Consiglio di Stato Sez. VI sent. 7560 del 18 dicembre 2006
Rifiuti. Consorzio
per il riciclaggio dei rifiuti dei beni
in polietilene
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.7560/2006
Reg.Dec.
N. 8416 Reg.Ric.
ANNO 2000
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha
pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 8416/2000 proposto da POLIMERI EUROPA S.R.L.,
DOW ITALIA S.P.A. e BP ITALIA S.P.A., SOLVAY ITALIA S.A., tutte
rappresentate e difese dall’Avv. Ugo Ruffolo con domicilio
eletto
in Roma Corso Vittorio Emanuele II,308;
contro
il MINISTERO DELL'AMBIENTE e il MINISTERO DELL'INDUSTRIA, COMMERCIO E
ARTIGIANATO, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale
dello Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12;
CONSORZIO PER RICICLAGGIO RIFIUTI BENI POLIETILENE rappresentato e
difeso dall’Avv. Daniela Anselmi, dall’Avv. Lorenzo
Acquarone e dall’Avv. Ludovico Villani con domicilio eletto
in
Roma via Asiago n.8, presso l’Avv. Ludovico Villani;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sede
di Roma Sez. II bis n. 2589/1999;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 17 ottobre 2006 relatore il Consigliere
Sabino Luce. Uditi l’avv. Berti per delega
dell’avv.
Ruffolo, l’avv. Acquarone e l’avv. dello Stato
Spina;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Con ricorso (n.14585/99) al Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, le società Solvay Italia s.a., Polimeri Europa
s.r.l.,
Dow Italia s.p.a., BP Italia s.p.a., Macplast s.p.a. ed Eiffel s.p.a.
impugnavano il decreto del 15 luglio 1998 (pubblicato sulla gazzetta
ufficiale n. 187, del 12 agosto 1998) del Ministero
dell’ambiente
di concerto con il Ministero dell’industria, commercio ed
artigianato, con il quale era stato approvato lo statuto del Consorzio
per il riciclaggio dei rifiuti dei beni in polietilene, in attuazione
di quanto previsto dall’articolo 48 del D. L.gs. 5 febbraio
1997,
n. 22 (così come modificato e integrato dal D.Lgs. 8
novembre
1997, n. 389) recante attuazione delle direttive 91/156/CEE sui
rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli imballaggi
e sui rifiuti di imballaggio, nonché lo statuto del
Consorzio
costituito, in conformità all’articolo 48 del
D.Lgs. 5
febbraio 1997, n. 22, con il decreto ministeriale menzionato. Il
ricorso, con sentenza n. 2589/99, del 2 dicembre 1999, era, tuttavia,
dichiarato inammissibile dal Tribunale amministrativo regionale per
mancata esibizione della procura speciale della s.p.a Dow Italia e per
mancata indicazione della data del rilascio della procura per le altre
ricorrenti. Contro tale decisione Polimeri Europa s.r.l., Solvay Italia
s.a., Dow Italia s.p.a. e BP Italia s.p.a. hanno proposto appello al
Consiglio di Stato chiedendo, con ricorso notificato il 18 settembre
2000, la riforma dell’impugnata sentenza con
l’annullamento- previa eventuale remissione alla Corte
costituzionale della questione di legittimità costituzionale
dell’articolo 48 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n.
22-
degli atti impugnati in primo grado; ed il ricorso, nella resistenza
delle intimate amministrazioni, chiamato per l’udienza
odierna,
all’esito è stato trattenuto in decisione dal
collegio.
DIRITTO
Come già rilevato nelle premesse di fatto, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con l’impugnata sentenza,
accogliendo un’eccezione formulata nel corso della
discussione
orale del ricorso dal rappresentante del Consorzio per il riciclaggio
dei rifiuti di beni in polietilene, ha dichiarato
l’inammissibilità del ricorso ad esso proposto
dalle
rubricate appellanti per irritualità nel rilascio della
procure
alla lite: le procure all’avvocato difensore erano state
rilasciate successivamente alla notificazione del ricorso ed erano
prive dell’indicazione della data del rilascio.
Secondo i giudici di primo grado, nel ricorso giurisdizionale
amministrativo, l’indicazione dell’esatta data di
conferimento della procura alla lite non è necessaria
soltanto
nel caso di mandato apposto in calce o a margine del ricorso stesso, ai
sensi dell’articolo 83 del codice di procedura civile;
l’indicazione della data sarebbe, invece, necessaria, ai
sensi
dell’articolo 6 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642, qualora il
mandato speciale venga rilasciato separatamente con apposito atto. Nel
caso in esame, invece, per nessuna delle società ricorrenti
il
mandato alle liti risultava apposto in calce o a margine del ricorso,
dal momento che le procure erano state semplicemente allegate, in sede
di deposito, al ricorso introduttivo successivamente
all’ultima
pagina di notificazione del gravame. Mancava, inoltre- secondo il
Tribunale amministrativo regionale- nel ricorso introduttivo qualsiasi
riferimento che potesse ricondurre le indicate procure speciali nel
contesto dell’atto cartolare del ricorso introduttivo; il che
valeva anche per le società Solvay Italia S.A. e Dow Italia
s.p.a. per le quali il ricorso introduttivo faceva riferimento ad una
mera produzione documentale relativa, peraltro, a procure speciali a
soggetti aventi a loro volta mero titolo al rilascio della procura alla
lite. Di modo che- secondo i giudici di primo grado-
l’inammissibilità del ricorso derivava: a) dal
fatto che
per tutte le società ricorrenti (con esclusione della Dow
Italia
s.p.a.) le procure alla lite erano di data posteriore alla messa in
moto della tutela giurisdizionale attivata con la notificazione del
ricorso avvenuta il 30 ottobre 1998 (per la Solvay Italia s.a. in data
2 novembre 1998, per la Polimeri Europa s.r.l. in data 2 novembre 1998,
per la BP Italia s.p.a. in data 13 novembre 1998, per la Macplast
s.p.a. in data 3 novembre 1998, per la Eiffel in data 3 novembre 1998);
b) per la Dow Italia s.p.a. non era stata esibita in giudizio la
procura speciale all’avvocato Musico la cui procura alle liti
al
difensore risultava pertanto sprovvista della prova della
legittimazione al conferimento.
La decisione, impugnata dalle società indicate in rubrica,
è errata e va riformata.
Ed invero, come correttamente rileva l’impugnata sentenza, ai
sensi dell’articolo 6 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642 e
dell’articolo 35 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054,
richiamati,
per quelli proposti al Tribunale amministrativo regionale
dall’articolo 19 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, il
ricorso, tra l’altro, deve contenere la sottoscrizione delle
parti o di una di esse e dell’avvocato ammesso al patrocinio
in
corte di cassazione, ovvero del solo avvocato, indicandosi, in questo
caso, la data del mandato speciale. La disposizione, tuttavia, va
integrata con le norme- di carattere generale- di cui agli articoli 83
e 125 del codice di procedura civile in base alle quali la procura al
difensore dell’attore può essere rilasciata anche
in data
posteriore alla notificazione dell’atto purché,
come
è avvenuto nel caso in esame, anteriormente alla
costituzione
della parte rappresentata. Né- ad avviso del collegio-
è
di ostacolo all’applicazione di detta disposizione la
peculiarità del processo amministrativo che, a differenza di
quello civile, si propone con ricorso e non mediante citazione in
giudizio: la norma è di portata generale e la sua
applicazione è esclusa, per espressa disposizione,
per i
soli atti di parte per i quali è necessario un mandato
speciale
al difensore. Contrariamente, pertanto, a quanto deciso con
l’impugnata sentenza, il ricorso proposto in primo grado
dalle
rubricate appellanti era ammissibile e, nei limiti che saranno
specificati, anche fondato.
Al riguardo, va rilevato che, in primo grado, erano stati impugnati lo
statuto del Consorzio per il riciclaggio dei rifiuti di beni in
polietilene, costituito in conformità all’articolo
48 del
decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 ed approvato con il decreto
ministeriale del 15 luglio 1998 del Ministero dell’ambiente
di
concerto con quello dell’industria, commercio ed artigianato.
Le
società ricorrenti avevano dedotto
l’illegittimità
costituzionale dell’indicato articolo 48 del decreto
legislativo
n. 22/1997, per eccesso di delega e per contrasto con gli articoli 10,
11 e 3 della Costituzione, oltre all’illegittimità
dell’articolo 4 dello statuto indicato, nella parte in cui
estendeva la sua operatività ai produttori ed importatori di
materia prima per la fabbricazione di beni in polietilene.
Sennonché, nelle more del procedimento di appello,
è
sopravvenuta l’abrogazione, ad opera del decreto legislativo
3
aprile 2006, n. 152, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 del
cui articolo 48 era stata contestata la legittimità
costituzionale. Il nuovo decreto legislativo, come correttamente fanno
rilevare i ricorrenti, ha esplicitamente escluso
l’obbligatorietà della partecipazione al Consorzio
per il
riciclaggio dei rifiuti dei beni in polietilene per i produttori ed
importatori di materie prime in polietilene stabilendo, al comma 5
dell’articolo 234, che tali operatori potessero (e non
dovessero)
eventualmente aderire al consorzio. Ne consegue,
così
come dedotto dai ricorrenti,
l’inapplicabilità agli
stessi delle disposizioni del nuovo decreto legislativo
concernenti gli obblighi e le sanzioni previste per coloro che, pur
essendovi obbligatoriamente tenuti, non aderiscono al consorzio ed il
venir meno del capo di domanda come originariamente proposta per la
parte concernente la dedotta incostituzionalità
dell’articolo 48 del D. Lgs. n. 22/97.
La controversia, quindi, resta circoscritta alla verifica
della
legittimità dello statuto del Polieco (in particolare, del
relativo articolo 4), approvato con decreto ministeriale del 15 luglio
1998 in vigenza del decreto legislativo n. 22/1997, nella parte in cui
prevedeva l’obbligatoria partecipazione anche dei produttori
e
importatori di materie prime in polietilene. Come, infatti, deducono le
parti appellanti, il loro interesse alla risoluzione della questione
scaturisce dal fatto che la norma transitoria di cui
all’articolo
264 lettera 1 del successivo decreto legislativo n. 152/2006 stabilisce
che, onde assicurare che non vi sia alcuna soluzione di
continuità nel passaggio dalla preesistente normativa a
quella
prevista nella parte quarta del nuovo decreto, i provvedimenti
attuativi del citato decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22
continuano ad applicarsi sino alla data di entrata in vigore dei
corrispondenti provvedimenti attuativi previsti dalla parte quarta del
nuovo decreto n. 152/2006.
In tal modo definiti i confini della controversia, l’appello,
come già anticipato, è fondato.
L’articolo 48, comma 2, del decreto legislativo n. 22/97, in
base
al quale era approvato lo statuto del consorzio, nella analitica e
puntuale elencazione dei soggetti obbligatoriamente tenuti
all’adesione allo stesso (produttori, importatori,
trasformatori
dei beni in polietilene, associazioni nazionali di categorie
rappresentative delle imprese autorizzate che effettuano la raccolta e
lo stoccaggio dei rifiuti di beni in polietilene, le imprese che
riciclano e recuperano beni in polietilene) non faceva
riferimento alla categoria dei produttori ed importatori di materie
prime destinate alla fabbricazione di beni in polietilene. Il
consorzio, inoltre, nella proclamata esigenza (art. 2 del D.Lgs. 22/97)
di assicurare un’elevata protezione dell’ambiente e
controlli efficaci, tenendo conto della specificità dei
rifiuti
pericolosi, era costituito allo specifico fine di favorire il ritiro
dei beni a base di polietilene al termine del ciclo di
utilità
per avviarli all’attività di riciclaggio e
recupero.
Conseguentemente, sia in base alla lettera della disposizione
menzionata, sia in base alla finalità del consorzio non
aveva
giustificazione l’operata estensione, in sede di redazione
dello
statuto, la previsione della obbligatoria partecipazione di soggetti
che operavano a monte della catena produttiva dei beni in polietilene e
che, come successivamente confermato nel decreto legislativo n.
152/1996, non erano identificabili in alcuna delle categorie le quali,
a norma dell’articolo 48 comma 2 del decreto legislativo n.
22/97, erano obbligatoriamente tenute ad aderirvi.
In conclusione, pertanto, nei limiti indicati va accolto
l’appello ed in riforma dell’impugnata decisione va
disposto l’annullamento dell’articolo 4 dello
statuto del
Consorzio per il riciclaggio dei rifiuti dei beni in polietilene
approvato con decreto del Ministero dell’ambiente,
dell’industria, del commercio e dell’artigianato
del 15
luglio 1998, nella parte in cui prevede l’obbligatoria
partecipazione dei produttori ed importatori di materie prime destinate
alla fabbricazione di beni in polietilene, con compensazione tra le
parerti delle spese processuali per le alterne vicende della lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione sesta, accoglie
l’appello ed in riforma dell’impugnata decisione,
annulla
lo statuto del Consorzio per il riciclaggio dei beni in polietilene
approvato con decreto del Ministro dell’ambiente,
dell’industria, del commercio e dell’artigianato
del 15
luglio 1998, nella parte in cui all’articolo 4 estende
l’obbligo della partecipazione ai produttori ed importatori
di
materie prime destinate alla produzione di beni in polietilene. Spese
compensate.
Ordina che la decisione venga eseguita in via amministrativa.
Così deciso in Roma il 17 ottobre 2006 in camera di
consiglio
dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione sesta, con
l’intervento dei sigg:
Mario Egidio Schinaia
Presidente
Sabino Luce
Consigliere Est.
Carmine Volpe
Consigliere
Gianpiero Paolo Cirillo
Consigliere
Giuseppe Romeo
Consigliere
Presidente
MARIO EGIDIO SCHINAIA
Consigliere
Segretario
SABINO LUCE
GLAUCO
SIMONINI
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il...18/12/2006
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
MARIA RITA OLIVA
CONSIGLIO DI STATO
In Sede Giurisdizionale (Sezione Sesta)
Addì...................................copia conforme alla
presente è stata trasmessa
al
Ministero..............................................................................................
a norma dell'art. 87 del Regolamento di Procedura 17 agosto 1907 n.642
Il Direttore della
Segreteria
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