TAR Campania (NA), Sez. V, n. 4985, del 19 settembre 2014
Rifiuti.Legittimità ordinanza del Comune per la rimozione e lo smaltimento di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi e di rifiuti urbani

L’ordinanza deve ritenersi legittima, in quanto l’intera area versa in condizioni di elevata precarietà ambientale sicuramente non più procrastinabile nel tempo e rappresenta un elevato rischio di inquinamento per il suolo, sottosuolo e area. il demanio dello Stato e i proprietari dell’area non hanno posto in essere alcun atto finalizzato alla rimozione dei rifiuti e alla bonifica dell’area. Essendo adeguatamente esternati i presupposti per l’esercizio del potere “extra ordinem” ovvero l'urgenza di intervenire con immediatezza su situazioni eccezionali di pericolo attuale e imminente, non fronteggiabili con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva rientranti nell’ordinario potere d'intervento attribuito all'autorità amministrativa in caso di accertato abbandono o deposito incontrollato di rifiuti e riconosciuto dalle specifiche norme di settore. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese).

N. 04985/2014 REG.PROV.COLL.

N. 04226/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4226 del 2013, proposto da: 
Ugo Maiello e Luigi Maiello, rappresentati e difesi dall'avv. Giuseppe Picone, con domicilio eletto presso Giuseppe Picone in Napoli, via A. Pelliccia, 13 - Avv. S. Morra;

contro

Comune di Frignano, non costituito;

per l'annullamento

dell’ordinanza n. 17/2013 del 3.06.2013 prot. n. 7493 del Comune di Frignano, avente a oggetto la rimozione e lo smaltimento di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi e di rifiuti urbani in modo incontrollato in località "Popone" su aree di proprietà dei germani Maiello e del Demanio dello Stato f. 7, pp. 938, 932 e 935;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2014 la dott.ssa Gabriella Caprini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I. I ricorrenti impugnano l’ordinanza sindacale avente a oggetto la rimozione e lo smaltimento di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi nonché di rifiuti urbani su aree di proprietà dei germani Maiello e del demanio dello Stato, identificate al Catasto terreni al fg. 7, pp.lle nn. 938, 932 e 935, con particolare riferimento alla zona situata sotto il viadotto dell'Asse Viario Giugliano-Marcianise.

II. A sostegno del gravame deducono la violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 6 e 7 della 241 e dell’art. 192 del d.lgs. 152/2006.

III. All’udienza pubblica del 12 giugno 2014, fissata per la trattazione, la causa è stata trattenuta in decisione.

IV. Con i motivi di ricorso le parti lamentano il difetto d’istruttoria e di motivazione, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’adozione dell’ordinanza e il difetto di contraddittorio.

V. Le censure sono infondate.

V.1. Quanto al primo profilo relativo alle carenze istruttorie e motivazionali, ai fini di una migliore disamina della questione, occorre preliminarmente richiamare il disposto di cui all’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 in materia di “Divieto di abbandono”.

V.1.1. Stabilisce tale norma: “1. L'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati. 2. È altresì vietata l'immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee. 3. Fatta salva l'applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate”.

V.1.2. Orbene, secondo consolidata condivisa giurisprudenza per quanto attiene alla configurabilità della responsabilità a titolo di colpa, per negligenza, del titolare del diritto di proprietà:

- “nel caso vi sia il concreto pericolo che su un bene si realizzi una discarica abusiva di rifiuti anche per i fatti illeciti di soggetti ignoti, l'art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 attribuisce rilevanza esimente alla diligenza del proprietario, che abbia fatto quanto risulti concretamente esigibile, mentre impone l'adozione delle misure sanzionatorie nei confronti del proprietario che, per trascuratezza, superficialità o anche indifferenza o proprie difficoltà economiche nulla abbia fatto e non abbia adottato alcuna cautela volta a evitare che vi sia in concreto l'abbandono dei rifiuti”;

- invero, “l'art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, nel prevedere a carico del proprietario colpevole l'ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati, attribuisce rilievo anche alla negligenza del proprietario, che - a parte i casi di connivenza o di complicità negli illeciti - si disinteressi del proprio bene per una qualsiasi ragione e resti inerte, senza affrontare concretamente la situazione, ovvero la affronti con misure palesemente inadeguate. La condotta illecita del terzo non è di per sé una causa che rende non imputabile al proprietario l'evento (la trasformazione del suo terreno in discarica abusiva), né frattura il nesso di causalità tra la sua condotta colposa (anche caratterizzata dalla trascuratezza e dall’incuria), quando costituisce un fatto prevedibile e prevenibile (Cons. di St., sez. V, 10 giugno 2014, n. 2977);

- anzi, l'art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 (Codice dell'ambiente), in tema di abbandono incontrollato di rifiuti sul suolo, è interpretato nel senso che, per le sottese esigenze di tutela ambientale, tra i soggetti potenzialmente responsabili va annoverato chiunque si trovi con l'area interessata in un rapporto, anche di mero fatto, tale da consentirgli - e per ciò stesso imporgli - di esercitare una funzione di protezione e custodia finalizzata a evitare che l'area medesima possa essere adibita a discarica abusiva di rifiuti nocivi per la salvaguardia dell'ambiente, ben potendo il requisito della colpa postulato dalla norma consistere nell'omissione delle cautele e degli accorgimenti che l'ordinaria diligenza suggerisce ai fini di un'efficace custodia” (T.A.R. Toscana, Firenze, sez. II, 30 maggio 2013, n. 879).

V.1.3. Nel caso di specie, ritiene il Collegio che l'Amministrazione procedente abbia dato adeguata dimostrazione, sulla base di un'istruttoria completa e di un'esauriente motivazione (sia pure fondata su ragionevoli presunzioni o su condivisibili massime d'esperienza), dell'imputabilità soggettiva della condotta. Dalla relazione redatta dal Comando della Polizia municipale locale, atto presupposto dell’ordinanza gravata emerge, infatti, che: “il lato Nord del Viadotto, ovvero dal punto d'intersezione con la strada interpoderale Croce di Aprano e fino al termine dello stesso, si presenta privo di qualsiasi tipo di recinzione per la delimitazione delle pertinenze stradali, anche al fine di tentare contrastare in qualche modo l'abbandono e lo smaltimento tramite incendio di rifiuti di vario genere che, in caso di propagazione di fumi, posso(no) compromettere in qualche modo la sicurezza della circolazione stradale ivi interessata” (verbale del 19 maggio 2013).

V.2. Ciò posto, con riferimento all’esatta ubicazione dell’area:

1) l’ordinanza di sgombero individua esattamente le particelle catastali ricadenti nell’area (fl. 7, p.lle nn. 938, 932 e 935);

2) il verbale n. 987/2013 descrive dettagliatamente i terreni interessati dall’esigenza d’intervento: “località denominata “Popone”… sotto il Viadotto …, all'altezza della progressiva Km. 41+800 tra i piloni di sostegno del Viadotto "Frignano" rientrante nella pertinenza stradale della SIP 335 —Bretella di raccordo Giugliano-Marcianise”.

V.3. Quanto, infine, alla titolarità degli immobili oggetto dell’ordinanza, l’Amministrazione si è avvalsa dei dati desumibili dalle visure catastali ove si evince che il terreno individuato dalla p.lla 938 è in comproprietà, pro indiviso, dei germani Maiello, Anna Maria, Antonio, Rita, Luigi e Ugo, quest’ultimi due attuali ricorrenti, mentre gli ulteriori lotti, individuati dalle p.lle nn. 932 e 935 sono intestati al demanio dello Stato – ramo strada sede di Roma.

Orbene, secondo pacifici principi giurisprudenziali, la notifica degli atti del procedimento deve essere effettuata ai proprietari risultanti dai certificati catastali, non essendo l'Amministrazione procedente tenuta ad alcuna indagine ulteriore finalizzata ad accertare l'identità di coloro che sono effettivamente proprietari dei terreni. E’, quindi, onere del privato interessato curare l'esatta corrispondenza delle risultanze catastali alla reale situazione giuridica dei beni, senza che eventuali sue negligenze possano andare comunque a discapito del buon andamento dell'azione amministrativa, a tutela del quale può dirsi anche posto il principio della certezza delle situazioni giuridiche nell'attività della P.A. (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 13 agosto 2014, n. 4564).

Né dalla produzione in atti è possibile desumere con certezza un diverso assetto proprietario della zona “de quo” rispetto a quello presupposto nel provvedimento gravato (cfr. mero decreto di occupazione d’urgenza finalizzato alla parziale espropriazione e sentenza di scioglimento della comunione ereditaria).

Ciò premesso, i destinatari dell’ordinanza sono tenuti per quanto di rispettiva competenza, in relazione, cioè, alla quota e alla parte di terreno attualmente in proprietà o comproprietà interessata dallo sversamento abusivo.

V.4. Per quanto concerne, infine, il difetto di comunicazione di avvio del procedimento e la carenza del contraddittorio con i soggetti destinatari dell’ordinanza, si osserva quanto segue.

V.4.1. Vero è che: “l'ordinanza di rimozione di rifiuti abbandonati, prevista dall'art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, riproduce, nella sostanza, il modulo già previsto dall'art. 14 d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22, non avente i connotati tipici dell'ordinanza contingibile ed urgente.

- Il profilo della "contingibilità" delle ordinanze, infatti, indica l'urgente necessità di provvedere con efficacia e immediatezza in ordine a situazioni eccezionali di pericolo attuale e imminente per l'incolumità pubblica, che impone al sindaco di dare adeguata contezza delle ragioni che l’hanno spinto ad usare tale strumento "extra ordinem", la cui ratio non consiste tanto nell'imprevedibilità dell'evento, quanto nell'impossibilità di utilizzare tempestivamente i rimedi normali offerti dall'ordinamento;

- il potere di ordinanza previsto dall'art. 192 d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, invece, ha un diverso fondamento rispetto alle ordinanze disciplinate dall'art. 54 t.u. enti locali. E invero, mentre il potere di emanare ordinanze contingibili e urgenti deve essere atipico e residuale e, cioè, esercitabile, sussistendone i presupposti, tutte le volte in cui non sia conferito dalla legge il potere di emanare atti tipici, in presenza di presupposti indicati da specifiche normative di settore, viceversa l'art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006 configura una specifica normativa con la previsione di un ordinario potere d'intervento, attribuito all'autorità amministrativa, a carattere sanzionatorio: tanto è vero che, per la sua applicazione a carico dei soggetti obbligati in solido, prevede in capo agli stessi l'imputazione a titolo di dolo o colpa del comportamento tenuto in violazione dei divieti di legge” (T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 20.10.2009, n. 1118; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 5 giugno 2014, n. 1363).

V.4.2. Ora, nel caso di specie, però, il Sindaco, in considerazione della necessità di provvedere senza ulteriore indugio, pur adottando un provvedimento che, quanto al contenuto, richiama il disposto di cui all’art. 192 citato, ha, quanto alla necessità di provvedere tempestivamente, esercitato il potere contingibile e urgente previsto dall'art. 54 del testo unico sugli enti locali n. 267 del 2000, essendo l'incolumità dei cittadini minacciata, nell’immediato, da fenomeni d’inquinamento ambientale provocati da rifiuti, emissioni inquinanti nell'aria e da scarichi inquinanti derivanti da incendi in atto (T.A.R. Abruzzo, Pescara, sez. I, 22 aprile 2011, n. 264; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 1.12.2010, n. 2831).

A tal proposito, non appare ultroneo osservare che l'ordinanza sindacale ex art. 54 d.lgs. n. 267/2000 (T.U. Enti locali):

a. è legittimamente emanabile anche per rimuovere situazioni risalenti nel tempo e in relazione alle quali non si era intervenuti in precedenza, essendo a tale riguardo sufficiente la permanenza al momento dell'emanazione dell'atto della situazione di pericolo. I provvedimenti contingibili e urgenti emessi dal Sindaco, quando mirano alla tutela della salute pubblica possono, dunque, essere adottati non solo per porre rimedi a danni già verificatisi, ma anche e soprattutto per evitare che tale danno si intensifichi (T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 8 maggio 2014, n. 888; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 3 febbraio 2014, n. 760);

b. costituisce una sorta di provvedimento “extra ordinem”, poiché deroga al principio di tipicità che normalmente presiede all’adozione dei provvedimenti amministrativi, al fine di consentire alla P.A. di sopperire a situazioni straordinarie e urgenti che non potrebbero essere efficacemente fronteggiate attraverso l'uso dei poteri autoritativi ordinariamente previsti in capo all'amministrazione (T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 2 dicembre 2013, n. 2339);

c. ove imponga interventi su un'area inquinata prescinde dall'accertamento della responsabilità del proprietario dell'area nell'avere cagionato l'inquinamento, a differenza di quanto previsto per i provvedimenti di bonifica di cui al d.lgs. n. 152 del 2006 (c.d. Codice dell'Ambiente), avendo valore ripristinatorio e non sanzionatorio (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 16 luglio 2009, n. 4379);

d. giustifica l'omissione della comunicazione di avvio del procedimento in presenza di una “urgenza qualificata”, in relazione alle circostanze del caso concreto, che deve essere debitamente esplicitata con specifica motivazione sulla necessità e l'urgenza di prevenire il grave pericolo alla cittadinanza, anche perché sussiste un rapporto di conflittualità e di logica sovraordinazione tra l'esigenza di tutela immediata della pubblica incolumità e l'esigenza del privato inciso dall'atto amministrativo di avere conoscenza dell'avvio del procedimento”. Pertanto, “i provvedimenti contingibili e urgenti possono legittimamente derogare in ragione dell'urgenza ove l'urgenza medesima sia collegata al caso concreto e puntualmente richiamata nelle premesse dello stesso provvedimento” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 12 maggio 2014, n. 4898);

V.4.3. Vanno, inoltre, richiamati, a giustificare la legittimità dell’intervento, sia il disposto dell’art. 7 della l. n. 241, secondo il quale l’avvio del procedimento è comunicato ai soggetti destinatari del provvedimento finale e dei soggetti che per legge devono intervenirvi salvo “ove sussistano ragioni d’impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità”, che la disposizione del comma 3 dello stesso art. 192 del d.lgs. n.152/2006, laddove si evince come anche il potere-dovere di ordinare la rimozione e il ripristino dello stato dei luoghi ivi contemplato, in situazioni ordinarie, vada esercitato senza indugio.

V.4.4. Invero, nel caso “de quo”, quanto alla necessità di provvedere con urgenza, nel verbale, richiamato “per relationem”, anche a fini motivazionali, nell’ordinanza impugnata, il personale di Polizia municipale, in occasione del sopralluogo effettuato in via d’urgenza, a seguito della segnalazione della locale stazione dei Carabinieri, dichiara di avere accertato che nella zona in questione “tra i resti di un incendio di natura dolosa ad opera di ignoti, continuava l'emissione nell'aria dei residui della pregressa combustione del materiale di natura non meglio identificata, tra i quali, si notava la presenza di numerosi cerchi in fili di ferro finissimo presumibilmente resti di pneumatici usurati di autovetture. Inoltre, la parte sottostante il viadotto, risultava essere annerito a causa di pregressi e considerevoli incendi di natura dolosa e che, nell’aria in questione, risultano essere depositati, cumuli di rifiuti derivanti dalle attività di demolizioni edili, numerosi e vari capi di abbigliamento usati e diversi rotoli di guaina”. Prosegue, poi, informando che: “Nel contempo, i VV.FF. giunti sul posto, ci portavano a conoscenza che nella serata del giorno prima erano stati interessati dall'incendio in questione e che, per i mezzi a loro disposizione, non potevano domare del tutto l'emissione nell'aria di residui della combustione in atto se non si provvedeva con l'ausilio di mezzi meccanici appropriati per il movimento terra per ricoprire con della terra i cumuli di rifiuti oggetto della predetta combustione eliminando del tutto il disperdersi nell'ambiente di fumi dannosi per la salute pubblica, ma comunque, nell'attesa di tali operazioni, provvedevano ad attivarsi con i mezzi a propria disposizione”.

V.5. Quanto alla motivazione, la stessa ordinanza, adeguatamente esplicita, in relazione alle risultanze dell’istruttoria, i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche determinanti l’ingiunzione di sgombero atteso che:

a) “l’intera area versa in condizioni di elevata precarietà ambientale sicuramente non più procrastinabile nel tempo e rappresenta un elevato rischio di inquinamento per il suolo, sottosuolo e area”;

b) “il demanio dello Stato e i germani Maiello non hanno posto in essere alcun atto finalizzato alla rimozione dei rifiuti e alla bonifica dell’area”.

VI. In conclusione, l’ordinanza gravata deve ritenersi legittima, sussistendo ed essendo adeguatamente esternati i presupposti per l’esercizio del potere “extra ordinem” ovvero l'urgenza di intervenire con immediatezza su situazioni eccezionali di pericolo attuale e imminente, non fronteggiabili con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva rientranti nell’ordinario potere d'intervento attribuito all'autorità amministrativa in caso di accertato abbandono o deposito incontrollato di rifiuti e riconosciuto dalle specifiche norme di settore (art. 192, d.lgs. n. 152 del 2006).

VII. Sulla base delle sovraesposte considerazioni, il ricorso va respinto.

VIII. Ragioni di equità inducono, tuttavia, il Collegio a compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta) pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2014 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Domenico Nappi, Presidente

Carlo Buonauro, Consigliere

Gabriella Caprini, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 19/09/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)