OBBLIGHI DI BONIFICA E SOGGETTI RESPONSABILI. PROFILI PENALI E CIVILISTICI

di Sabrina Bigatti - Settore Tutela Ambientale della Provincia di Vercelli – Servizio Legale

 

La normativa italiana dei siti contaminati è contenuta nel D. Lgs. 5 febbraio 1997 n.22 (artt. 17 e 51-bis)  e nel  D.M. 25 ottobre 1999, n.471 ( Regolamento recante criteri, procedure e modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati, ai sensi dell’art. 17 del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n.22, e successive modificazioni e integrazioni)[1].

 I principi che la ispirano ( il principio “chi inquina paga”,  il principio della “responsabilità condivisa” e il principio della “prevenzione”), di derivazione comunitaria, ne definiscono l’obiettivo che è, in sintesi, quello di garantire l’effettività e l’efficacia degli interventi di bonifica, fine per il quale lo Stato rinuncia persino, ricorrendo determinate condizioni, alla potestà punitiva di cui è titolare[2].

Lo scopo del presente contributo  (che  si incentrerà soltanto sugli aspetti più controversi della materia in esame,  sia sotto il profilo penale sia sotto il profilo civilistico) è quello di fornire una sintetica panoramica delle opinioni maturate dalla dottrina e dalla giurisprudenza in merito alla disciplina delle responsabilità  dei soggetti coinvolti nelle bonifiche dei siti contaminati.

Ci si propone, in particolare, di porre l’accento sugli orientamenti maggiormente condivisi in quanto tendenzialmente idonei ad influenzare l’azione amministrativa e i comportamenti dei privati.

Le norme oggetto dell’intervento sono identificabili nell’art. 51-bis del D. Lgs. n.22/97,  per quanto concerne i profili penali; nell’art. 17 commi 9,10 e 11 del D.Lgs n.22/99 e nelle corrispondenti norme (artt. da 4 a 9) del DM 471/99, per quanto riguarda invece gli aspetti civilistici.

 I - PROFILI PENALI (Art. 51-bis del D.Lgs. n.22/97)

L’analisi dei profili penali della normativa sui siti contaminati richiede di ricordare brevemente che essa prevede tre tipologie di interventi:

1) Intervento principale ad iniziativa del responsabile che può essere spontaneo (art.17 co.2 del D. Lgs. 22/97 – art.7 DM 471/99) o previa diffida (Art.17 co.3 del D. Lgs. 22/97 e art. 8 DM 471/99).

2) Intervento (accessorio ed eventuale) ad iniziativa degli interessati ( categoria quest’ultima che include le figure del proprietario, del diritto di usufrutto, di uso, di locazione, ecc. sul sito inquinato[3]) tale intervento è regolato dagli artt.13 – bis del D. Lgs.22/97 e dall’art. 9 del DM 471/99.

3) Intervento pubblico d’ufficio. Tale intervento ha carattere residuale ed è regolato dall’art. 17 co.9 del D. Lgs. 22/97 e dall’art. 14 del DM 471/99.

La norma che regola il regime delle responsabilità penali è, come sopra accennato, l’art.51-bis[4]  (Bonifica dei siti) del D. Lgs. 22/97 che prevede una contravvenzione non oblazionabile e così recita:

“Chiunque cagiona l’inquinamento o un pericolo concreto ed attuale di inquinamento, previsto dall’art.17 co.2[5], è punito con la pena dell’arresto da sei mesi ad un anno e con l’ammenda da lire cinque milioni a lire cinquanta milioni se non provvede alla bonifica secondo il procedimento di cui all’art. 17. Si applica la pena dell’arresto da un anno a due anni e la pena dell’ammenda da lire diecimilioni a lire centomilioni se l’inquinamento è provocato da rifiuti pericolosi. Con la sentenza di condanna  per la contravvenzione di cui al presente comma, o con la decisione emessa ai sensi dell’art. 444 del codice di procedura penale, il beneficio della sospensione condizionale della pena può essere subordinato alla esecuzione degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale”.

Dal punto di vista strutturale tale illecito si inquadra nella categoria delle norme penali in bianco[6] in quanto rinvia all’art. 17 co.2 del D. Lgs. 22/97 (il quale a sua volta rinvia al DM 471/99)  per la determinazione dei concetti di : “inquinamento”, “pericolo concreto ed attuale di inquinamento” e  “procedimento di bonifica”.

Alla luce dell’art. 17 co.2 del D.Lgs n.22/97, sembra logico sostenere che per “inquinamento” si deve  intendere “il superamento dei limiti di cui al co.1 lett a)” (che rinvia agli allegati del DM 471/99) e, per “pericolo concreto ed attuale di inquinamento”, si deve intendere il pericolo concreto ed attuale di superamento di tali limiti[7].

La nozione di “procedimento” include, secondo gli interpreti, ciascuno degli adempimenti disciplinati dalla legge e quindi, con riferimento al procedimento ad iniziativa del responsabile, anche l’inadempimento dell’obbligo di notificare entro quarantott’ore alle competenti Autorità la situazione di inquinamento o di pericolo concreto ed attuale di inquinamento che si sia, anche accidentalmente, cagionata.

Si ritiene che l’inadempimento anche di uno solo di tali obblighi determini l’insorgere della responsabilità penale del soggetto interessato. A favore di questa impostazione depongono tanto l’interpretazione letterale della norma quanto quella storico-sistematica: bisogna ricordare infatti che l’art.50 co.2 del D. Lgs. 22/97 che fondava, prima dell’entrata in vigore dell’art. 51 – bis, la responsabilità penale nella materia di cui si tratta, prevedeva la punibilità di “chiunque non ottempera agli obblighi di cui all’art. 17 comma 2”.[8]

I.2 - STRUTTURA DOGMATICA DELLA FATTISPECIE DI CUI ALL’ART. 51-BIS DEL D.LGS 22/97

La struttura della fattispecie di cui si discute ha dato luogo ad un vasto e tuttora aperto dibattito dottrinale.

Tre sono, in sintesi, le teorie sino ad ora formulate[9].

A.     - secondo alcuni[10] il reato in oggetto si configura come una reato omissivo di pericolo presunto a formazione progressiva[11];

B - secondo altri[12] si tratterebbe di un reato a condotta mista;

       C -  secondo un terzo orientamento[13] si tratterebbe di una fattispecie costituita da un comportamento commissivo corredato da una condizione di non punibilità.

Di seguito prenderò in considerazione ciascuna di queste tesi e ne evidenzierò le conseguenze.

TEORIA A

Secondo questa impostazione, propugnata dalla giurisprudenza[14] e dalla dottrina maggioritarie, l’inquinamento (o il pericolo concreto ed attuale di inquinamento) costituisce il presupposto di fatto dal quale scaturisce l’obbligo, per chi lo abbia anche solo accidentalmente cagionato, di provvedere alla bonifica secondo il procedimento disciplinato dall’art. 17 del D. Lgs. 22/97.

La consumazione del reato si integra solo a seguito dell’omissione, dolosa o colposa, anche di uno solo degli adempimenti previsti dall’art. 17 co.2 e ss. del D. Lgs. 22/97 e non nel momento in cui viene cagionato l’inquinamento.

Da siffatte premesse si trae la conseguenza che l’art.51-bis risulta applicabile a prescindere dal momento in cui sia stato cagionato l’inquinamento e dall’elemento soggettivo della condotta inquinante.

Si applicherà pertanto anche:

¨      a chi abbia cagionato l’inquinamento  (o un pericolo concreto ed attuale di inquinamento) anteriormente al 16 dicembre 1999 (data di entrata in vigore del DM 471/99 che, come sopra accennato, ha integrato, consentendone l’effettiva applicabilità, l’art. 51-bis del D.Lgs n.22/97).

¨      a chi abbia cagionato un inquinamento (o un pericolo concreto ed attuale di inquinamento) in modo accidentale;

Un’altra conseguenza è che il termine di prescrizione del reato non decorre se non dalla effettuazione della bonifica, trattandosi di reato destinato a permanere fino al momento in cui la bonifica viene realizzata.

TEORIA B

Secondo gli assertori della teoria sub B)  la condotta incriminata è costituita, nella parte attiva, nell’aver cagionato l’inquinamento (o il pericolo di inquinamento) seguita  da una condotta omissiva consistente nella mancata bonifica.

TEORIA C

Secondo i sostenitori della tesi sub C) l’art.51-bis del D.Lgs n.22/97 prevede due ipotesi di reato contravvenzionale nelle quali è punito chiunque con un’azione od omissione cagiona l’inquinamento o il pericolo di inquinamento.

In entrambe le ipotesi è prevista una causa di non punibilità se il responsabile provvede alla bonifica secondo il procedimento di cui all’art. 17 del D.lgs 22/97.

L’omissione di bonifica si configura, pertanto, in quest’ottica, come una “condizione obiettiva di punibilità” ricadente nell’ambito di applicabilità dell’art. 44 c.p[15].

Le conseguenze derivanti da tale impostazione sono le seguenti.

¨      L’art. 51-bis risulta applicabile (per il principio di non retroattività della sanzione penale sancito dall’art.2 co.1 del c.p.) solo a chi abbia omesso l’adempimento dell’obbligo di bonifica di un sito il cui inquinamento sia stato cagionato successivamente al 16 dicembre 1999 (data di entrata in vigore del DM 471/99).

¨      L’art. 51–bis non risulta applicabile (in virtù dell’operatività del principio di colpevolezza sancito dall’art.42 del c.p.) a chi abbia cagionato  un inquinamento (o un pericolo concreto ed attuale di inquinamento) in modo accidentale.

Il termine di prescrizione del reato, inoltre,  secondo questa impostazione, inizia a decorrere dalla cessazione della condotta inquinante.

I.3 - LA RESPONSABILITA’ PENALE EX ART. 51 – BIS DEL D.LGS 22/97 DELL’ACQUIRENTE DI UN SITO INQUINATO CHE NON PROVVEDA ALLA BONIFICA (LA RILEVANZA PENALE DELL’INERZIA).

In linea di principio, come sottolineato dalla Suprema Corte di Cassazione  con sentenza n.1783 del 7 giugno 2000, “l’art. 51 – bis del D.Lgs. 22/97 non può essere applicato al proprietario del suolo  che non abbia  egli stesso posto in essere alcuna condotta incidente sull’inquinamento o sul pericolo di inquinamento del sito”.

Tuttavia, allo stato attuale, parte della dottrina ritiene che non può essere esclusa, in astratto, la responsabilità anche penale dell’acquirente di un sito inquinato, soprattutto nei casi in cui si verifichi una successione nell’attività di impresa presente nel sito invece che nella mera titolarità di diritti reali sul medesimo.

L’utilizzo del verbo “cagionare” di cui agli artt. 17 co.2 e 51 – bis del D.Lgs. 22/97, inoltre, non esclude che possano avere rilevanza penale  anche comportamenti omissivi.

Non sembra inutile ricordare, al riguardo, che il fondamento giuridico della causalità omissiva è l’art. 40 co.2 c.p. a norma del quale: ”non  impedire un evento che si ha l’obbligo giuridico di impedire equivale a cagionarlo”.

Presupposto di ogni responsabilità fondata sul questa tipologia di causalità è l’obbligo giuridico di attivarsi, obbligo che, a sua volta, è posto in relazione alla sussistenza di una posizione di garanzia intesa o in termini di protezione o in termini di controllo rispetto ai beni esposti a pericolo.

Poste queste doverose premesse è possibile  distinguere, in riferimento alla situazione cui ci riferiamo, le seguenti ipotesi[16]:

I IPOTESI – Esclusione della responsabilità ex art. 51 – bis del D. Lgs. 22/97

La responsabilità penale dell’acquirente del sito inquinato sembra doversi escludere nel caso in cui l’acquirente medesimo si limiti a mantenere un inquinamento pregresso realizzato da altri per il quale non esistano più né una fonte attiva di inquinamento, né una diffusione della contaminazione verso altri siti.

II IPOTESI – Sussistenza della responsabilità penale ex art. 51 – bis del D. Lgs. 22/97

La dottrina è incline a ritenere la sussistenza della responsabilità penale dell’acquirente di un sito inquinato nell’ipotesi in cui l’acquirente medesimo rimanga inerte nonostante la fonte inquinante che cagiona il superamento dei valori limite di accettabilità della contaminazione dei suoli (o crea il pericolo concreto ed attuale di superamento di quei valori) sia ancora attiva e continui ad aggravare lo stato di contaminazione (ad es. un serbatoio che continui a perdere o un deposito di sostanze pericolose che continui a rilasciare contaminanti).

III IPOTESI -  Sussistenza della responsabilità penale ex art. 51-bis del D. Lgs. 22/97

La dottrina individua una terza ipotesi di responsabilità penale dell’acquirente che è quella in cui quest’ultimo rimanga inerte quando  nel sito acquistato esista un inquinamento in itinere derivante dalla migrazione passiva di inquinanti del suolo contaminato, ad aree limitrofe allo stesso.

Nelle ipotesi II e III l’inattività del proprietario subentrante può concorrere a cagionare il superamento o il pericolo concreto ed attuale di superamento dei valori limite di accettabilità di inquinamento dei suoli, realizzando un  evento dannoso o pericoloso distinto rispetto a quello cagionato dal responsabile originario.

I.4 - FONTI GIURIDICHE DELLA SUSSISTENZA IN CAPO ALL’ACQUIRENTE DI UN SITO INQUINATO, DI UNA POSIZIONE DI GARANZIA DA CUI DERIVEREBBE L’OBBLIGO DI ATTIVARE IL PROCEDIEMNTO DI BONIFICA.

Si è detto che uno dei requisiti della responsabilità penale per omissione è la sussistenza, in capo al responsabile, di una posizione di garanzia normativamente prevista nei confronti del bene da tutelare.

La dottrina e la giurisprudenza hanno individuato tali fonti normative negli artt. 2050 c.c. ( Responsabilità per l’esercizio di attività pericolose) e 2051 c.c. (Danno cagionato dalle cose in custodia)[17].

Significativa è, al riguardo, la Sentenza del TAR Lombardia- Milano n.987 del 13 febbraio 2001 in cui si legge: “ una responsabilità diretta del proprietario è ipotizzabile solo qualora esso svolga un’attività pericolosa ai sensi dell’art. 2050 o se vi sia culpa in vigilando così come disciplinata dall’art. 2051 c.c. il quale per altro non prevede una responsabilità oggettiva ma una presunzione iuris tantum”.

Nell’ambito della giurisprudenza di legittimità è possibile individuare vari orientamenti tra loro contrastanti a riprova del fatto che sull’argomento regna una situazione di notevole incertezza.

Il primo orientamento scaturisce dalla Sentenza n.7411 del 5 luglio 1991 della Corte di Cassazione da cui si deduce il principio per il quale negli obblighi di custodia di un determinato bene non possono rientrare doveri di azione tanto penetranti quali quelli imposti dalla normativa sulle bonifiche che, più che ad un obbligo di vigilanza sulla cosa, attengono ad un vero e proprio intervento di trasformazione della stessa per renderla inoffensiva.

Il secondo è riconducibile alla Sentenza n.280 del 13 gennaio 1999 in cui si legge che nell’ambito di applicabilità degli artt. 17 e 51-bis del D. Lgs. n.22/97  rientra “anche la condotta già penalmente sanzionata dall’art. 32 del DPR 10 settembre 1982 n.915 e consistente nella mancata adozione di tutte le misure necessarie ad evitare un deterioramento anche temporaneo della situazione igienico - sanitaria ed ambientale preesistente”.

(In senso contrario tuttavia, si veda  Cass. Pen., sez. III, Sent. 9 ottobre 1997 n.9157).

I.5 - INDIVIDUAZIONE DEI SOGGETTI DESTINATARI DELL’ORDINANZA DI DIFFIDA EX ART. 17 CO.3 DEL D.LGS N.22/97 ( E ART. 8 DEL DM. 471/99) NEI CASI IN CUI NEL POSSESSO DEL SITO CONTAMINATO SI SONO SUCCEDUTI  PIU’ SOGGETTI CHE HANNO ESERCITATO ATTIVITA’ CON EFFETTI INQUINANTI

Il problema dell’individuazione dei soggetti responsabili assume rilevo anche in rapporto all’operatività dell’ art.17 co.3[18] del  D. Lgs. 22/97 e dell’art. 8 del  DM 471/99. Quest’ultimo, che amplia l’ambito di applicabilità dell’art. 17 co.3 appena citato, tra l’altro, dispone  :

“1.  Qualora  i soggetti e gli organi pubblici accertino nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali una situazione di pericolo di inquinamento o la presenza di siti nei quali i livelli di inquinamento sono superiori ai valori di concentrazione limite accettabili di cui all’allegato I ne danno comunicazione alla Regione, alla Provincia ed al Comune.

2. Il Comune, ricevuta la comunicazione di cui al co.1, con propria ordinanza diffida il responsabile dell’inquinamento ad adottare i necessari interventi di messa in sicurezza d’emergenza di bonifica e di ripristino ambientale ai sensi del presente regolamento.

3. L’ordinanza di cui al comma 2 è comunque notificata anche al proprietario del sito ai sensi e per gli effetti dell’art. 17, commi 10 e 11, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n.22 e successive modifiche ed integrazioni.

3.(…)”

Diversi contenziosi sono già sorti in merito alla legittimità di ordinanze di ingiunzione emesse nei confronti di soggetti non responsabili di inquinamento.

La giurisprudenza amministrativa ( TAR Lombardia – Milano Sent. 13 febbraio 2001 n.987- TAR Lombardia – Milano Sez I Sentenza 25 giugno 2001 n. 4487 e TAR Friuli Venezia Giulia Sentenza 27 luglio 2001 n. 488) ha chiarito, in proposito, quanto segue:

¨      Il proprietario del sito inquinato che non sia anche responsabile dell’inquinamento non è obbligato a bonificare l’area e quindi, di conseguenza, non può essere direttamente destinatario dell’ordine di bonifica.

¨      In caso di incertezza nell’individuazione del responsabile dell’inquinamento, l’ordine di bonifica deve essere  preceduto da un’apposita istruttoria in contraddittorio con tutti i soggetti interessati in modo da poter addebitare, senza possibilità di dubbio, la responsabilità del riscontrato superamento dei limiti di accettabilità della contaminazione dei siti interessati, all’uno o all’altro, o eventualmente anche in percentuale, a tutti i soggetti che si sono succeduti nel possesso dei luoghi interessati e vi hanno esercitato attività con effetti inquinanti. La giurisprudenza indica negli artt. 7 e 8 della L. 241/90 relativi alla “comunicazione di avvio del procedimento” le norme che consentono l’attivazione di una procedura volta a garantire l'instaurarsi del contraddittorio e la conseguente legittimità delle ordinanze adottate ex art.8 del D.M. 471/99.

II - PROFILI CIVILISTICI: LA RESPONSABILITA’ DEL PROPRIETARIO DEL SITO INQUINATO, CHE NON ABBIA CAGIONATO L’INQUINAMENTO

La materia in questione suscita problemi interpretativi di non poco rilievo, oltre che dal punto di vista penale, anche sotto il profilo civilistico. In questa sede se ne farà solo cenno considerata la complessità della materia che, ci si rende conto, meriterebbe ben altro spazio e considerazione.

Tali profili sono essenzialmente legati al fatto che gli interventi e le spese di bonifica sono assistiti da garanzie e da cause legittime di prelazione. Lo scopo di simile previsione è duplice: assicurare l’effettività della tutela dell’interesse pubblico al risanamento dei siti inquinati e contemporaneamente indurre al risanamento dei siti anche soggetti diversi dal responsabile dell’inquinamento, in base al principio della responsabilità condivisa.

               Le norme di riferimento sono contenute nell’art. 17 co. 9, 10 e 11.

II.1 - L’ONERE REALE:  NATURA, ORIGINI  E FUNZIONI (Art.17 co.10 del D.Lgs n.22/99)

L’art. 17 commi 9 e10 del D.Lgs n.22/97 così recita:

“9. Qualora i responsabili non provvedano ovvero non siano individuabili, gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale sono realizzati d’ufficio dal Comune territorialmente competente e ove questo non provveda dalla Regione, che si avvale anche di altri enti pubblici. Al fine di anticipare le somme per i predetti interventi le Regioni possono istituire appositi fondi nell’ambito delle proprie disponibilità di bilancio.

“10. Gli interventi di messa in sicurezza , di bonifica e di ripristino ambientale costituiscono onere reale sulle aree inquinate di cui ai commi 2 e 3. L’onere reale  deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica ai sensi e per gli effetti dell'’rt. 8, co.2, della legge 28 febbraio 1985, n.47"

L’istituto dell’onere reale, che non risulta disciplinato dal c.c., non ha ancora trovato una sistemazione definitiva in dottrina parte della quale ne mette in dubbio addirittura l’esistenza come istituto di diritto privato in quanto,  trattandosi di una categoria le cui origini risalgono al diritto germanico feudale, risulterebbe estranea rispetto ad un ordinamento giuridico risalente al diritto romano[19].

Secondo la definizione comunemente accolta, l’onere reale è un peso che grava su un immobile ed è tale per cui qualunque proprietario dell’immobile medesimo è tenuto ad eseguire prestazioni positive (di facere o di dare) a favore di un altro soggetto.

Secondo questo orientamento, l’onere reale è affine all’istituto della obligatio propter rem[20]  in cui il titolare di un diritto reale è obbligato, in forza di tale titolarità, ad adempiere ad un determinato obbligo (es. il proprietario di un fondo può essere obbligato dal vicino a contribuire alla spesa di costruzione di un muro di cinta – art.886 c.c.).

Caratteristica della obligatio propter rem è l’ ”ambulatorietà” consistente nel fatto che, se la titolarità del diritto principale passa ad un altro soggetto, passa anche l’obbligazione accessoria.

Chi subentra nel diritto reale subentra anche negli obblighi connessi all’onere reale indipendentemente dal fatto che ne abbia avuto effettiva conoscenza.

II.2 - LE OBBLIGAZIONI CONNESSE ALL’ONERE REALE

All’onere reale sono inerenti alcuni tipi di obblighi la cui individuazione ha fatto discutere gli operatori del diritto. .       Sinteticamente si possono distinguere due filoni interpretativi.

Secondo alcuni, l’onere reale configura una “garanzia reale atipica”  volta ad assicurare il recupero, da parte dell’Amministrazione, delle spese sostenute per la bonifica. In capo al proprietario graverebbe solo un obbligo eventuale di dare, avente ad oggetto il rimborso delle spese sostenute dalla PA per la bonifica.

L’orientamento prevalente  ritiene, tuttavia, che all’onere reale afferiscono essenzialmente due tipi di obblighi:

¨      obbligo (e non mera facoltà[21]) (sussidiario e condizionato, in quanto scatta in caso di inerzia o di assenza del responsabile) di facere , consistente nella attuazione diretta degli interventi di bonifica;

¨      obbligo alternativo di dare , consistente nel sopportare il peso economico dell’intervento sostitutivo pubblico. Tale obbligo si concretizza nel rimborso (nei limiti del valore del fondo) dovuto al creditore (la PA procedente) per i costi affrontati a causa dell’inadempimento.

I sostenitori di questo orientamento interpretativo ritengono che sia inerente all’onere reale un meccanismo analogo a quello relativo all’obbligazione facoltativa[22] ( o con facoltà alternativa) in cui l’obbligazione è ab origine semplice ma è prevista la facoltà  per il debitore di liberarsi dall’obbligo eseguendo una prestazione diversa da quella dovuta.

Non sembra inutile ricordare che, a detta di una parte della dottrina, dall’onere reale scaturiscono anche obblighi di non facere [23]  ( caratteristica, questa, propria dell’obligatio propter rem) e possono attenere alle limitazioni temporanee o permanenti all’utilizzo dell’area bonificata rispetto alle previsioni  degli strumenti urbanistici vigenti ( artt.5 co.3 e 6 co.4 del DM 471/99)[24] o alle particolari modalità per l’utilizzo dell’area che possono essere imposte ai sensi dell’art. 17 co.6 del D. Lgs. 22/97, nel caso in cui permanga un inquinamento residuo del sito bonificato.

 II.3 - RATIO E OBIETTIVI DELL’ISTITUTO

La ratio dell’onere reale sulle aree inquinate è riconducibile  alle disposizioni che fondano la cosiddetta “funzione sociale” della proprietà privata; tali disposizioni sono:

¨      L’art. 42 co.2 della Costituzione, a norma del quale “la proprietà è riconosciuta e garantita dalla legge che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti”.

¨      L’art. 832 c.c., per il quale “il proprietario ha il diritto di godere e di disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l’osservanza degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico”.

Gli obiettivi cui è preordinato l’istituto in esame sono essenzialmente tre:

1.      – evitare che il miglioramento del fondo, derivante dall’eseguita bonifica, e la sua recuperata commerciabilità in senso economico si traducano in un arricchimento a vantaggio del patrimonio del proprietario del bene (o del titolare di diritti reali su di esso);

2.      - corresponsabilizzare la proprietà nel recupero del bene e nella soluzione del problema igienico-ambientale che costituisce la causa prioritaria dell’intervento della PA;

3.      - costituire garanzia reale a tutela del recupero delle spese affrontate dall’Amministrazione per provvedere alla bonifica nei casi in cui il responsabile non sia individuato o non provveda.

II.4 - CARATTERISTICHE DELL’ONERE REALE: AMBULATORIETA’ PASSIVA (art. 17 co.10 del D.Lgs n.22/97)

               Come sopra accennato l’ambulatorietà passiva è una caratteristica che accomuna l’istituto dell’onere reale a quello  della obligatio propter rem e consiste nel fatto che l’acquirente, a qualsiasi titolo, del fondo subentra nella posizione passiva rispondendo anche delle prestazioni anteriormente maturate .

Gli effetti dell’ambulatorietà sono indicati dall’art. 17 co.10, II alinea, che impone l’obbligo di indicare l’onere reale nel certificato di destinazione urbanistica ai sensi e per gli effetti dell’art. 18 co.2 della L. 28 febbraio 1985 n.47[25].

Si tratta,  evidentemente, di una prima forma di tutela del compratore che si trovi pregiudicato dall’esistenza degli oneri reali sul bene compravenduto.

Analoghe disposizioni sono dettate, come sopra ricordato, dagli artt. 5  co.3 del DM 471/99  e dall’art. 6 co.4 del DM 471/99.

II.5 - LA COSTITUZIONE DELL’ONERE REALE

Secondo alcuni interpreti l’onere reale è l’effetto dell’atto dichiarativo con cui la PA accerta lo stato di inquinamento del sito[26].

Per altri, inoltre, ai fini costitutivi dell’onere reale non è necessario l’accertamento dell’impossibilità di individuare il responsabile e/o il suo inadempimento degli obblighi di bonifica.

Non solo, per questi autori gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale che costituiscono onere reale sulle aree inquinate sono da identificarsi non con i soli interventi posti in essere in via sostitutiva dall’Amministrazione procedente ma in generale con quelli che sono resi necessari alla stregua dell’accertato inquinamento del sito (da chiunque compiuti).

Con il conseguimento del certificato provinciale di compiuta bonifica, il proprietario che vi abbia interesse potrà liberare il fondo da tale peso e ottenere la cancellazione della trascrizione della quale tratterò nel paragrafo seguente.

II.6 - LA TRASCRIZIONE DELL’ONERE REALE

La legge nulla dispone a proposito della trascrizione dell’onere reale. Gli autori che hanno affrontato il problema[27], tuttavia, sostengono che essa si ritiene comunque dovuta in base al combinato disposto degli artt. 2645 e 2671 del c.c.[28] L’Amministrazione procedente, secondo questi autori, contestualmente alla notifica al proprietario  ex art. 8 co.3 del DM 471/99, procederà anche alla trascrizione presso la Conservatoria dei registri immobiliari nella cui circoscrizione sono situati i beni immobili interessati.

Il titolo per la trascrizione dell’onere reale ex art. 2657 c.c. sarebbe costituito dall’atto pubblico amministrativo di accertamento dell’inquinamento. L’atto di accertamento idoneo per la trascrizione può essere relativo non all’acclarato superamento dei limiti di contaminazione ma al verificarsi del pericolo concreto ed attuale di superamento degli stessi e quindi prima della perimetrazione definitiva e dell’analisi della caratterizzazione.

II.7 - RAPPORTI TRA ONERE REALE E PRIVILEGI PREVISTI DALL’ART. 17 CO.11 DEL D.LGS 22/97

L’art.17 co.11 del D.Lgs n.22/97 così recita:

“ Le spese sostenute per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale delle aree inquinate di cui ai commi 2 e 3 sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime ai sensi e per gli effetti dell’articolo 2748, secondo comma, del codice civile. Detto privilegio si può esercitare anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull’immobile (…)”

E’ noto che il privilegio è una causa legittima di prelazione accordata dalla legge in considerazione della qualità e della causa del credito.

Al pari del pegno e dell’ipoteca costituisce una deroga al principio della par condicio creditorum sancita dall’art. 2741 c.c.

La previsione del privilegio speciale immobiliare chiarisce che il credito dell’Amministrazione che ha proceduto alla bonifica in danno per il recupero delle spese sostenute è preferito a quello dei creditori ipotecari (ex art. 2748 co.2 c.c.)

E’ noto che l’art. 2747 co.2 del c.c. ( per cui il privilegio non può pregiudicare i diritti acquistati dai terzi anteriormente al sorgere di esso) è dettato espressamente per i privilegi speciali mobiliari ma si ritiene applicabile, in mancanza di una previsione diversa, ai privilegi immobiliari.

L’art. 17 co.11 del D. Lgs. 22/97 introduce una deroga espressa a questo principio e precisa che tale privilegio è munito di diritto di sequela: esso cioè si può esercitare anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull’immobile.

 Si tratta, evidentemente, di una norma diretta a scongiurare atti traslativi della proprietà o di altri diritti reali sugli immobili inquinati al fine di eludere l’ordine di bonifica

Tale finalità poteva ritenersi adeguatamente assolta dalla ambulatorietà dell’onere reale ed è per questo che il privilegio speciale immobiliare si configura, nella materia di cui si discute, come un rafforzativo del credito e degli obblighi inerenti all’onere reale.

II.8 - IL PRIVILEGIO GENERALE MOBILIARE

L’art. 17 co.11 ultimo periodo[29], del D. Lgs n. 22/97  prevede che “il credito dell’amministrazione è altresì assistito da privilegio generale mobiliare”.

Per definizione normativa ex art. 2746 c.c., il privilegio generale mobiliare si esercita su tutti i beni mobili del debitore.

La previsione di tale privilegio, secondo alcuni interpreti, implica che la garanzia che assiste le spese di bonifica eventualmente sostenute dalla PA non investe solo il valore del bene, in virtù dell’onere reale e del privilegio speciale immobiliare, ma l’intero patrimonio del soggetto obbligato[30].

II.9 - IN CHE MISURA RISPONDE L’ONERATO?

Al problema del rapporto tra onere reale e privilegi è strettamente connesso quello relativo alla definizione dei limiti della somma dovuta dall’onerato.

Secondo l’opinione prevalente quest’ultimo risponde nei limiti del valore del bene gravato[31] dall’onere (questa sarebbe la conseguenza dell’inerenza all’onere al bene  e costituirebbe il tratto distintivo dell’onere reale rispetto alla obligatio propter rem).

Nel caso in cui il valore del sito bonificato non copra le spese sostenute per la bonifica, l’Amministrazione procedente potrà valutare l’opportunità di far valere anche il privilegio generale mobiliare sul patrimonio del debitore[32].

Per alcuni autori questa disciplina sui risolve, di fatto, in una forma di espropriazione senza indennizzo e sarebbe, per questo, incostituzionale[33].

CONCLUSIONI

               I problemi interpretativi suscitati dalla normativa sui siti contaminati sono, come si è visto, sia pure per cenni, numerosi e ricchi di risvolti pratici di non irrilevante portata.

Con questo contributo, che non ha alcuna pretesa di esaustività, si è voluto evidenziare i tratti salienti di problematiche tutt’ora soggette al vaglio della dottrina e della giurisprudenza. Gli esiti di siffatto dibattito saranno verificabili solo fra qualche tempo ed è prevedibile che  essi verranno, in larga misura, influenzati dalla prassi delle Amministrazioni coinvolte nella bonifica di aree inquinate. Resta all’interprete il compito di monitorare gli sviluppi di una normativa la cui applicazione è ancora in fase di sperimentazione e che, come tutti i settori pionieristici del diritto, induce, inevitabilmente a sviscerare problemi più che ad individuarne, in modo soddisfacente, le soluzioni.