Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2685, del 29 maggio 2015
Urbanistica.Illegittimità mancata approvazione di piano di valorizzazione urbana

L’amplissima discrezionalità dell’Amministrazione nel contenuto delle scelte di piano è incontestabile. Tuttavia, non solo l’esercizio del potere discrezionale può essere comunque censurato almeno in alcuni casi-limite, quando appaia manifestamente illogico, irragionevole, contraddittorio, errato nei presupposti o viziato nel procedimento, ma  secondo una giurisprudenza consolidata, questa sostanziale insindacabilità si attenua fortemente quando, come nel caso di specie, lo strumento urbanistico incida su un’area determinata, rendendosi allora necessaria una motivazione specifica. Nella vicenda controversa, la funzione di strumento particolareggiato e attuativo delle prescrizioni del P.R.G., rivestita dal P.V.U., comporta la necessità che il provvedimento negativo sia congruamente istruito e motivato con valutazione comparata degli interessi pubblici coinvolti in modo da consentire al richiedente di rendersi conto degli ostacoli che si frappongano alla estrinsecazione del suo ius aedificandi. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 02685/2015REG.PROV.COLL.

N. 02708/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2708 del 2012, proposto da: 
Angiolina Costanzo, rappresentata e difesa dall'avv. Salvatore Antonio Ciminelli, con domicilio eletto presso la Segreteria Sezionale del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;

contro

Comune di Trebisacce, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito;

nei confronti di

Alessandro Veneziano, non costituito;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Calabria - Catanzaro: Sezione I n. 01065/2011, resa tra le parti, concernente mancata approvazione di piano di valorizzazione urbana;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2015 il Cons. Giuseppe Castiglia; per le parti nessuno è comparso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La signora Angiolina Costanzo è proprietaria di un’area nel territorio del Comune di Trebisacce, inserita in un comparto edificatorio per la cui attuazione il P.R.G. prevede la necessaria approvazione di piani di valorizzazione urbana - P.V.U, affidati all’iniziativa dei privati.

In data 16 aprile 2007, la signora Costanzo ha presentato una proposta di piano, la cui redazione definitiva è stata affidata - con decreto del responsabile dell’area tecnica del 24 giugno 2009 - a due tecnici comunali, che hanno apportato alcune modifiche alla proposta originaria, integrandola con la necessaria documentazione.

Il piano così redatto, con il parere favorevole del responsabile dell’area tecnica, è stato sottoposto al Consiglio comunale che - con delibera n. 13 del 30 aprile 2010 - ha negato l’approvazione.

La signora Costanzo ha impugnato il provvedimento comunale, proponendo un ricorso che il T.A.R. per la Calabria, sez. I, dopo avere rigettato un’eccezione di irricevibilità, ha dichiarato inammissibile con sentenza 25 luglio 2011, n. 1065.

Il Tribunale regionale ha affermato che i privati potrebbero contestare il contenuto del piano eventualmente approvato, qualora leda la loro posizione giuridica, o pretendere dall’Amministrazione di adottare l’atto di attuazione in esame; non potrebbero invece pretendere l’approvazione di un piano con un contenuto determinato. Nel caso di specie, il Comune si sarebbe limitato a non concludere il procedimento di approvazione del piano, senza che fosse necessario indicarne le ragioni, ritenendo di non fare propria la proposta avanzata, su impulso della ricorrente, dai propri uffici tecnici. Vertendosi nell’ambito di un procedimento amministrativo iniziato e non ancora concluso, l’azione di annullamento proposta sarebbe perciò inammissibile.

Contro la sentenza la signora Costanzo ha interposto appello.

Erroneamente, il Tribunale regionale avrebbe trascurato l’interesse dell’appellante, concreto e attuale, a impugnare in sede giurisdizionale un provvedimento negativo che inciderebbe in modo radicale sul suo ius aedificandi. L’esercizio dell’ampia discrezionalità dell’Amministrazione in tema di scelte urbanistiche, non contestata, andrebbe comunque accompagnato da una congrua e completa motivazione, mentre nel caso di specie il Consiglio comunale avrebbe adottato una delibera di reiezione tout court del piano, redatto dagli stessi tecnici comunali, rendendo incomprensibili le ragioni e i presupposti di una tale decisione. Per di più, il Consiglio comunale sarebbe incorso in un’evidente disparità di trattamento, poiché nella stessa seduta in cui ha respinto il piano dell’appellante avrebbe approvato altri P.V.U., redatti da privati o dallo stesso ufficio tecnico comunale secondo i criteri di quello rigettato.

In definitiva, sarebbero evidenti i vizi di violazione di legge e di eccesso di potere, articolati sotto diversi profili.

Benché chiamato in giudizio, il Comune appellato non si è costituito per resistere all’appello.

All’udienza pubblica del 28 aprile 2015, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il Tribunale regionale ha ritenuto inammissibile il ricorso perché l’atto impugnato non avrebbe concluso il procedimento amministrativo.

La tesi non può essere condivisa. La delibera in questione, pur non escludendo di per sé la possibilità di presentare un nuovo piano, ha definito il procedimento nato a seguito della proposta di P.V.U. depositata dalla parte privata nel 2007, ha evidente carattere provvedimentale e non vi è ragione per non considerarla atto impugnabile.

L’amplissima discrezionalità dell’Amministrazione nel contenuto delle scelte di piano è incontestabile, né l’appellata la contesta. Tuttavia, non solo l’esercizio del potere discrezionale può essere comunque censurato almeno in alcuni casi-limite, quando appaia manifestamente illogico, irragionevole, contraddittorio, errato nei presupposti o viziato nel procedimento, ma - secondo una giurisprudenza consolidata - questa sostanziale insindacabilità si attenua fortemente quando, come nel caso di specie, lo strumento urbanistico incida su un’area determinata, rendendosi allora necessaria una motivazione specifica (cfr. per tutte, da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 26 febbraio 2015, n. 960).

Nella vicenda controversa, la funzione di strumento particolareggiato e attuativo delle prescrizioni del P.R.G., rivestita dal P.V.U., comporta la necessità che il provvedimento negativo sia congruamente istruito e motivato con valutazione comparata degli interessi pubblici coinvolti in modo da consentire al richiedente di rendersi conto degli ostacoli che si frappongano alla estrinsecazione del suo ius aedificandi. Si tratta, certo, di esercizio di potere discrezionale, che comunque deve essere accompagnato da congrua e completa motivazione e che è sottoposto al sindacato del Giudice amministrativo, cui spetta, su impulso della parte, verificare se le ragioni poste a fondamento del diniego possano, in concreto, supportare le determinazioni assunte (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2010, n. 2545).

La comunicazione del responsabile dell’area tecnica del 17 maggio 2010, concernente la mancata approvazione del piano, sembra farsi carico del problema, là dove rimanda, per la motivazione, al contenuto della delibera. Tuttavia, nelle premesse dell’atto impugnato non si legge nulla che possa spiegare le ragioni del voto negativo. E’ anzi significativo quanto si legge nel documento circa la fase successiva al voto: osservazioni di alcuni consiglieri sul punto che la reiezione implicasse sfiducia all’operato degli uffici tecnici e del responsabile dell’area relativa; replica del presidente del Consiglio comunale sul significato squisitamente politico del voto.

Dunque né l’atto in sé, né la discussione che lo ha accompagnato espongono alcuna comprensibile ragione del voto. E l’unica indicazione di una possibile ratio decidendi rinvia a una logica politica, che pare estranea a quella della buona amministrazione e sacrifica immotivatamente l’interesse privato.

Priva di qualunque motivazione percepibile, la delibera appare chiaramente viziata. Là dove esiste un controllo di legittimità degli atti dei soggetti pubblici, il Comune non può scartare la proposta dei privati solo car tel est son bon plaisir.

Dalle considerazioni che precedono, discende che l’appello è fondato e va pertanto accolto.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a condurre a una conclusione di segno diverso.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza, secondo la legge, e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Condanna il Comune soccombente al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, che liquida nell’importo di euro 3.000,00 (tremila/00), oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2015 con l'intervento dei magistrati:

Riccardo Virgilio, Presidente

Fabio Taormina, Consigliere

Diego Sabatino, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere

Giuseppe Castiglia, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 29/05/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)