TAR Lazio (Roma) Sez. I n. 778 del 22.1.2016
Ambiente in genere.insussistenza di legittimazione dei Comuni ad impugnare atti lesivi dell'interesse alla tutela ambientale

Se gli Enti territoriali sono - per dettato costituzionale riconducibile agli artt. 114 e 118 Cost. e al principio di “sussidiarietà” da quest’ultimo introdotto - attributari di poteri generali di tutela degli interessi rilevanti per la collettività stanziata, la loro legittimazione, per le materie non direttamente conferitegli dalla legge, deveessere individuata secondo i criteri usuali che discendono dall'analisi del tessuto ordinamentale vigente (fattispecie relativa (segnalazione Avv. M. Balletta)

N. 00778/2016 REG.PROV.COLL.

N. 09411/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9411 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto dal:
Comune di Oria, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Pesce, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Via Bocca di Leone, 78;

contro

- Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento Protezione Civile - Commissario Delegato ex OCDPC n. 225/2015 e Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
- Regione Puglia, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Sabino Persichella, con domicilio eletto presso la Placidi s.n.c. in Roma, Via Cosseria, 2;

per l'annullamento, previa sospensione,

1) quanto al ricorso:

- della determina del Servizio agricoltura della Regione Puglia n. 195 del giugno 2015 recante "Decisione UE 2015/789 - Ridefinizione e aggiornamento delle aree delimitate per Xylella fastidiosa" nella parte in cui incorpora la proposta del Servizio fitosanitario regionale ed istituisce una zona delimitata in Oria (BR);

- del D.M. Ministero Politiche Agricole 19 giugno 2015 (G.U. 29/6/2015) recante "Misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l'eradicazione di Xylella fastidiosa (4Vell e Raju) nel territorio della Repubblica italiana", specie art. 8;

- del "Piano Interventi - Prima rimodulazione Stralcio I" del Commissario delegato per l'emergenza Xylella fastidiosa approvato con ordinanza n. 265/2015 del Capo della Protezione Civile; dell'atto istruttorio del Comitato per il monitoraggio del 4 luglio 2015 che prevede misure urgenti di eradicazione del batterio Xylella in Oria (BR), atti non pubblicati;

- del. P.C.M 3 luglio 2015 (G.U. 11 luglio 2015) con il quale "sono integrate le competenze del Commissario delegato nominato con ordinanza del Capo del Dipartimento n. 225 dell'11 febbraio 2015";

- del conseguente atto dirigenziale Regione Puglia del 6 luglio 2015, notificato il 7 luglio 2015 ai proprietari del fg. 23 del catasto, che prescrive e dispone l'estirpazione piante "risultate infette da Xyella fastidiosa e stabilisce che si procederà "successivamente a prescrivere l'estirpazione delle ulteriori piante secondo quanto previsto dal comma 2 dell'art. 8 del DM 19/6/2015 Ministero Politiche Agricole ed in considerazione di quanto sarà indicato nel nuovo Piano degli Interventi";

- degli atti e verbali, di contenuto ignoto, recanti analisi sul materiale vegetale prelevato in sede di monitoraggio;

2) quanto ai motivi aggiunti:

- del “Piano Interventi” del Commissario delegato per l’emergenza Xylella fastidiosa adottato il 30 settembre 2015 ai sensi delle OCDPC n. 225/2015; 265/2015; 286/2015, nella parte in cui prescrive interventi urgenti di abbattimento degli ulivi sani nell’agro di Oria (BR) e dell’art. 8 D.M. MIPAAF 19/6/2015 di cui è attuazione;

- degli atti e verbali, di contenuto ignoto, menzionati nel predetto Piano, compresa la nota di approvazione n. 47663/2015, nonché i verbali recanti analisi materiale vegetale prelevato in sede di monitoraggio.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento Protezione Civile - Commissario Delegato ex OCDPC n. 225/2015 e del Ministero delle Politiche Agricole e Forestalinonchè della Regione Puglia, con la relativa documentazione;

Vista l’ordinanza presidenziale istruttoria di questa Sezione n. 11758/2015 del 14.10.2015;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 16 dicembre 2015 il dott. Ivo Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso a questo Tribunale, ritualmente notificato e depositato, il Comune di Oria (BR) chiedeva l’annullamento, previa sospensione, dei provvedimenti indicati in epigrafe concernenti le misure adottate dalle Autorità nazionali e regionali per fronteggiare la dichiarata emergenza relativa alla diffusione del batterio “Xylella fastidiosa” (Well e Raju) nel territorio pugliese, tra cui era individuata anche una determina regionale che disponeva misure specifiche nei confronti dei proprietari di terreni ricadenti in Foglio 23 del catasto.

Illustrando la successione temporale, che traeva inizio dal 2013, relativa ai provvedimenti adottati in argomento anche dalla Commissione dell’Unione Europea, il Comune ricorrente lamentava, in sintesi, quanto segue.

“Sulla illegittimità della individuazione del cd. focolaio di Oria come zona delimitata-infetta contenuta nella determina regionale n. 195/2015.

I. Violazione della Decisione di esecuzione (UE) 2015/789 della Commissione del 18.5.2015 (art. 8). Sviamento di potere e difetto di istruttoria”.

Secondo la tesi del Comune, l’individuazione di un focolaio dell’infezione in Oria era in contrasto con l’art. 8 della Decisione in rubrica, che stabiliva in tal senso solo limiti a ridosso della Provincia di Lecce, tenendo conto che il c.d. “focolaio” di Oria non era nuovo ma risultava menzionato negli atti regionali già il 15.3.2015 e risultava segnalato, come tale, agli organi dell’Unione europea. Ne conseguiva che la nuova zona infetta non poteva essere istituita al di fuori di quella già considerata dalla Decisione in rubrica ovvero che, se istituita, doveva essere sottoposta al medesimo trattamento della zona infetta del Salento, istituendo una zona “delimitata” con sole misure di contenimento dell’infezione ma non di rimozione degli ulivi.

“II. Difetto di istruttoria e di motivazione in relazione alla Decisione di esecuzione (UE) 2015/789 della Commissione UE”.

Evidenziando il carattere vincolante della Decisione in rubrica, il Comune ricorrente osservava che essa non prevedeva la possibilità di istituire “zone delimitate” nei casi in cui l’organismo infettante si manifestava in modo sporadico, come accadeva nel caso di specie ove era riscontrato un solo focolaio in zona ricadente in Oria e non altri.

“III. Violazione dell’art. 3 della Decisione 2015/789. Errore nei presupposti e difetto assoluto di istruttoria”.

L’occasionale ritrovamento di “Xylella” non legittimava l’istituzione di una zona “delimitata” perché, a tal fine, doveva trascorrere almeno un anno da una prima ispezione mentre tale presenza risultava essere stata rilevata solo nel febbraio 2015, ferma restando l’assenza di prove documentali relative al nesso di causalità tra il fenomeno del disseccamento degli ulivi a la presenza del batterio “Xylella” e alla efficacia della misura di rimozione delle piante.

“IV. Sotto distinto profilo. Difetto di motivazione in relazione alla Decisione di esecuzione (UE) 2015/789”.

La determinazione regionale impugnata difettava di motivazione in ordine alla scelta di includere una nuova zona “infetta” nell’agro di Oria e la Regione Puglia non aveva effettuato nuove indagini scientifiche sul richiamato “focolaio”, diverse da quella poste a fondamento della Decisione in rubrica che aveva abrogato le precedenti e, di conseguenza, i relativi atti istruttori a fondamento.

“In via gradata. Sulla prospettata misura dell’estirpazione degli alberi di ulivo nel cd. focolaio di Oria. Illegittimità della Decisione 2015/789/UE ed atti nazionali applicativi; richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte UE.

V. Illegittimità dell’art. 6 della Decisione di esecuzione 2015/789/UE. Richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 267 TFUE (ex art. 234 TCE) per: violazione della Direttiva 2000/29/CE; violazione del principio di proporzionalità sotto il profilo della contraddittorietà e manifesta illogicità; V.1) In specie: violazione della Direttiva 2000/29/CE alla luce del principio di proporzionalità”.

Il Comune di Oria chiedeva di rinviare pregiudizialmente alla Corte di Giustizia UE, ex art. 267, comma 2, TFUE, l’esame della legittimità dell’art. 6 della suddetta decisione n. 789/15, in relazione al principio di proporzionalità e di logicità, in quanto la misura di eradicazione degli ulivi non doveva essere disposta senza previo trattamento fitosanitario contro i vettori, anche nel rispetto dell’art. 16 della direttiva 2000/29/CE, cui la stessa Commissione era vincolata.

Né doveva confondersi lessicalmente l’espressione “eradicazione” come riferita alla pianta, laddove la Direttiva la usa sempre in riferimento all’organismo (batterio) da debellare. Così pure era errato confondere tra “fronda” e “tronco”, in quanto ben poteva riscontrasi il batterio nella prima senza che l’intero albero fosse infetto e, quindi, da rimuovere. In tal senso, per il Comune, doveva investirsi la Corte di Giustizia UE, al fine di chiarire il significato e l’interpretazione lessicale in questione.

“V.2) In specie, sotto altro profilo: violazione della Direttiva 2000/29/CE alla luce del principio di proporzionalità, logicità e giusto procedimento ed adeguatezza scientifica”.

Il Comune ricorrente chiedeva la remissione alla Corte di Giustizia anche sotto il profilo della violazione dei principi del giusto procedimento e del rispetto dell’adeguatezza scientifica, pure riconducibili alla richiamata direttiva, in quanto non risultava fornita prova e/o adeguato supporto scientifico della causa dell’infezione né del nesso eziologico tra la presenza della “Xylella” e l’essiccamento della fronda degli ulivi, considerando che l’ultimo parere dell’EFSA del 17.4.2015 non aveva ancora accertato il ruolo specifico della “Xylella” nella sindrome “Codiro” che aveva colpito gli ulivi pugliesi, ritenendo necessarie ulteriori ricerche, anche orientate a verificare se specifici funghi tracheomicotici potevano essere responsabili delle bruciature sulle foglie, come riscontrate e attribuite alla “Xylella fastiosa”, con necessità di ulteriori esperimenti “sul campo”.

Il Comune ricorrente individuava anche altre illegittimità negli atti impugnati, fondate sulla violazione delle legittime prerogative del Comune e lamentava:

“VII. Violazione e falsa applicazione degli artt. 114 e 118 Costituzione, in relazione agli artt. 3 e 13 t.u. 267/2000 ed alla legge reg. Puglia 19 dicembre 2008, n. 36. Violazione dello Statuto comunale. Vizio del procedimento”

Per il Comune risultava violato l’art. 118 Cost. in punto di attuazione del principio di “sussidiarietà”, anche ai sensi dell’art. 4 l. n. 131/2003 e della l. reg. Puglia n. 36/2008 che ha dettato le norme di adeguamento alla legge costituzionale n. 3/2001 di modifica del Titolo V della Carta costituzionale.

Pure in base allo Statuto comunale, quindi, la cura degli interessi della propria comunità al fine di promozione dello sviluppo civile, sociale ed economico era assegnata al Comune e ciò valeva anche per l’istituzione della “zona delimitata”, disposta con atto amministrativo regionale senza che tale individuazione fosse imposta dalla Decisione della Commissione o dal d.m. 19.6.2015, con evidenti conseguenze a danno del Comune in materia fiscale, sulla pianificazione e sulla materia ambientale.

In prossimità della prima camera di consiglio collegiale, si costituivano in giudizio le Amministrazioni in epigrafe indicate, le quali evidenziavano in primo luogo il difetto di legittimazione attiva del Comune e chiedevano la reiezione del gravame, come illustrato in specifiche memorie. Si costituiva in giudizio anche la Regione Puglia, chiedendo la reiezione del ricorso.

Rinviata la prima camera di consiglio su istanza di parte, con l’ordinanza presidenziale istruttoria era disposta l’acquisizione di ulteriore documentazione a carico dell’Amministrazione.

In prossimità della nuova camera di consiglio del 7.10.2015, le parti depositavano memorie a ulteriore illustrazione delle rispettive tesi e i ricorrenti prospettavano la necessità di proporre motivi aggiunti. Disposto rinvio ulteriore alla trattazione del merito, il Comune proponeva nelle more i motivi aggiunti in questione, ritualmente notificati e depositati, che contenevano la domanda di annullamento, previa sospensiva, del nuovo “Piano degli Interventi” commissariale nel frattempo adottato, nella parte in cui erano prescritti interventi urgenti di abbattimento di ulivi “sani” nell’agro di Oria, ai sensi dell’art. 8 del d.m. 19.6.2015 di cui era attuazione.

In tale atto il ricorrente, premettendo osservazioni sul suo interesse e sulla sua legittimazione a ricorrere, lamentava nuovi vizi in via diretta, che si riportano in sintesi.

“1) Difetto di motivazione. Violazione del principio di adeguatezza scientifica anche in relazione ai criteri di efficacia e di imparzialità dell’azione amministrativa 8 art. 1 l.n. 241/90). Violazione della Direttiva 2000/29/CE alla luce del principio di proporzionalità. Contraddittorietà del Piano alla luce del provvedimento Regione Puglia prot. AOO 030/24/04/2015) e del D.M. 356/99 ivi richiamato.”

Il Comunecensurava il Piano per difetto di motivazione sul punto dell’obbligo di rimozione delle piante sane nel raggio di 100 mt. da quelle infette, ribadendo, nella sostanza, l’assenza di supporto scientifico per l’adozione di tale drastica misura e l’acritico richiamo alle norme di riferimento, di cui all’art. 6 della Decisione della Commissione europea e all’art. 8 del d.m. 19.6.15, tenendo conto che in sede di confronto con la Commissione la stessa Regione Puglia aveva avanzato perplessità sul fondamento scientifico che aveva portato all’adozione della decisione in questione.

“II) Violazione D.M. 19/06/2015 e delle norme sopra indicate. Violazioine art. 5, comma 1 bis, in relazione all’art. 2, comma 1, lett. c) della l. n. 225/1992 e della del. P.C.M. 31/07/2015.”

Era lamentata anche la violazione delle fonti indicate in rubrica, in quanto il nuovo Piano individuava alcune priorità assolute, tra cui la contestata misura di eradicazione in questione denominata “A1”, solo al fine di prorogare sostanzialmente i poteri commissariali “extra ordinem”, oltre il limite individuato nella richiamata delibera della PCM, considerando che né il richiamato d.m. né la Decisione della Commissione individuavano in tal senso “priorità assolute”.

I ricorrenti ritenevano altresì la sussistenza di violazione dell’art. 97 Cost. e difetto di istruttoria, in quanto l’indagine su fondi limitrofi, che aveva portato all’individuazione di una pianta “infetta” e all’adozione dei provvedimenti impugnati con i motivi aggiunti, era stata basata su criteri non più attuali e diversi dal quelli richiesti dal d.m. 19.6.15 e dall’art. 4 bis d.lgs. n. 114/05, dato che era riferita a campioni non “ufficiali”.

Erano inoltre lamentati: “III) Violazione delle norme sopra indicate e dell’art. 97 Cost.; difetto di istruttoria; IV) Sotto altro profilo: difetto di istruttoria ed errore nei presupposti; V) Eccesso di potere per manifesta illogicità”, in quanto: a) la misura A1 era stata fondata su test non più attuali ed effettuati una volta sola; b) un nuovo studio dell’EFSA del 2.9.2015 aveva evidenziato la possibilità di dare luogo ad una nuova tecnica per debellare tutti batteri riconducibili alla “Xylella fastidiosa”; c) nel frattempo, nessun ulivo vicino a quelli infetti risultava contaminato dal batterio, per cui si confermava l’illogicità della misura della loro rimozione.

Il Comune di Oria, infine, riportava i motivi del ricorso introduttivo, al fine di evidenziare l’illegittimità derivata dei nuovi provvedimenti impugnati con i motivi aggiunti.

La trattazione del merito era fissata all’udienza pubblica del 16.12.2015, in prossimità della quale il Comune ricorrente depositava un’ulteriore memoria, insistendo nella sostanza su quanto già sviluppato nei precedenti scritti difensivi.

A tale udienza pubblica la causa era trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il Collegio ritiene fondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva del Comune di Oria.

Con il presente gravame risultano infatti impugnati provvedimenti di ordine generale e un provvedimento che dispone direttamente nei confronti di determinati soggetti – peraltro oggetto di impugnazione da parte di costoro con separato ricorso pure in decisione alla data del 16.12.2015 – che sono stati assunti al fine di debellare la diffusione del batterio “Xylella fastidiosa” sul territorio pugliese ma, in particolare, su specifici terreni ove sono state riscontrati alberi di ulivo con la presenza del batterio in questione.

I provvedimenti impugnati, quindi, riguardano interessi di singoli proprietari di terreni agricoli sui quali sono state (e/o saranno) adottate specifiche iniziative in tal senso e non investono gli interessi generali della collettività territoriale dell’intero Comune di Oria, il quale non è legittimato a sostituirsi ai diretti interessati ai fini della tutela giurisdizionale avverso i detti provvedimenti.

Valga sul punto la considerazione per la quale il Comune, quale ente esponenziale degli interessi riferibili alla collettività dei residenti nel suo territorio, come sancito dall'art. 3, comma 2, T.U.E.L. n. 267/2000, ha interesse a impugnare solo i provvedimenti amministrativi che possono produrre effetti pregiudizievoli per l’intera comunità (C.G.R.S., 27.10.06, n. 589).

Nel caso di specie è stata semmai proprio l’esigenza di tutela degli interessi pubblici connessi alla salute “fitosanitaria” degli alberi presenti sul territorio, al fine di evitare la diffusione del batterio, ad aver dato luogo ai provvedimenti impugnati che, si ribadisce, vanno ad incidere su determinati terreni e non sull’intero territorio comunale.

In realtà, il Comune, quale Ente territoriale esponenziale di una determinata collettività di cittadini della quale cura istituzionalmente gli interessi a promuovere lo sviluppo, è legittimato ad impugnare dinanzi al giudice amministrativo i provvedimenti ritenuti lesivi dell'ambiente ma, nel caso di specie, non è dimostrata la lesività sull’ambiente dei provvedimenti impugnati, adottati proprio al fine di tutelarlo dalla diffusione di un batterio patogeno.

Che le singole modalità con cui tale iniziativa sia stata intrapresa possano apparire di dubbia legittimità, secondo la ricostruzione del Comune ricorrente, è circostanza della cui lamentela in sede giurisdizionale è legittimato il solo soggetto direttamente colpito nella sua sfera giuridica.

In sostanza, se gli Enti territoriali sono - per dettato costituzionale riconducibile agli artt. 114 e 118 Cost. e al principio di “sussidiarietà” da quest’ultimo introdotto - attributari di poteri generali di tutela degli interessi rilevanti per la collettività stanziata, la loro legittimazione, per le materie non direttamente conferitegli dalla legge, deveessere individuata secondo i criteri usuali che discendono dall'analisi del tessuto ordinamentale vigente (Cons. Stato, Sez. IV, 9.12.10, n. 8683).

Si rammenta, infatti, che non può ammettersi nel nostro ordinamento una azione surrogatoria da parte di un soggetto esponenziale ogni volta che il provvedimento impugnato abbia una incidenza diretta ed immediata nella sfera giuridica di altri soggetti giuridici, i quali soltanto subiscono il pregiudizio economico derivante dalla supposta erronea applicazione di norme di legge (TAR Campania, NA, Sez. I, 25.7.11, n. 3973).

Né al Collegio appare condivisibile l’osservazione con la quale il Comune giustifica la sua ritenuta legittimazione (peraltro all’impugnativa dei medesimi provvedimenti pure oggetto di specifico ricorso avanti a questa Sezione da parte dei diretti interessati), richiamando gli effetti che gli atti censurati avrebbero sulla pianificazione, sulla materia ambientale e su quella fiscale.

Ciò perché non risulta dimostrata la paventata “desertificazione” di ettari di zona agricola, tenuto conto che lo stesso Comune evidenzia che il focolaio di Oria è di tipo “puntiforme” , che i provvedimenti impugnati riguardavano un ristretto numero di alberi e che non risulta indicato il numero esatto di alberi “infetti” e di quelli nel raggio di 100 mt da rimuovere, secondo le misure contestate.

Così pure, non è specificato – come sopra già osservato – come le suddette misure siano considerate dal Comune “devastanti” per l’ambiente in generale, se le medesime sono state assunte proprio per fronteggiare un’emergenza ambientale riscontrata anche dagli organi dell’Unione europea.

Da ultimo, non risulta “svuotata” la capacità impositiva del Comune in relazione alla riscossione della c.d. “IMU agricola”, sia in virtù dell’evoluzione legislativa dello stesso istituto tributario sia perché, allo stato, non risulta che la misura di rimozione di piante riguardi indistintamente l’intero territorio su cui era applicabile tale imposta.

Alla luce di quanto dedotto, quindi, il ricorso deve dichiararsi inammissibile per carenza di legittimazione attiva.

Le spese di lite possono eccezionalmente compensarsi per la novità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 16 dicembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Rosa Perna, Consigliere

Ivo Correale, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 22/01/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)