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Consiglio di Stato Sez. IV sent. 4159 del 14 luglio 2003
Discarica RSU. Silenzio della P.A.

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R E P U B B L I C A I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n.433/1994 proposto dalla Minicava S.p.a. rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Manzi e Guido Greco, elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, via Federico Confalonieri 5;

c o n t r o

Regione Lombardia, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Lorenzoni e Pio Dario Vivone, elettivamente domiciliata presso lo studio del primo, in Roma, via del Viminale, 43;

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia, prima sezione, n. 725 del 9 novembre 1993;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Data per letta alla udienza pubblica del giorno 8 aprile 1993 la relazione del Consigliere Giuseppe Barbagallo, e uditi gli avvocati G. Greco e M. Loria su delega dell'avv. F. Lorenzoni;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F A T T O

Con il ricorso indicato in epigrafe la società Minicava propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia n.725 del 1993.

Con tale sentenza è stato respinto il ricorso, con il quale la società Minicava aveva chiesto l'annullamento del silenzio rifiuto adottato dalla Regione Lombardia sulla diffida effettuata da essa società per ottenere che la Regione selezionasse ed approvasse, ai sensi degli articoli 3, comma 6, e 4, comma 1, della legge regionale della Lombardia 9 settembre 1989, n. 42, il progetto di discarica pubblica per rifiuti solidi urbani da ubicarsi in Uboldo, da essa presentato e ritenuto ammissibile dalla Giunta regionale, ai sensi dell'articolo 3, comma 5, della sopra richiamata legge regionale, con delibera n. 9913 del 21 giugno 1991.

Con la sentenza impugnata il giudice di primo grado ha premesso che la società ricorrente aveva proposto, in data 30 ottobre 1989, domanda per l'ammissione di un progetto di discarica, da realizzarsi nel comune di Uboldo, ai sensi della legge regionale n. 42 del 1989; che, a seguito della richiesta istruttoria, di cui alla delibera n. 4/ 54490 della Giunta regionale, in data 18 maggio 1990, la società aveva presentato la documentazione attestante la disponibilità da parte di essa dell'area su cui sarebbe dovuta sorgere la discarica; che tale documentazione non fu portata all'esame della Giunta dal gruppo di valutazione, appositamente costituito per gli adempimenti istruttori ai sensi dell'articolo 3, comma 8, della richiamata legge regionale; che il progetto fu ritenuto non ammissibile con delibera regionale n. 4/56318, in data 3 luglio 1990, in quanto la società non aveva dimostrato la disponibilità delle aree necessarie; che, a seguito di ricorso giurisdizionale avverso tale delibera, il Tar della Lombardia aveva accolto l'istanza cautelare, invitando la Regione a riesaminare la domanda alla luce della documentazione prodotta dalla società; che la Regione, con delibera del 21 giugno 1991, con riserva del contenzioso in atto, aveva dichiarato ammissibile il progetto; che, poiché a tale delibera non era seguita la fase della selezione la società, in data 19 maggio 1992, aveva diffidato la Regione a concludere la successiva fase della selezione e della approvazione del progetto.

Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, rilevando, che la diffida era stata effettuata 19 maggio 1992, mentre il procedimento non poteva essere concluso nel 1992, in quanto l'efficacia della procedura di cui alla legge regionale n. 42 del 1989 doveva ritenersi limitata al 31 dicembre 1991, ai sensi dell'articolo 1 della stessa legge; il giudice di primo grado ha rilevato inoltre che la richiesta declaratoria di illegittimità del silenzio avrebbe presupposto l'obbligo di un esame di merito del progetto e che l'obbligo di esaminare il progetto non implicava l'automatica approvazione dello stesso, perché alla Regione spettava anche nella successiva fase di selezione e approvazione del progetto un largo margine di discrezionalità.

Con l'atto di appello la società Minicava deduce che l'obbligo di provvedere in capo alla Regione sussisteva anche successivamente alla diffida, in quanto l'articolo 1, comma 2, della legge della Regione Lombardia 18 aprile 1992, n. 13 aveva autorizzato la Giunta regionale "a concludere anche successivamente al 31 dicembre 1991 le procedure di cui alla legge regionale 9 settembre 1989, n. 42, concernenti i progetti dichiarati ammissibili a tale data ai sensi della sua citata legge regionale". La società appellante sottolinea anche che la questione circa la cessazione del potere della Regione di disporre gli interventi per la localizzazione delle discariche non era stata trattata nel corso del giudizio di primo grado e che il giudice di primo grado, d'ufficio, aveva rilevato la insussistenza del potere regionale di provvedere dopo il 31 dicembre 1991.

La società Minicava deduce inoltre che l'inerzia della Amministrazione viola anche il precetto contenuto nell'ordinanza del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, confermata dal Consiglio di Stato in sede cautelare, nonché la sentenza dello stesso Tribunale amministrativo regionale della Lombardia n. 726 del 9 novembre 1993, che ha accolto il ricorso avverso la deliberazione della Giunta regionale n. 4/ 56318, la quale aveva ritenuto non ammissibile il progetto presentato dalla società. Rileva , quindi, la società appellante che, una volta dichiarato ammissibile il progetto, l'ulteriore attività procedimentale dell'amministrazione di selezione e approvazione di tale progetto doveva considerarsi vincolata . La società in proposito deduce che, nel corso della fase successiva a quella dell'ammissibilità, la Giunta regionale doveva selezionare "tra i soggetti ritenuti ammissibili,..... i progetti da eseguire ed i soggetti esecutori fino a concorrenza della copertura integrale del fabbisogno di smaltimento " (articolo 3, comma 6, legge regionale n. 42 del 1989).

Rileva la ricorrente, pertanto, che nella seconda fase la Regione sarebbe stata chiamata ad esercitare una scelta comparativa solo se ed in quanto i progetti dichiarati ammissibili fossero stati tali da superare il fabbisogno di smaltimento specificamente predeterminato nella sua entità globale per comparto, mentre nel caso di specie è pacifico che i progetti ritenuti ammissibili erano insufficienti a coprire il fabbisogno predeterminato e, quindi, il suo progetto doveva essere selezionato ed approvato.

La Regione Lombardia, costituitasi, deduce che essa non aveva alcun obbligo di provvedere, in quanto l'efficacia della procedura prevista dalla legge regionale n. 42 del 1989 era limitata al 31 dicembre 1991; che, inoltre, l'inerzia della società ricorrente per oltre un anno aveva determinato la decadenza dalla facoltà che la società aveva acquisito in esito alle pronunciate ordinanze di sospensione del diniego di selezione; che, comunque, il ricorso è inammissibile per sopravvenuto difetto di interesse, poiché già nel 1994, quando venne interposto il ricorso in appello, la società Minicava non poteva far valere alcun interesse tutelato alla definizione della controversia, in quanto era venuto meno anche il fondamento normativo della sua pretesa, essendo stata la legge regionale, volta a superare l'emergenza, su cui tale pretesa fondata, abrogata nel 1993.

D I R I T T O

La doglianza dedotta con il ricorso è fondata; pertanto, l'appello deve essere accolto e, in riforma della impugnata sentenza, deve essere annullato il silenzio rifiuto adottato dalla Regione Lombardia sulla diffida effettuata dalla società ricorrente per ottenere che la Regione selezionasse ed approvasse, ai sensi degli articoli 3, comma 6,e 4, comma 1, della legge regionale della Lombardia 9 settembre 1989, n. 42, il progetto di discarica pubblica per rifiuti solidi urbani da ubicarsi nel territorio del comune di Uboldo, da essa presentato e ritenuto ammissibile dalla Giunta regionale, ai sensi dell'articolo 3, comma 5, della legge regionale richiamata. Deve essere quindi dichiarato l'obbligo della Regione di concludere il procedimento amministrativo concernente il progetto di discarica pubblica proposto dalla società Minicava ai sensi della legge regionale n. 42 del 1989.

L'affermazione sulla quale è fondata la pronuncia di primo grado, secondo la quale non sussisteva l'obbligo della Regione di provvedere sulla diffida, effettuata il 19 maggio 1992, in quanto l'efficacia della procedura di cui alla legge regionale doveva ritenersi limitata al 31 dicembre 1991, non è condivisibile. Infatti, il termine del 31 dicembre 1991, di cui all'articolo 1 della legge regionale 9 settembre 1989, n. 42, è stato prorogato dall'articolo 1, comma 2, della legge regionale 18 aprile 1992, n. 13, che così dispone: " 2. La giunta regionale è autorizzata a concludere anche successivamente al 31 dicembre 1991 le procedure di cui alla l. r. 9 settembre 1989, n. 42 concernenti i progetti dichiarati ammissibili a tale data ai sensi della succitata legge regionale. ".

Né è venuto meno l'interesse della ricorrente alla pronuncia, come dedotto dalla Regione e riportato nella parte espositiva; permane, infatti, comunque, l'eventuale diritto al risarcimento dei danni derivanti dalla illegittima inerzia della Amministrazione.

Va poi precisato che al presente giudizio, che ha seguito il procedimento ordinario, in quanto proposto prima dell'entrata in vigore della legge 205 del 2000, non si applicano i limiti di cognizione di cui all'articolo 21 bis della legge n. 1034 del 1971, perché tali limiti, come si ricava dalla ratio decidendi della decisione dell'Adunanza plenaria n. 1 del 2002, sono connessi con il procedimento speciale introdotto, appunto, dall'articolo 2 della legge 205 del 2000 che ha aggiunto l'articolo 21 bis alla legge 1034 del 1971.

Quindi, la Amministrazione regionale, per garantire l'effettività della tutela giurisdizionale, dovrà adottare il provvedimento conclusivo circa la selezione e approvazione del progetto ora per allora, secondo la normativa esistente al momento della proposizione del ricorso di primo grado, a meno che tale adozione non sia incompatibile con l'assetto di fatto e di diritto che si è realizzato nel tempo, e l'interesse pubblico sottostante a tale assetto non consenta alla Regione di modificarlo per adempiere all'obbligo di provvedere derivante dalla presente pronuncia, con la quale si intende modulare l'indirizzo tracciato dalla decisione dell'Adunanza plenaria n.1 del 1986.

Il criterio della soccombenza determina l'obbligo di pagamento delle spese per entrambi i gradi di giudizio, che si liquidano come da dispositivo.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso meglio in epigrafe indicato, accoglie l'appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, annullato il silenzio rifiuto adottato dalla Regione Lombardia sulla diffida effettuata dalla società ricorrente per ottenere che la Regione selezionasse ed approvasse, ai sensi degli articoli 3, comma 6, e 4, comma 1, della legge regionale della Lombardia 9 settembre 1989, n. 42, il progetto di discarica pubblica per rifiuti solidi urbani da ubicarsi nel territorio di Uboldo, già ritenuto ammissibile dalla Giunta regionale, dichiara l'obbligo della Regione di provvedere.

Condanna la Regione Lombardia al pagamento delle spese per entrambi i gradi di giudizio, che liquida in complessivi € 5000 (cinquemila ) in favore della società Minicava.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il giorno 8 aprile 2003, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in camera di consiglio, nella sede di Palazzo Spada, con l’intervento dei seguenti magistrati:

Stenio RICCIO Presidente

Giuseppe BARBAGALLO Consigliere est.

Giuseppe CARINCI Consigliere

Vito POLI Consigliere

Carlo SALTELLI Consigliere