Consiglio di Stato Sez. VI n. 889 del 24 febbraio 2017
Beni ambientali.Parcheggi interrati e rilevanza paesaggistica.
Anche la realizzazione di un parcheggio interrato comporta alterazione dell’aspetto visibile dei luoghi attraverso le necessarie opere complementari fuori terra -ad esempio l’accesso e le prese d’areazione- per le quali un problema di compatibilità paesaggistica si pone. L’art. 167 del d. lgs. 42/2004, comma 2 lettera a), non consente la sanatoria di lavori “realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica”, i quali abbiano comunque determinato “creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”, e quindi non distingue fra costruzioni fuori terra e costruzioni interrate o seminterrate. Se ne ricava, in base alla comune logica, un principio di generale rilevanza paesaggistica anche delle costruzioni di questo tipo, che devono quindi essere autorizzate al pari delle costruzioni fuori terra quando siano oggetto di nuove opere, restando soggette a tutti i divieti e limiti come quello che qui rileva.
Pubblicato il 24/02/2017
N. 00889/2017REG.PROV.COLL.
N. 06717/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6717 del 2014, proposto dal Comune di Agerola, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Cinque, Enrico Iossa, con domicilio eletto presso lo studio Fabio Pontesilli in Roma, via F. Oristano, 21;
contro
Il Ministero per i beni e le attivita' culturali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di
Il signor Giovanni Milo non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del TAR Campania – Napoli, sezione VII 10 gennaio 2014, n° 154, resa fra le parti, con la quale è stato annullato il provvedimento 22 gennaio 2013, n5/2013 e prot. n°669, con il quale il Responsabile dell’Ufficio tutela paesaggistica del Comune di Agerola ha rilasciato al signor Giovanni Milo una autorizzazione paesaggistica per la costruzione di un’autorimessa interrata;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero per i beni e le attivita' culturali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2017 il Cons. Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti l’Avvocato Francesco Cinque e l’Avvocato dello Stato Andrea Fedeli.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il signor Giovanni Milo in primo grado ha ottenuto, con il provvedimento meglio indicato in epigrafe, una autorizzazione paesaggistica per realizzare in Comune di Agerola un’autorimessa pertinenziale nel sottosuolo, a servizio di un immobile sito in zona B8 del piano regolatore generale- PRG di quel Comune e in zona 5 del piano urbanistico territoriale- PUT dell’area Sorrentino- Amalfitana.
In dettaglio, la disciplina urbanistico edilizia dell’area in questione è la seguente (fatti pacifici in causa, v. comunque doc. ti 12 e 13 appellante, copia autorizzazione paesaggistica ed estratto mappale e norme tecniche attuazione - NTA).
Il Comune di Agerola è uno dei trentaquattro comuni della citata area Sorrentino- Amalfitana, per i quali esiste un complessivo PUT approvato con l. r. Campania 27 giugno 1987, n° 35.
Tale piano, ai sensi dell’art. 3 di tale legge, rileva quale piano territoriale di coordinamento dell’intera area, considera in modo specifico i valori paesistici ed ambientali e disciplina l’uso del territorio attraverso direttive vincolanti per la pianificazione comunale.
In particolare esso divide, a norma del successivo art. 17, il territorio stesso in zone di sedici tipi diversi, ognuna con una propria disciplina caratteristica.
Per quanto qui rileva, sempre secondo l’art. 17, il PUT consente al PRG sottoordinato di articolare la zona territoriale di tipo 5 in zone omogenee di vario tipo, fra cui appunto la zona omogenea residenziale B, e nelle zone B consente per l’edilizia esistente un incremento del 15% della superficie utile.
Sul regime in tal modo previsto dalla l. r. 35/1987, è intervenuta poi la successiva l.r. Campania 28 novembre 2001, n° 19, che consente di realizzare parcheggi pertinenziali, in aree libere, ovvero al pianterreno di fabbricati, ovvero nel sottosuolo, anche in deroga agli strumenti urbanistici; essa, per effetto di modifiche successive, in forza del proprio art. 9 si applica, in generale, anche nei territori interessati dal PUT dell’area Sorrentino Amalfitana.
In dichiarata applicazione di tali disposizioni di legge, il Comune di Agerola, nel proprio PRG, ha previsto all’art. 100 delle NTA che la zona di tipo B8 sia satura ai fini di una nuova edificazione; consente però di realizzarvi, ai sensi dell’art. 83 delle stesse NTA, parcheggi pertinenziali nei limiti di 1 mq di superficie per 10 mc di intervento; per questo PRG ha poi ottenuto il visto di conformità al PUT previsto dalla l. 35/1987, come da D.P.G.R. 27 dicembre 2005, n°674.
In base alla normativa di legge e di piano così descritta, il Comune ha infine rilasciato l’autorizzazione paesaggistica richiesta, che il MIBAC ha impugnato con il ricorso di primo grado.
Con la sentenza impugnata, il TAR Campania Napoli ha accolto il ricorso ed ha annullato l’autorizzazione stessa.
Il TAR ha ritenuto che l’art. 17 della l. r. 35/1987, nella parte in cui per le zone B di piano regolatore comprese nelle zone territoriali 5 del PUT prevede per l’edilizia esistente il citato limite del 15% all’incremento della superficie utile, non sia stato derogato dal successivo art. 9 della l. r. 19/2001, e quindi che il Comune di Agerola avrebbe potuto autorizzare l’intervento solo dopo aver verificato che esso determinasse aumento “del volume esistente” (cfr. sentenza p. 21 secondo rigo) in misura inferiore a detto limite.
Appella la sentenza il Comune di Agerola, in base ad un unico motivo, in cui sostiene la violazione del d. lgs. 22 gennaio 2004, n° 42, e delle l.r. 35/1987 e 19/2001 citate, ovvero che la possibilità di costruire i parcheggi pertinenziali prevista dalla l.r. 19/2001 dovrebbe correttamente intendersi in deroga al limite di nuova edificazione di cui si è detto, che quindi si sarebbe dovuto ritenere inapplicabile.
Resiste il Ministero, con memoria 2 marzo 2016, in cui chiede che l’appello sia respinto.
Alla udienza del giorno 12 gennaio 2017, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.
DIRITTO
1. L’unico motivo di appello proposto è infondato e va respinto, per le ragioni di seguito esposte.
2. Rilevante ai fini della decisione è il rapporto fra due ordini di norme legislative regionali della Campania, che si riportano per chiarezza.
Da un lato, vi sono quelle della l.r. 35/1987, che, come s’è detto, approva il PUT dell’area Sorrentino-Amalfitana e lo qualifica espressamente, all’art. 3, come piano “con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali”.
Dall’altro lato, vi sono quelle della l.r. 19/2001, la quale in generale disciplina le procedure per il rilascio dei permessi di costruire nel territorio della Regione; all’art. 9 si dichiara espressamente applicabile “anche” nei territori sottoposti alla disciplina della l.r. 36/1987, e all’art. 6 consente, per quanto qui interessa, di realizzare parcheggi pertinenziali nel sottosuolo di fabbricati “anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti”, salva soltanto, per le zone vincolate ai sensi del d. lgs. 42/2004, la necessità dell’autorizzazione paesaggistica per cui è causa.
3. Sulla questione, si è recentemente pronunciata la Corte costituzionale, con la sentenza 29 gennaio 2016, n. 11, relativa ad una fattispecie in cui una diversa legge regionale, la l.r. 28 novembre 2000, n. 15, sempre in materia edilizia, ma concernente una diversa problematica, ovvero il recupero abitativo dei sottotetti, si qualificava espressamente come derogatoria rispetto alle norme del PUT di cui alla l.r. 35/1987.
4. In proposito, la Corte costituzionale ha in generale premesso, ricordando la propria costante giurisprudenza sul punto, che ai sensi dell’art. 117, comma 2 lettera s), della Costituzione la tutela del paesaggio costituisce “un ambito riservato alla potestà legislativa esclusiva statale”. Di conseguenza, la tutela che in concreto lo Stato abbia ritenuto di prevedere in materia rappresenta un “limite inderogabile” ad ogni disciplina che le Regioni e le Province autonome intendano introdurre nelle materie di competenza, e in particolare nell’urbanistica e nell’edilizia, che rientrano nel “governo del territorio” previsto dall’art. 117, comma 3.
5. In tale specifico ambito, sempre secondo la Corte, la disciplina di tutela è contenuta nell’art. 145 del d. lgs. 42/2004, che dispone quanto al “coordinamento della pianificazione paesaggistica con altri tipi di pianificazione” ed assume quindi il valore di norma interposta, e in concreto prevede un principio di prevalenza della pianificazione paesaggistica sulle altre, “non alterabile ad opera della legislazione regionale”.
6. Ciò posto, la Corte ritiene che la pianificazione contenuta nella l.r. 35/1987 abbia carattere di pianificazione paesaggistica e conclude per la incostituzionalità, per contrasto con la norma interposta suddetta, di ogni disposizione legislativa regionale che alla l.r. 35/1987 stessa pretenda di derogare.
7. Nel caso presente, la l.r. 19/2001 non contiene alcuna disposizione di deroga espressa al PUT: tale non è il ricordato art. 9, che si limita a prevederne l’applicabilità nelle zone da esso interessate, ma di tale applicabilità non precisa l’estensione.
In base alla sentenza 11/2016 appena richiamata, si impone allora un’interpretazione costituzionalmente orientata di questa norma, nel senso che l’applicazione della l. r. 19/2001 faccia comunque salvi tutti i limiti e i vincoli previsti dal PUT nelle zone di pertinenza.
8. La l.r. 19/2001 non consente allora, per quanto interessa, di derogare al limite dell’art. 17 della l.r. 35/1987, per cui nelle zone territoriali di tipo 5, come quella per cui è causa, “nella zona "B", per l'edilizia esistente si può consentire anche un incremento della superficie utile, nel rispetto delle norme tecniche, di cui al successivo titolo IV, fino ad un massimo del 15%”.
9. Posta l’applicabilità in generale di detto limite del 15% alla zona interessata, ai fini del decidere va risolta una questione ulteriore, ovvero se la particolare costruzione di cui si tratta costituisca una “superficie utile” per la quale il limite vale.
10. Ad avviso del Collegio, l’autorimessa sotterranea integra invece una superficie utile anche ai sensi della normativa in esame, e il limite le è applicabile, così come ritenuto dal Giudice di primo grado.
11. In proposito, vi è anzitutto il rilievo pratico per cui anche la realizzazione di un parcheggio interrato comporta alterazione dell’aspetto visibile dei luoghi attraverso le necessarie opere complementari fuori terra -ad esempio l’accesso e le prese d’areazione- per le quali un problema di compatibilità paesaggistica si pone: così in un caso analogo si è espressa la sentenza della Sezione 3 giugno 2014, n. 2835.
12. Vale poi quanto affermato, sempre in un caso analogo, dalla sentenza della Sezione 11 settembre 2013, n. 4503.
L’art. 167 del d. lgs. 42/2004, comma 2 lettera a), non consente la sanatoria di lavori “realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica”, i quali abbiano comunque determinato “creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”, e quindi non distingue fra costruzioni fuori terra e costruzioni interrate o seminterrate.
Se ne ricava, in base alla comune logica, un principio di generale rilevanza paesaggistica anche delle costruzioni di questo tipo, che devono quindi essere autorizzate al pari delle costruzioni fuori terra quando siano oggetto di nuove opere, restando soggette a tutti i divieti e limiti come quello che qui rileva.
13. Di conseguenza, l’appello deve essere respinto.
14. Le spese del secondo grado seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge (ricorso n.6717/2014 R.G.).
Condanna l’appellante a rifondere all’amministrazione appellata le spese del presente grado di giudizio, spese che liquida in € 3.000 (tremila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2017, con l'intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Bernhard Lageder, Consigliere
Marco Buricelli, Consigliere
Francesco Mele, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Francesco Gambato Spisani Luigi Maruotti
