Fanghi di depurazione su terreni agricoli: il Comune vieta, il T.A.R. annulla, la stampa plaude. E i cittadini?
di Gianfranco AMENDOLA
pubblicato su Rivista DGA. Si ringraziano Autore ed Editore
T.A.R. Emilia-Romagna - Bologna, Sez. I 28 febbraio 2022, n. 222 - Migliozzi, pres.; Amovilli, est. - Centro Agricoltura Ambiente Giorgio Nicoli s.r.l. ed a. (avv.ti Ferlini e Orlandini) c Comune di Galliera (avv. Bragagni).
Ambiente - Attività di spandimento dei fanghi da depurazione - Regolamento per l’utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento, digestato e dei fanghi di depurazione.
Lo scopo dichiarato dall’art. 1 del d.lgs. n. 99/92 è, innanzitutto, quello di assicurare che l’attività di spandimento dei fanghi non provochi effetti nocivi sul suolo, sulla vegetazione, sugli animali e sull’uomo nonché quello di incoraggiare l’attività di spandimento, in quanto volta al recupero di un materiale che, in base all’art. 127, comma 1, d.lgs. n. 152 del 2006, è classificato come rifiuto e che, quindi, dovrebbe essere altrimenti smaltito, sottoponendo lo svolgimento di tale attività ad autorizzazione regionale e a controllo provinciale, nonché a previa comunicazione al Comune. L’attribuzione alle Regioni e non ai Comuni della competenza ad individuare i limiti distanziali applicabili all’attività di spandimento dei fanghi è dovuta al fatto che il legislatore statale vuole far sì che la materia trovi una disciplina uniforme, perlomeno, a livello regionale onde evitare che la suddetta attività (da incoraggiare in quanto volta al recupero di un rifiuto) venga ingiustificatamente ostacolata per interessi particolaristici.
1. - La sentenza del T.A.R. di Bologna. Il fatto è molto semplice: nel luglio 2021 il Comune di Galliera approvava un regolamento per porre limiti alla utilizzazione agronomica di effluenti di allevamento, digestato e di fanghi di depurazione. Tale regolamento veniva impugnato da alcune società che, con regolare autorizzazione, svolgevano attività di spandimento dei fanghi da depurazione presso alcune aziende agricole nel territorio comunale durante il periodo estivo, le quali ritenevano illegittimo il regolamento in quanto contenente varie restrizioni e sanzioni non previste né nel provvedimento di autorizzazione né nella normativa statale e regionale applicabile.
Il T.A.R. di Bologna dava loro ragione, ritenendo «meritevole di positiva considerazione» il ricorso per la «valenza del tutto assorbente» del motivo relativo alla «incompetenza assoluta» del Comune nel settore dello spandimento di fanghi di depurazione. La sentenza, infatti, ricordava che lo spandimento dei fanghi da depurazione in agricoltura è disciplinato dall’art. 6 del d.lgs. n. 99/92 il quale sottopone lo svolgimento di tale attività ad autorizzazione regionale e a controllo provinciale, nonché a previa comunicazione al Comune; evidenziando, in particolare, che «l’attribuzione alle Regioni e non ai Comuni della competenza ad individuare i limiti distanziali applicabili all’attività di spandimento dei fanghi è dovuta al fatto che il legislatore statale vuole far sì che la materia trovi una disciplina uniforme, perlomeno, a livello regionale onde evitare che la suddetta attività (da incoraggiare in quanto volta al recupero di un rifiuto) venga ingiustificatamente ostacolata per interessi particolaristici (T.A.R. Lombardia - Milano, Sez. III 2 maggio 2019, n. 986)»; non prendendo, giustamente, neppure in considerazione la singolare affermazione del Comune, secondo cui la normativa di cui sopra non sarebbe applicabile per «vetustà e vaghezza» del citato d.lgs. n. 99/92.
Altrettanto giustamente il T.A.R. ricordava che, comunque 1 , il regolamento comunale contestato doveva considerarsi illegittimo in quanto, pur volendolo considerare emesso ai sensi del comma 7 ter dell’art 50 del Testo Unico enti locali 2, esso presuppone «la necessità non prorogabile di gestire una accertata documentata situazione di disagio e/o vivibilità di rilievo locale (...) mentre nel caso di specie non è stata riscontrata dal Comune alcuna concreta criticità ambientale» 3 .
2. - La lettura della stampa locale. Tutto chiaro, dunque? Non sembra perché, all’indomani della sentenza, il 4 marzo, il Resto del Carlino di Bologna riferiva la vicenda sotto il titolo «Fanghi in agricoltura. Il T.A.R. boccia il Comune» con il sottotitolo «Sbagliato mettere limiti allo spargimento dei concimi», riportando contestualmente una dichiarazione del responsabile di una delle società ricorrenti secondo cui «l’aspetto più importante è che il T.A.R. ha riconosciuto che non abbiamo arrecato alcun danno ambientale ma abbiamo svolto la nostra attività a norma di legge».
Francamente non ci sembra che il T.A.R. dica questo. Esso, infatti, si è limitato a considerare, come profilo assorbente per respingere il ricorso, la non competenza del Comune ad intervenire con un suo regolamento per disciplinare lo spandimento dei fanghi di depurazione ma non dice affatto che è sbagliato porre limiti allo spargimento dei concimi né che, nel caso di specie, l’attività di spargimento veniva effettuata, in concreto, «a norma di legge», né esclude un danno ambientale. A questo proposito, peraltro, ma solo «in seconda battuta», il T.A.R. evidenzia che il richiamato art. 50 TUEL richiede sempre, come presupposto, specie in relazione alle ordinanze contingibili e urgenti, che vi siano gravi e urgenti necessità di intervento «la cui sussistenza deve essere suffragata da istruttoria adeguata e da congrua motivazione» 4, specificando, in particolare, che, nel caso di specie occorreva la prova della «necessità non prorogabile di gestire una accertata documentata situazione di disagio e/o vivibilità di rilievo locale», mentre il Comune non aveva fornito riscontro di «alcuna concreta criticità ambientale».
Insomma, al di fuori della problematica giuridica sulla competenza, il T.A.R. non esclude niente, dice solo che non se ne sa niente. Tanto è vero che uno dei motivi del ricorso è incentrato sul fatto che il Comune non ha «indicato le ragioni per cui lo spandimento è ritenuto dannoso per la salute collettiva». Né, a questo proposito, vi sono precisazioni del sindaco, il quale si limita a ricordare, di sfuggita, di essere intervenuto «in seguito a solleciti provenienti dall’ARPAE e dall’ASL», senza altri chiarimenti. Evidente conferma della assenza dei dovuti presupposti per la emanazione del regolamento annullato ma anche, contestualmente, della assenza di qualsiasi prova («accertata e documentata») circa una eventuale criticità ambientale connessa con lo spargimento dei fanghi.
E, pertanto, resta da capire per quali motivi non risulti (dalla lettura della sentenza) espletata, su richiesta del sindaco, alcuna indagine, con l’ausilio tecnico dell’ARPA, circa il rispetto di tutte le condizioni previste dalla legge per consentire l’utilizzazione di fanghi da depurazione in agricoltura: in particolare, circa provenienza, natura, trattamento, composizione (specie per sostanze tossiche e limiti di legge) ed idoneità a produrre effetto concimante degli stessi 5; nonché delle condizioni previste dalla legge con riferimento ai terreni oggetto dello spargimento ed alle modalità dello spargimento stesso.
3. - Le nostre perplessità. Uno spiraglio per capire qualcosa di più emerge dall’articolo di stampa sopra citato, ove si legge che l’intervento del sindaco di Galliera era motivato dalla presenza di insetti e di cattivi odori.
Motivazione che appare del tutto plausibile, visto che quasi tutte le indagini svolte in relazione all’utilizzazione illecita di fanghi di depurazione in agricoltura iniziano con denunzie ed esposti di cittadini per odori nauseabondi ed insopportabili 6. Tanto è vero che quasi sempre, in questi casi, viene contestato anche il reato di cui all’art. 674 c.p. il quale punisce con l’arresto fino a un mese o con l’ammenda fino a euro 206 «chiunque getta o versa in luogo di pubblico transito o in un luogo privato ma di comune o altrui uso, cose atte a offendere o imbrattare o molestare persone ovvero, nei casi non consentiti dalla legge, provoca emissioni di gas, di vapori o di fumo, atti a cagionare tali effetti», rispetto al quale la giurisprudenza costante della Suprema Corte afferma che «le esalazioni di “odore” moleste, nauseanti o puzzolenti, in tanto possono configurare il reato di cui all’art. 674 c.p. in quanto presentino un carattere non del tutto momentaneo e siano “intollerabili o almeno idonee a cagionare un fastidio fisico apprezzabile (es. nausea, disgusto) ed abbiano un impatto negativo, anche psichico, sull’esercizio delle normali attività quotidiane di lavoro e di relazione (es. necessità di tenere le finestre chiuse, difficoltà di ricevere ospiti, ecc.)” (Sez. III, 21 dicembre 1994, Rinaldi, rv. 201.228)» 7 ; aggiungendo, quanto alla prova delle molestie, che «laddove, trattandosi di odori, manchi la possibilità di accertare obiettivamente, con adeguati strumenti, l’intensità delle emissioni, il giudizio sull’esistenza e sulla non tollerabilità delle emissioni stesse ben può basarsi sulle dichiarazioni dei testi, soprattutto se si tratta di persone a diretta conoscenza dei fatti, come i vicini, o particolarmente qualificate, come gli agenti di polizia e gli organi di controllo della USL. (...) Quel che conta è che le testimonianze non si risolvano nell’espressione di valutazioni meramente soggettive o di giudizi di natura tecnica, ma si limitino a riferire quanto oggettivamente percepito da dichiaranti medesimi» 8 .
In altri termini, come ribadito da una recente sentenza della Cassazione, che sembra attagliarsi perfettamente al caso in esame, «la giurisprudenza di questa Corte ritiene configurabile il reato di cui all’art. 674 c.p. nel caso in cui, pur nel rispetto dei limiti imposti, le emissioni superino la normale tollerabilità, ritenendo tale evenienza dimostrata dalle dichiarazioni assunte nel corso delle indagini dai residenti nelle zone limitrofe allo stabilimento, indicative di fenomeni, tra i quali si segnalano la presenza di forti odori nauseabondi e di grossi sciami di mosche, direttamente percepiti dalla polizia giudiziaria nel corso dei sopralluoghi» 9.
Ma allora non si capisce perché, almeno a quanto risulta dalla sentenza, non si sia proceduto in sede penale per violazione dell’art. 674 c.p.
Così come non si capisce perché il sindaco, una volta accertata la presenza di odori intollerabili, abbia preferito attivare l’art. 50 TUEL invece del ben più pertinente TULLSS (Testo Unico leggi sanitarie) del 1934 che, nel capo III relativo alle «lavorazioni insalubri», prevede la classificazione in due classi delle industrie insalubri (art. 216), aggiungendo (art. 217) che «quando vapori, gas o altre esalazioni, scoli di acque, rifiuti solidi o liquidi provenienti da manifatture o fabbriche, possono riuscire di pericolo o di danno per la salute pubblica, il sindaco prescrive le norme da applicare per prevenire o impedire il danno o il pericolo e si assicura della loro esecuzione ed efficienza» e che «nel caso di inadempimento il sindaco può provvedere di ufficio nei modi e termini stabiliti nel Testo Unico della legge comunale e provinciale»; configurando, proprio per le esalazioni moleste, un potere-dovere di intervento, tutt’ora vigente 10, del sindaco, quale autorità sanitaria locale. Tanto più che la consolidata giurisprudenza amministrativa ritiene che questa normativa riguardi «ogni attività, non solo qualificabile industriale in senso stretto, ma anche agricola, caratterizzata da una certa entità e complessità di organizzazione (...)» 11, specie in relazione all’art. 217 che, con ogni evidenza, si applica, a prescindere dagli elenchi, a tutte le lavorazioni che possono riuscire di pericolo o di danno per la salute pubblica. Peraltro, «il potere di prescrivere le norme da applicare per prevenire o ridurre il danno o il pericolo per la salute pubblica (...) attribuito all’Autorità comunale dagli artt. 216 e 217 (...) comporta per il Comune il potere-dovere di accertare in ogni singolo caso quali attività possano recare in concreto danno o pericolo alla salute pubblica, e di adottare i conseguenti provvedimenti inibitori (...)» 12.
Ed è appena il caso di ricordare che la inosservanza delle prescrizioni emesse dal sindaco ai sensi dell’art. 217 cit. comporta la sanzione penale prevista dall’art. 650 c.p. in quanto trattasi di «inosservanza ad un provvedimento emesso dal sindaco per ragioni di tutela dell’igiene pubblica ai sensi dell’art. 217 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, T.U. leggi sanitarie» 13 .
In conclusione, in base a quanto risulta dalla sentenza in esame, sembra che, nel caso di specie, siano stati adottati provvedimenti impropri e non motivati, cui giustamente è conseguito il loro annullamento.
Tuttavia, ciò non significa affatto che la legge sia stata rispettata e che non si sia provocato alcun pericolo per la salute pubblica in quanto dalla lettura della sentenza non risulta essere stata espletata, con l’intervento degli organi tecnici, alcuna indagine generale sugli spandimenti in questione. Nell’interesse dei cittadini delle zone limitrofe sarebbe opportuno, quindi, rimediare al più presto a questa carenza utilizzando la normativa più pertinente, e cioè quella del TULLSS del 1934. Nel contempo, permanendo le molestie olfattive, sarebbe opportuno richiedere l’intervento della polizia e dell’autorità giudiziaria per valutare, in concreto, l’applicabilità dell’art. 674 c.p.
4. - Conclusioni. La vicenda sopra sommariamente riportata merita di essere ricordata non solo per i suoi risvolti giuridici ma anche e soprattutto perché evidenzia ancora una volta il gravissimo fenomeno della utilizzazione di terreni agricoli per creare discariche abusive di rifiuti anche tossici.
Pochi mesi fa, in audizione alla Commissione ecomafia, Enrico Fontana, direttore dell’«Osservatorio ambiente e legalità» di Legambiente (che monitora e cataloga i dati sulla illegalità ambientale trasmessi da tutte le forze di p.g.) ha dichiarato che dal 2002 a ottobre 2020 nell’ambito di 277 inchieste per traffico illecito di rifiuti, su 55 milioni di tonnellate (dato per difetto) sequestrate, il 38,66 per cento «sono fanghi di depurazione contaminati che vengono spacciati per qualcosa che non è». In sostanza, quindi, appare evidente che, con la chiusura di alcuni sbocchi (in Italia e all’estero) di smaltimento illegale di rifiuti, sta aumentando la pressione per «mascherare» discariche abusive sotto la veste dell’utilizzo di fanghi di depurazione e dei gessi di defecazione in agricoltura.
Questo fenomeno criminoso (con notevoli infiltrazioni della criminalità organizzata) è, peraltro, agevolato da una normativa (europea ed italiana) ormai superata e da una carenza di controlli sul territorio, anche a livello tecnico, vista la inadeguatezza di molte ARPA.
Attualmente, come abbiamo visto, la legge principale di settore è costituita dal d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 99 (Attuazione della direttiva 86/278/CEE concernente la protezione dell’ambiente, in particolare del suolo, nell’utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura) il quale, in estrema sintesi, si basa sui seguenti princìpi:
1) possono essere utilizzati in agricoltura solo fanghi trattati, provenienti esclusivamente da insediamenti civili, ovvero ricondotti, con trattamento, alle stesse caratteristiche qualitative;
2) questi fanghi devono essere «idonei a produrre un effetto concimante e/o ammendante e correttivo del terreno» e non devono contenere sostanze tossiche o nocive in quantità superiori a determinati parametri;
3) altri e specifici requisiti sono anche prescritti per i terreni che li debbono ricevere, stabilendosi, in ogni caso, la necessità di una autorizzazione regionale non solo per le attività di raccolta, trasporto, stoccaggio e condizionamento (che corrispondono a quelle previste in materia di rifiuti), ma anche per la stessa utilizzazione dei fanghi da parte dell’agricoltore.
In realtà la principale criticità dipende dall’assenza di controlli preventivi adeguati sulla qualità dei reflui e dei fanghi nonché sui terreni di destinazione, come ben messo in luce dalla giurisprudenza, la quale ha evidenziato, tra l’altro, che, «se i fanghi per le loro caratteristiche non risultano ammissibili per l’impiego in agricoltura perché, in larga misura, derivano, come nel caso in esame, da attività produttive che generano scarti liquidi di natura industriale (...), il fango di depurazione non può essere impiegato “tal quale” ma deve essere sottoposto, rispettate tutte le altre condizioni, a uno specifico ciclo di trattamento che ne renda compatibile l’impiego con la destinazione finale, dovendo essere ricondotto alle stesse caratteristiche di un fango derivante da scarichi civili e quindi depurato di tutte quelle componenti di contaminazione tipicamente di origine industriale»14 .
E pertanto, «dovendo la gestione di ogni sorta di rifiuto, e quindi anche dei fanghi derivanti da impianti di depurazione, conformarsi “ai princìpi di precauzione, di prevenzione, di sostenibilità, di proporzionalità, di responsabilizzazione e di cooperazione” (art. 178, comma 1, d.lgs. n. 152/2006), il coordinamento esegetico tra la disciplina concernente l’utilizzazione in agricoltura dei fanghi e quella relativa ai rifiuti, finalizzata alla più ampia protezione dell’ambiente, implica inevitabilmente un’indagine analitica accurata che escluda il rischio di contaminazioni delle matrici ambientali, e segnatamente dei suoli, e verifichi se questi ultimi non siano già, a loro volta, connotati da contaminazioni rilevanti» 15 .
In attesa dell’adeguamento anche tecnico della normativa di settore, appare, quindi, di fondamentale importanza che l’agricoltore, prima di accettare fanghi di depurazione, si accerti innanzi tutto della origine di questi fanghi, e, soprattutto se provengono da reflui di insediamenti industriali, chieda adeguate garanzie circa il trattamento e la qualità degli stessi e del suolo, da certificare tramite un laboratorio pubblico indipendente; non esitando a chiedere formalmente l’intervento delle ARPA e degli organi di controllo 16. Anche perché, come risulta dal materiale giudiziario, molto spesso basta addirittura un semplice esame visivo per constatare che in questi «fanghi» vi è di tutto, dal vetro alla plastica ecc.
Gianfranco Amendola
1 Sorvoliamo, in questa sede, sulla «pretesa sindacale di poter applicare ex abrupto (...) un regolamento di altro Comune definita giustamente «abnorme» dal T.A.R.
2 Anche se di questa norma non si faceva cenno nel testo del regolamento in questione.
3 Riportiamo i relativi riferimenti normativi:
Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali (TUEL) (d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267)
Art. 50
«5. In particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche . Negli altri casi l’adozione dei provvedimenti d’urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle Regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali» [comma così modificato dall’art. 8, comma 1, lett. a ), legge n. 48 del 2017].
«7 ter. Nelle materie di cui al comma 5, secondo periodo, i Comuni possono adottare regolamenti ai sensi del presente Testo Unico» [comma introdotto dall’art. 8, comma 1, lett. a ), legge n. 48 del 2017].
4 Cons. Stato, Sez. II 22 aprile 2021, n. 3260, in https://www.giustizia-amministrativa.it/, a proposito dell’art. 50, comma 5, cui fa riferimento il comma 7 ter; nello stesso senso, tra i tanti, cfr. T.A.R. Emilia-Romagna - Parma, Sez. I 3 novembre 2017, n. 346, in Foro amm., 2017, 11, 2304, che parla di «extrema ratio», richiamando la necessità di adeguata motivazione.
5 In dottrina, anche per approfondimenti e richiami dopo le modifiche peggiorative del decreto Genova, si rinvia al nostro Rifiuti. Art. 41 del decreto Genova. Quel pasticciaccio brutto dei fanghi contaminati ad uso agricolo , in www.questionegiustizia.it, 21 dicembre 2018; da ultimo, Fanghi di depurazione utilizzati in agricoltura e art. 41 decreto Genova . La Cassazione risponde alle critiche e consolida la sua giurisprudenza , in questa Riv., 2019, 1.
6 Cfr. per tutti, di recente, Corriere della sera, Brescia, 25 giugno 2021 su un procedimento penale per traffico illecito di rifiuti a carico di una ditta accusata dello «spargimento di 150 mila tonnellate di fanghi tossici spacciati per fertilizzanti e finiti su 3mila ettari di campi tra il 2018 e il 2019 in 31 Comuni del Bresciano», dove si evidenzia «l’odore nauseabondo dei fanghi» insieme alla «offerta di aratura gratuita». Cfr. anche, tra i tanti, La macchina dei fanghi: il business della depurazione, tra inchieste e società lussemburghesi. La procura di Milano contesta un traffico illecito di rifiuti legato all’utilizzo dei fanghi sui suoli agricoli nel lodigiano e nel pavese , in www.linkiesta.it, 18 luglio 2016, per un procedimento a carico di una società di Monza per lo stesso delitto, dove si evidenzia che «i primi a rendersene conto sono i cittadini che nel febbraio 2011 segnalano alla Polizia provinciale di Lodi esalazioni e miasmi (...)».
7 Cass. Sez. III Pen. 31 gennaio 2006, n. 3678, rv. 233.291, Giusti, inwww.ambientediritto.it, la quale ricorda anche che «secondo la giurisprudenza di questa Suprema Corte, anche le esalazioni maleodoranti provenienti da stalle o altri luoghi in cui siano contenuti animali in numero rilevante e promananti da escrementi prodotti dagli animali stessi, possono, ricorrendo le altre condizioni, integrare il reato di cui all’art. 674 c.p. (cfr. Sez. I, 29 novembre 1995, Viale, rv. 203.793; Sez. I, 20 ottobre 1993, Sperotto, rv. 196.370; Sez. I, 20 settembre 1993, Grandoni, rv. 197.894; Sez. I, 30 settembre 1992, Amoretti, rv. 192.175, in un caso di escrementi provenienti da sessanta ovini)», nonché Cass. Sez. III Pen. 21 febbraio 2006, n. 15556, Davito, in www.lexambiente.it, secondo cui «la percezione di un determinato odore costituisce il risultato della liberazione da una determinata materia (nella fattispecie, deiezioni animali) di prodotti volatili, come tali percepibili anche all’olfatto e definibili, secondo il linguaggio comune, anche come gas». In dottrina, cfr. Paone, Art. 674 c.p.: le molestie olfattive e il «bilanciamento di opposti interessi» , in Ambiente e sviluppo, 2018, 3, 149 e ss., cui si rinvia per citazioni più aggiornate di giurisprudenza, nonché, da ultimo, il nostro Odori molesti ed emissioni odorigene. La prima sentenza della Cassazione , in www.questionegiustizia.it, 7 febbraio 2022.
8 Tra le tante, Cass. Sez. I Pen. 14 gennaio 2000, n. 407, Samengo, in Rivistambiente, 2000, 1, 80; più di recente Cass. Sez. II Pen. 14 settembre 2015, n. 36905, Maroni, inwww.lexambiente.it, 29 settembre 2015.
9 Cass. Sez. III Pen. 21 maggio 2021, n. 20204, Galleri, in www.lexambiente.it, 24 maggio 2021 la quale tra l’altro, evidenzia che nell’art. 674 c.p. «l’oggetto della tutela è la pubblica incolumità (in tal senso Sez. III, n. 6249 del 16 aprile 1985, Boni, cit.)».
10 Da ultimo, cfr. Cons. Stato, Sez. IV 3 gennaio 2022, n. 14, in www.lexambiente.it, 9 febbraio 2022, ove si è confermata la competenza del sindaco a imporre limitazioni alle esalazioni di un forno crematorio.
11 T.A.R. Lazio - Roma, Sez. II 28 settembre 1992, n. 1924, in Riv. giur. ambiente 1993, 3-4. Cfr. altresì Cons. Stato, Sez. V 8 giugno 1998, n. 778, in Ragiusan 1998, 172, 86, secondo cui «non ha rilevanza che l’attività sia industriale, commerciale o agricola, ma lo scopo perseguito dalla norma, consistente nell’impedire che dallo svolgimento di determinate lavorazioni possa derivare pericolo per la salute dei cittadini (...)». In dottrina, cfr. Di Rosa, Industrie insalubri, ma non solo industrie: corretta interpretazione di un termine , in L’amministrazione italiana, 1999, 5, 750-760.
12 Cons. Stato, Sez. V 5 settembre 1987, n. 532, in San. pubbl., 1988, 2. Da ultimo, nello stesso senso, cfr. Cons. Stato, Sez. II 11 maggio 2020, n. 2964, in www.lexambiente.it, 4 giugno 2020, il quale precisa che compete « al sindaco, ausiliato dalla struttura sanitaria competente, il cui parere tecnico ha funzione consultiva ed endoprocedimentale, un ampio potere di valutazione della tollerabilità o meno delle lavorazioni provenienti dalle industrie, classificate “insalubri” per contemperare le esigenze di pubblico interesse con quelle pur rispettabili dell’attività produttiva, anche prescindendo da situazioni di emergenza ».
13 Cass. Sez. V Pen. 10 settembre 1986, n. 278, Ghidini, in Riv. giur. pol. loc., 1988, 357.
14 Cass. Sez. III Pen. 6 giugno 2017, n. 27958, Pagnin, in questa Riv., 2018, 1, con nostra nota adesiva Utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura e Cassazione . Sotto il profilo tecnico, cfr. Sanna,Quali fanghi per l’agricoltura?, in www.industrieambiente.it, 2017.
15 Cons. Stato, Sez. IV 28 agosto 2019, n. 5920, con nostra nota adesiva Fanghi da depurazione in agricoltura. Il Consiglio di Stato conferma la Cassazione , in questa Riv., 2019, 5. Si segnala, in proposito che con d.m. 1° marzo 2019 è stato emanato il regolamento relativo agli « interventi di bonifica, di ripristino ambientale e di messa in sicurezza, d’emergenza, operativa e permanent e», delle aree destinate alla produzione agricola e all’allevamento oggetto di eventi che possono averne cagionato, anche potenzialmente, la contaminazione. Da ultimo, cfr. Cons. Stato, Sez. II 26 marzo 2021, n. 2561, in questa Riv., 2021, 2 con nostra nota Fanghi da depurazione in agricoltura, nessuna transizione ecologica.
16 In proposito, si ricorda che molto opportunamente Coldiretti ha deciso di costituirsi parte civile negli eventuali procedimenti penali.
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Pubblicato il 28/02/2022
N. 00222/2022 REG.PROV.COLL.
N. 00621/2021 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 621 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Centro Agricoltura Ambiente Giorgio Nicoli s.r.l., Eco.Ser. S.r.l., Recycling Mud S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Maurizio Ferlini ed Elisa Orlandini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Galliera, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Bragagni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, Strada Maggiore, 31;
per l'annullamento
previa sospensiva
- del ″Regolamento per l'utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento, digestato e dei fanghi di depurazione″ approvato con deliberazione del Consiglio comunale di Galliera n. 34 del 30.06.2021 e successivamente integrato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 42 del 27.07.2021;
- della deliberazione del Consiglio comunale di Galliera n. 34 del 30.06.2021 ancorché non direttamente conosciuta ma richiamata nel Regolamento;
- della deliberazione del Consiglio comunale di Galliera n. 42 del 27.07.2021 con le quale è stato integrato il predetto nuovo Regolamento sugli spandimenti;
- di ogni altro atto presupposto, preparatorio, consequenziale e comunque connesso ai precedenti ancorché non conosciuto, che sia lesivo degli interessi delle ricorrenti, con riserva di motivi aggiunti;
e per la conseguente condanna dell'Amministrazione comunale resistente al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi dalle tre società ricorrenti.
per quanto riguarda i motivi aggiunti:
-per l'annullamento e/ o declaratoria di nullità e/o inesistenza per carenza di potere dell'avviso prot. n. 9830 del 23.09.2021 a firma del Sindaco - pubblicato sull'albo pretorio on line in pari data - avente ad oggetto la "Sospensione dell'efficacia del Regolamento comunale per l'utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento, digestato e dei fanghi di depurazione";
- di ogni altro atto presupposto, connesso – ivi inclusi, in quanto espressamente richiamati, (anche) ai fini della DISAPPLICAZIONE in quanto disciplinanti materia di competenza regionale:
- il ″Regolamento per l'utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento, dei fanghi di depurazione e dei digestati″ approvato con deliberazione del Consiglio comunale di Galliera n. 44 del 30.07.2018;
- “il Regolamento di igiene, sanità pubblica e veterinaria approvato con deliberazione n. 18 del 1.03.1999 dal Consiglio Comunale del Comune di Argelato in quanto ente capofila nel percorso di costituzione dell'Unione Reno Galliera”.
nonché per il risarcimento dei danni ascritti a quei provvedimenti come già quantificati in atti e, altresì, oggetto di ulteriore specifica conformazione, precisazione e rivendicazione nel seguito del giudizio.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Galliera;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2022 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- Le odierne ricorrenti svolgono dietro regolare autorizzazione provinciale ai sensi dell’art. 9 comma 1, lett. b) del d.lgs. n. 99/1992 attività di spandimento dei fanghi da depurazione ed hanno programmato una serie di interventi presso alcune aziende agricole nel territorio del comune di Galliera durante il periodo estivo.
Espongono che l’Amministrazione comunale con deliberazione C.C. n. 34 del 30 giugno 2021 integrata dalla del. C.C. n. 42 del 27 luglio 2021 ha approvato il Regolamento inerente l'utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento, digestato e dei fanghi di depurazione, contenente varie restrizioni e sanzioni non previste nel provvedimento di autorizzazione né nella normativa statale e regionale applicabile.
Con il ricorso introduttivo le società istanti hanno impugnato il suindicato regolamento, deducendo motivi così riassumibili:
I)Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 d.lgs. 99/1992, dell’art. 196 d.lgs. 152/2006, dell’art. 117 c. 2 lett. s) Cost; carenza assoluta di potere: il regolamento impugnato sarebbe affetto dal vizio di difetto di attribuzione o incompetenza assoluta del Comune, in quanto la competenza normativa a regolare la materia sarebbe dello Stato nell’esercizio della competenza esclusiva sull’ambiente e/o della Regione nelle materie della tutela della salute pubblica.
II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 d.lgs. 99/1992 e del DGR 2773/2004; difetto di istruttoria: i fanghi da depurazione sono rifiuti speciali non pericolosi la cui disciplina deve ritenersi distinta da quella per lo spandimento di altri materiali.
III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 d.lgs. 99/1992 e del DGR 2773/2004 in via subordinata per l’ipotesi in cui dovesse essere affermata la competenza comunale, contesta puntualmente la legittimità di ciascun limite regolamentare introdotto.
IV) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione: il Comune non avrebbe indicato le ragioni per cui lo spandimento è ritenuto dannoso per la salute collettiva.
Hanno altresì avanzato domanda risarcitoria riservandosi la quantificazione dei danni subiti per effetto dell’impugnato regolamento in corso di causa.
Si è costituito in giudizio il Comune di Galliera eccependo l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse non avendo le ricorrenti gravato il regolamento di igiene e sanità pubblica del Comune di Argelato approvato nel 1999 che prescrive adempimenti sovrapponibili. Nel merito l’Amministrazione comunale avrebbe fondato il proprio intervento sull’art 50 c. 7 ter del T.u.e.l. a tutela della salute pubblica, in seguito a solleciti provenienti dall’ Arpae e dall’Asl, risultando la normativa statale vigente contenuta nel d.lgs 99/92 (di recepimento della direttiva 86/278/CEE) allo stato del tutto “vetusta e superata”, depositando relazione di tecnico agronomo.
Con memoria parte ricorrente ha replicato alle eccezioni in rito sollevate dalla difesa comunale.
Alla camera di consiglio del 9 settembre 2021 con ordinanza n. 422/21 è stata accolta la domanda incidentale cautelare apprezzato sia il “periculum in mora” che il “fumus boni iuris” in ordine all’assorbente dedotto motivo del difetto di attribuzione dell’autorità comunale.
Con avviso prot. 9830 del 23 settembre 2021, il Sindaco del Comune di Galliera, all’indomani del “dictum” cautelare ha stabilito nelle more della sospensione del regolamento da parte del T.A.R. che “la materia risulta disciplinata dal Regolamento per l’utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento, dei fanghi di depurazione e dei digestati, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 44 del 30 luglio 2018 e dal Regolamento di igiene, sanità pubblica e veterinaria approvato con Deliberazione n. 18 del 1 marzo 1999 dal Consiglio Comunale del Comune di Argelato in quanto ente capofila nel percorso di costituzione dell'Unione Reno Galliera′′.
Con ricorso per motivi aggiunti le ricorrenti hanno impugnato il suindicato atto sindacale, lamentando in sintesi il contenuto manifestamente elusivo dell’ordinanza cautelare pronunciata dall’adito Tribunale, la mancata applicazione sino a quel momento del Regolamento del 2018 che dovrebbe comunque essere disapplicato dal g.a. in quanto in contrasto con la normativa statale e regionale. Ha altresì evidenziato l’abnormità della pretesa del Sindaco di Galliera di applicare un regolamento del Comune di Argelato invocando l’adesione nel 2008 all’Unione Reno Galliera che vede Argelato come ente capofila, non esercitando peraltro funzioni in “subiecta materia”.
Con memoria la difesa comunale ha eccepito l’inammissibilità per difetto di interesse anche dei motivi aggiunti dovendosi a suo dire escludere la natura provvedimentale dell’atto sindacale gravato. Ha altresì eccepito l’inammissibilità sotto il profilo della mancata notificazione del ricorso all’ente che ha emanato il regolamento evidenziando come, a suo dire, i regolamenti richiamati nell’avviso sindacale avrebbero dovuto essere gravati con il ricorso introduttivo.
Con memoria parte ricorrente ha replicato alle suindicate eccezioni.
Alla camera di consiglio del 27 ottobre 2021 con ordinanza n. 499/2021 è stata accolta anche la domanda incidentale cautelare di cui ai motivi aggiunti “rilevato che con l’atto sindacale del 23 settembre 2021 si reiterano in buona sostanza le medesime limitazioni allo spandimento contenute nel regolamento comunale oggetto della richiamata ordinanza cautelare, con contenuto manifestamente elusivo.”
In prossimità della trattazione nel merito le parti hanno depositato memorie e documentazione.
Parte ricorrente ha insistito per la fondatezza della pretesa azionata, non potendosi a suo parere dirsi abrogata una norma statale, secondo lo stesso art. 15 delle preleggi c.c., per mera vetustà come pretenderebbe l’Amministrazione. Ha ancora evidenziato come il Regolamento del Comune di Argelato del 1999 sarebbe per il Comune di Galliera radicalmente nullo se non inesistente. Quanto alla domanda risarcitoria già proposta con il ricorso introduttivo ha quantificato il danno patrimoniale subito da Recycling Mud s.r.l. in circa 25.000,00 euro in relazione al mancato guadagno derivante dalla perdita del contratto con l’azienda agricola Ferrari di Galliera. Per tutte le ricorrenti ha comunque chiesto la condanna del Comune resistente al pagamento di una somma forfettaria da determinarsi dall’adito Tribunale in via equitativa per lesione dell’art 41 Cost.
La difesa comunale, di contro, ha eccepito il difetto di interesse delle ricorrenti Eco. Ser s.r.l. e Recycling Mud s.r.l. all’annullamento non risultando al momento della notificazione del ricorso comunicazioni di spandimento, nonché di tutte le ricorrenti al risarcimento dei danni richiesti risultando tutti i provvedimenti gravati nel presente giudizio sospesi dall’adito Tribunale in sede cautelare monocratica e collegiale. Quanto al merito ha ribadito come la competenza comunale in “subiecta materia” sarebbe desumibile dall’art. 50 c. 7 ter, T.u.e.l. il quale consente l’emanazione di regolamenti comunali a tutela dell’ambiente.
Con memoria di replica la difesa di parte ricorrente ha controdedotto a tutte le eccezioni in rito ed evidenziato come il potere regolamentare di cui all’art. 50 c. 7 T.u.e.l. richieda una accertata, documentata, costante, fisiologica situazione di disagio e/o (in)vivibilità (′′degrado′′) di rilievo locale come sostenuto dalla giurisprudenza, insistendo anche per l’accoglimento della domanda risarcitoria.
La difesa comunale, di contro, ha replicato come la competenza regionale invocata dalle ricorrenti non escluda quella comunale e come la disapplicazione dei regolamenti illegittimi non sia prevista dal vigente codice del processo amministrativo.
All’udienza pubblica del 9 febbraio 2022, udito il solo difensore comunale, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.-E’ materia del contendere la legittimità dei provvedimenti con cui il Comune di Galliera ha inteso disciplinare l'utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento, digestato e dei fanghi di depurazione, prevedendo restrizioni di vario tipo (distanze maggiori dal centro abitato, comunicazioni preventive, divieti nei giorni festivi) e sanzioni prive di riscontro nella normativa statale e regionale, nel presupposto di una competenza comunale desumibile dal Testo Unico per gli enti locali.
Segnatamente vengono in questione il regolamento del Comune di Galliera approvato con deliberazione C.C. n. 34 del 30 giugno 2021 integrata dalla del. C.C. n. 42 del 27 luglio 2021 nonché il regolamento del medesimo Comune approvato con deliberazione C.C. n. 44 del 30 luglio 2018 e, infine, il regolamento di igiene, sanità pubblica e veterinaria approvato con Deliberazione n. 18 del 1 marzo 1999 dal Consiglio Comunale del Comune di Argelato, quest’ultimo richiamato nell’avviso sindacale del 23 settembre 2021 impugnato con motivi aggiunti.
Lamentano le società ricorrenti anzitutto il difetto di attribuzione dell’autorità comunale in “subiecta materia” ai sensi della vigente normativa statale (d.lgs. 99/1992; d.lgs. 152/2006) e regionale (R.R. 3/2017) ed in subordine vizi di eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione non avendo l’autorità comunale indicato i concreti pericoli per la salute pubblica.
2.- Preliminarmente vanno esaminate le articolate eccezioni in rito sollevate dalla difesa comunale di inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.
2.1. - Va senz’altro affermato l’interesse delle ricorrenti, tutte aziende operative nel settore dello spandimento dei fanghi da depurazione in agricoltura regolarmente autorizzate ai sensi dell’art. 9 comma 1, lett. b) del d.lgs. n. 99/1992, concreto ed attuale all’annullamento dei provvedimenti impugnati, contenenti prescrizioni immediatamente lesive e dunque autonomamente impugnabili.
Come noto per giurisprudenza pacifica le disposizioni regolamentari, per il loro carattere generale e astratto, sono impugnabili unicamente quando è emanato un provvedimento applicativo, divenendo solo allora attuale l'interesse a ricorrere contro la disposizione regolamentare. Eccezione a tale regola si può avere quando un regolamento direttamente vieta un'attività materiale o lo svolgimento di un'attività lavorativa, ben potendo l'interessato impugnare la disposizione che rende illecita una propria attività, esponendola a successivi atti sanzionatori (ex multis Consiglio di Stato sez. VI, 4 dicembre 2012, n. 6208; cfr. T.A.R. Campania Napoli sez. VII, 4 marzo 2019, n. 1165).
Nel caso di specie le disposizioni regolamentari gravate pongono direttamente divieti (come ad es. nei giorni festivi) e limiti (come ad esempio di distanza dal centro abitato) autoapplicativi si da non potersi dubitare del carattere direttamente ed immediatamente lesivo.
2.2.- Non colgono poi nel segno le eccezioni di irricevibilità delle impugnative di cui ai motivi aggiunti.
Il regolamento del Comune di Galliera del 2018, abrogato dal regolamento approvato nel 2021, risulta reviviscente per effetto dell’avviso sindacale del 23 settembre 2021 si che è solo da tal momento che le ricorrenti hanno avuto contezza della lesività per l’interesse azionato ovvero per lo spandimento presso le aziende agricole del territorio comunale.
Del tutto inapplicabile poi in quanto “tam quam non esset” è il Regolamento approvato nel 1999 dal Comune di Argelato, risultando tale atto espressione della potestà normativa di altro ente locale e valevole (come tutti i regolamenti locali) nel solo ambito territoriale del Comune che lo ha adottato, a nulla rilevando l’appartenenza dei due comuni all’Unione Reno Galliera costituita solamente nel 2008 non essendo peraltro essa titolare di alcuna funzione in materia di igiene e sanità pubblica (vedi doc. n. 74 depositato dai ricorrenti).
E’ dunque del tutto abnorme la pretesa sindacale di poter applicare “ex abrupto” in assenza di apposita delibera consiliare tassativamente richiesta ex art. 42 T.u.e.l. (Consiglio di Stato sez. V, 2 febbraio 2012, n.539) un regolamento di altro comune, da ritenersi disapplicabile dal g.a. più che per illegittimità (Consiglio di Stato sez. I, 25 giugno 2020, n.1224) per la radicale nullità ai sensi degli artt 21-septies L.241/90 e 31 c. 4, c.p.a. (Consiglio di Stato sez. III, 3 luglio 2019, n. 4566 ) se non addirittura per inesistenza attesa la carenza degli elementi costitutivi indispensabili per l’identificazione dell’atto come appartenente a uno dei tipi previsti dall’ordinamento, laddove essa possa dirsi categoria tutt’oggi vigente.
2.3.- Parimenti priva di pregio, infine, è l’eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti per mancata notifica al Comune di Argelato.
Sia che si voglia qualificare tale regolamento come illegittimo e dunque disapplicabile d’ufficio dal g.a. o come nullo ex art. 21-septies L.241/90 se non addirittura inesistente, il Comune di Argelato è del tutto estraneo al giudizio non venendo in alcun modo in questione la validità e l’efficacia del Regolamento del 1999 nel territorio comunale di Argelato.
3.- Venendo al merito deve preliminarmente esaminarsi la doglianza di difetto di attribuzione o incompetenza assoluta dedotta sia con il ricorso introduttivo che con i motivi aggiunti, come noto di valenza del tutto assorbente ai sensi dell'art. 34 comma 2, c.p.a., rispetto alle residue censure (ex multis Consiglio di Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 21 giugno 2016, n. 226; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 29 agosto 2016, n. 4117).
4.- La doglianza è da ritenersi meritevole di positiva considerazione.
Lo spandimento dei fanghi da depurazione in agricoltura è disciplinato dall’art. 6 del d.lgs. 1992 n. 99 il quale delega vari compiti alle Regioni oltre che dalla D.G.R. Emilia Romagna n. 2773 del 2004 nell’ambito di una competenza statale ai sensi dell’art 117 c. 2 lett. s) Cost. di tipo esclusivo (Corte Costituzionale, 5 maggio 2021, n. 86) in grado di condizionare anche la competenza residuale regionale in materia di agricoltura (Corte Costituzionale, 5 aprile 2013, n. 62).
Nel solco di tale riparto di competenza la Regione Emilia Romagna con la D.G.R. n. 2773/2004 ha dettato criteri per lo spandimento dei fanghi maggiormente specifici rispetto alla normativa statale al fine di garantire la compatibilità ambientale, sotto il controllo dell’Arpae, dovendo ogni spandimento essere comunicato preventivamente al Comune.
Lo scopo dichiarato dall'art. 1 del d.lgs. 99/92 è, innanzitutto, quello di assicurare che l'attività di spandimento dei fanghi non provochi effetti nocivi sul suolo, sulla vegetazione, sugli animali e sull'uomo nonché quello di incoraggiare l'attività di spandimento, in quanto volta al recupero di un materiale che, in base all'art. 127, comma 1, d.lgs. n. 152 del 2006, è classificato come rifiuto e che, quindi, dovrebbe essere altrimenti smaltito (T.A.R. Lombardia Milano sez. III, 2 maggio 2019, n. 986) sottoponendo lo svolgimento di tale attività ad autorizzazione regionale e a controllo provinciale, nonché a previa comunicazione al Comune.
L'attribuzione alle Regioni e non ai Comuni della competenza ad individuare i limiti distanziali applicabili all'attività di spandimento dei fanghi è dovuta al fatto che il legislatore statale vuole far sì che la materia trovi una disciplina uniforme, perlomeno, a livello regionale onde evitare che la suddetta attività (da incoraggiare in quanto volta al recupero di un rifiuto) venga ingiustificatamente ostacolata per interessi particolaristici (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 2 maggio 2019, n. 986).
E’ dunque del tutto errato affermare in primo luogo una competenza regolamentare comunale per effetto dell’asserita “vetustà e vaghezza” del citato d.lgs. 99/92 in spregio oltre che all’art 15 delle preleggi al principio di legalità dell’attività amministrativa desumibile dalla carta costituzionale.
In seconda battuta la competenza comunale non può nel caso di specie evincersi - come vorrebbe la difesa civica - nemmeno dal comma 7-ter dell’art 50 del T.u.e.l. invero non citato nei provvedimenti gravati secondo cui nelle materie di cui al comma 5, secondo periodo (ovvero urgente necessita' di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e …omissis….. ) i comuni possono adottare regolamenti ai sensi del presente testo unico.
Il potere in questione presuppone infatti, al pari di quello contingibile ed urgente “extra ordinem” di cui al primo comma, la necessità non prorogabile di gestire una accertata documentata situazione di disagio e/o vivibilità di rilievo locale (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 6 dicembre 2021 n. 2710 in riferimento al superamento di limiti inquinanti nel territorio comunale) mentre nel caso di specie non è stato riscontrato dal Comune alcuna concreta criticità ambientale.
5.- La domanda di annullamento di cui al ricorso introduttivo e motivi aggiunti è dunque fondata e merita accoglimento.
6. - Devono invece essere respinte le domande di risarcimento danni.
Come eccepito dalla difesa comunale l’efficacia degli atti regolamentari oggetto del presente giudizio è stata pressoché immediatamente sospesa dai provvedimenti cautelari monocratici e collegiali adottati dall’adito Tribunale Amministrativo.
Segnatamente con decreto monocratico del 17 agosto 2021 confermato dall’ordinanza collegiale n. 422/2021 è stata sospesa l’efficacia del Regolamento approvato nel giugno del 2021 mentre con decreto monocratico del 1 ottobre 2021 l’efficacia dell’avviso sindacale del 23 settembre 2021 e dei richiamati regolamenti del 2018 e del 1999, si che tali atti hanno avuto un’assai limitata applicazione concreta. Del resto la stessa difesa delle ricorrenti ha ammesso nei propri atti difensivi come seppure “in extremis” l’attività di spandimento è stata conclusa in virtù dell’ottenuta tutela cautelare.
Ciò vale sia per il danno lamentato dalla sola impresa Recycling Mud sia per quello, invero del tutto generico, avanzato da tutte e tre le ricorrenti per l’asserita violazione del diritto di libera iniziativa economica.
Per tale danno da lesione di interesse legittimo è sufficiente richiamarsi all’orientamento del tutto pacifico per cui nel processo amministrativo il soggetto che assume di aver subito danni da provvedimento illegittimo ha l’onere della prova pieno di allegare i relativi elementi costitutivi, valendo il principio dispositivo sancito in generale dall' art. 2697, comma 1, c.c., non temperato dal metodo acquisitivo proprio invece dell'azione di annullamento (ex multis Consiglio di Stato sez. III, 15 ottobre 2021, n. 6949).
Le spese seguono la soccombenza, secondo dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna Bologna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così decide:
a) accoglie la domanda di annullamento di cui al ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati;
b) respinge la domanda risarcitoria.
Condanna il Comune di Galliera alla refusione delle spese di lite in favore delle società ricorrenti, in misura di complessivi 3.000,00 (tremila/00) euro, oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2022 con l'intervento dei magistrati:
Andrea Migliozzi, Presidente
Maria Ada Russo, Consigliere
Paolo Amovilli, Consigliere, Estensore
