa giurisprudenza miliare del Consiglio di Stato (A.P. n. 15/2011, est. Caringella), il quale ha affermato che l'inerzia serbata dal Comune sulla DIA non costituisce provvedimento di assenso, ma rinuncia ad interdire la prosecuzione dell'attività (un bizantinismo di cui, in questi tempi, i Cittadini non se ne sentono proprio il bisogno, ma forse la P.A. sì – stante il pericolo di richieste danni, a cui il fedel servente Consiglio di Stato ha subito dato copertura).

In definitiva, solamente il provvedimento abilitativo espressamente rilasciato dal Comune (o il silenzio-assenso accertato dal Giudice) SCOLPISCE la disciplina dell'immobile e consente una sicura circolazione del bene economico.