Combustibile Solido Secondario

di Cinzia SILVESTRI

La lettura dei testi legislativi che si occupano di CSS, oggi intervenuti, impone riflessione.

Si comprende che il CSS, quale combustibile alternativo, assume sempre più valenza, importanza; si percepisce la necessità di attribuirgli migliore applicazione, di considerarlo sempre più combustibile da utilizzare nella “normalità” dei casi. Il legislatore cerca di bypassare gli ostacoli burocratici enormi e spesso impeditivi. Ostacoli che nascono dal timore burocratico, dalla spada di Damocle del pregiudizio “ambientale” o alla “salute”, da ciò che poco si conosce. Il fatto che possa esistere combustibile che provenga dai rifiuti, disturba, preoccupa.

Si tralascia per il momento la lettura in combinato disposto del DM 22/2013 e dell’art. 184-ter Dlgs. 152/2006 e la definizione di “CSS”, che richiede apposito studio. È utile invece concentrarsi sulle puntuali disposizioni normative che si sono interessate al CSS; modifiche che dispongono “deroghe” e precisano la natura di “modifica non sostanziale” dell’eventuale utilizzo di CSS (Combustibile Solido Secondario - ovvero combustibile alternativo a quelli fossili, come il gas naturale, nonché proveniente dai rifiuti).

Si tratta di comparare, come primo esercizio, la disciplina contenuta nel:

• DL n. 77/2021 art. 35 co. 3 (PNRR) e la nuova disciplina contenuta nel

• DL 176//2022/L. 6/2023 art. 4bis, che rimanda al DL 14/2022/L. n. 28/2022 art. 5bis– Decreto “Ucraina”.

1. CSS – DL 77/2021 art. 35 comma 3 - PNRR

Il Decreto Legge del 31.5.2021 n. 77 (PNRR), finalizzato ad introdurre misure anche di snellimento delle procedure, introduce, con l’art. 35, alcune misure di semplificazione per la promozione dell’economia circolare.

Il primo comma indica la finalità delle modifiche al Dlgs. 152/2006 ovvero:

1. Al fine di consentire la corretta gestione dei rifiuti e la migliore attuazione degli interventi previsti dal Piano nazionale di ripresa e resilienza, anche al fine di promuovere l’attività di recupero nella gestione dei rifiuti in una visione di economia circolare come previsto dal nuovo piano d'azione europeo per l'economia circolare, al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 , sono apportate le seguenti modificazioni.”.

Il punto 3 dell’art. 35 del DL 77/2021 (L. 108/2021 del 29.7.2021 vigente al 31.7.2021) si occupa infine degli interventi di sostituzione dei combustibili tradizionali con il Combustibile Solido Secondario, precisando che il CSS conforme ai requisiti di cui all’art. 13 DM 22/2013, in presenza di determinati requisiti:

1) in impianti o installazioni già autorizzati allo svolgimento delle operazioni R1,

2) che non comportino un incremento della capacità produttiva autorizzata,

3) nel rispetto dei limiti di emissione per coincenerimento dei rifiuti,

non costituiscono una modifica sostanziale.

Approdare alla “modifica non sostanziale” che si realizza con una semplice comunicazione e costi inferiori per la società, testimonia la volontà di alleggerire il procedimento, di considerare “non pericoloso” il passaggio.

La precisazione dirime molte incertezze ma non le risolve tutte.

Si può segnalare invero che tale disposizione è stata applicata, con favore per il CSS, proprio dal recente TAR Umbria 28/2022; la giurisprudenza ha bene accolto la disposizione.

2. DL 176/2022 e Guerra “Ucraina” e gas naturale

Ad oggi, interviene il DL 18.11.2022 n. 176 (convertito in L. 13.1.2023 n. 6) che all’art. 4bis prevede espressamente “disposizioni per la promozione del passaggio di combustibili alternativi” e inserisce, si badi, il comma 6bis, all’art. 5 bis del DL 25.2.2022 n. 14 (L. 28/2022 – decreto “Ucraina”).

Bisogna ricordare che il DL 14/2022 (L. 28/2022) inseriva alcune disposizioni urgenti sulla crisi “Ucraina” e l’art. 5bis si occupa proprio del gas naturale. Il comma 6 bis, aggiunto a questo testo (art. 5bis decreto “Ucraina”), è dunque precisamente finalizzato.

Il comma 6 bis (“Ucraina”) introduce, peraltro, diversa e nuova motivazione rispetto a quella promessa dall’art. 35 sopracitato (PNRR).

Diverso è il contesto di riferimento.

La finalità non è più il PNRR, la semplificazione e l’economia circolare ma l’emergenza da affrontare ovvero il problema gas naturale e la guerra in “Ucraina”.

Che si tratti di emergenza è ben chiaro proprio dallimite temporale della disposizione al 31.3.2024; limite che segna l’emergenza della disposizione in deroga alla normale procedura.

Così si apre il comma 6 bis:

“ Al fine di fronteggiare l'eccezionale instabilità del sistema nazionale del gas naturale derivante dalla guerra in “Ucraina” e di consentire il riempimento degli stoccaggi di gas per l'anno termico 2022-2023, nonché di massimizzare l'impiego di impianti alimentati con combustibili diversi dal gas naturale, esclusivamente fino al 31 marzo 2024, la sostituzione del gas naturale con combustibili alternativi , compreso il combustibile solido secondario , e le relative modifiche tecnico-impiantistiche ai fini del soddisfacimento del fabbisogno energetico degli impianti industriali sono da qualificarsi come modifiche non sostanziali.

Il legislatore sembra prescindere dalle condizioni indicate nell’art. 35 citato (PNRR) - ovvero R1, capacità produttiva ecc...

Si comprende che il CSS, in sostituzione del gas naturale può essere utilizzato:

1. Impianti industriali, a prescindere

2. fino al 31.3.2024

3. laddove siano necessarie modifiche impiantistiche, queste sono da qualificarsi come modifiche non sostanziali.

Si comprende che l’approdo alle modifiche non sostanziali è la modalità di semplificazione, offerta dal legislatore, anche alle Industrie.

3. Procedura.

La procedura e la verifica dei presupposti per l’applicazione delle nuove disposizioni è diversa nei casi che rientrano nell’art. 35 (PNRR) oppure nel comma 6bis (DL “Ucraina”).

3.1 PNRR.

Nel caso dell’art. 35, la società comunica, 45 prima all’autorità, la modifica (non sostanziale) in presenza dei requisiti richiesi dalla norma (R1, produzione ecc…).

Se l’autorità non risponde la società può utilmente procedere alla modifica.

Entro 30 giorni dalla richiesta, tuttavia, l’autorità competente potrebbe ravvisare la mancanza di elementi utili, la mancanza delle condizioni e disporre invece la autorizzazione di modifica sostanziale.

La società, dunque, provvederà alla comunicazione e attenderà 45 giorni e, nel silenzio della amministrazione, provvederà alla modifica.

Diversamente l’amministrazione, tenuta ad esprimersi entro i 30 giorni, ha la facoltà di bloccare la procedura e di convertirla in autorizzazione/modifica sostanziale.

Si comprende dunque che l’amministrazione interviene in forza di un mero controllo, sulla verifica di requisiti richiesti dal legislatore

• Entro 30 giorni

• Con facoltà di disporre la modifica sostanziale

3.2 “Ucraina”.

DL 176/2022 comma 6bis (art. 5bis DL 14/2022/L. 28/2022) – “Ucraina”.

Diverso il procedimento previsto dal decreto “Ucraina”.

La legge prevede alcuni passaggi:

1. I gestori industriali devono comunicare all’autorità, con riferimento sia al caso di VIA che di AIA, la volontà di utilizzare combustibile alternativo qualificate già come “deroghe” alle condizioni autorizzative.

2. Il gestore industriale comunica le deroghe e attende 30 giorni.

3. Se l’amministrazione non si esprime (diniego con provvedimento motivato), il gestore procede alle deroghe e all’utilizzo del combustibile.

4. Si badi che le deroghe sono “a tempo” durano 6 mesi. Segue la verifica della permanenza delle condizioni di urgenza che legittimano l’utilizzo del CSS, ad esempio, e nuova comunicazione con nuova deroga di 6 mesi.

Il meccanismo semestrale delle “deroghe” mal si concilia con la finalità di “semplificazione” e accelerazione e pone l’accento invece sulla mera urgenza del provvedimento.

Il silenzio dell’amministrazione (dopo i 30 giorni) è dunque requisito fondante, il placet che consente la deroga, pur temporale.

Vero è che l’amministrazione ha sempre il potere di intervenire in autotutela, afferma il legislatore.

L’amministrazione, rispetto alla norma sul PNRR sopracitata, assume un ruolo diverso e non si limita a riportare la situazione allo stato precedente ad imporre la modifica sostanziale, ad esempio.

L’amministrazione, invero può sempre intervenire con la

1. revoca ¹ del provvedimento (art. 21 – quinquies L. 241/90) o con

2. l’annullamento ² d’ufficio (art. 21-nonies L. 241/90), che presuppone l’illegittimità dell’atto.

Tale inciso, calato in modo puntuale, nella prosa normativa, sembra indicare l’indecisione, l’incertezza del legislatore.

Se l’amministrazione non si è espressa, se non ha negato la modifica nei 30 giorni concessi, se l’industria è legittimata all’utilizzo di CSS in deroga, per quale motivo il legislatore ricorda la scure della revoca e dell’annullamento, che comunque appartengono alle misure congenite della pubblica amministrazione?

Questo è un tema da approfondire.

In ogni caso bisogna evidenziare la profonda differenza tra i due istituti, le diverse procedure previste dall’art. 35 DL 77/2021 e dal comma 6bis introdotto dal DL 176/2022 (all’art. 5bis del DL 14/2022).

Utilizzare il CSS in applicazione dell’una o dell’altra normativa comporta delle differenze sostanziali, ma entrambe le disposizioni servono a precisare il contesto applicativo che nasce dal combinato disposto dell’art. 184-ter Dlgs. 152/2006 e DM 22/2013 e la volontà di “applicare” il CSS, utilizzare il combustibile da rifiuto in alternativa.

Si allega schema delle disposizioni commentate: