Consiglio di Stato Sez. VI n. 19535 del 30 novembre 2022
Urbanistica.Disposizioni pianificatorie

Nell'ambito delle disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, si distinguono le prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo) e le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l'esercizio dell'attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull'osservanza di canoni estetici, sull'assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull'attività costruttiva, ecc.). Per le disposizioni appartenenti alla prima categoria si impone, in relazione all'immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva, ove se ne intenda contestare il contenuto, un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio. Mentre, a diversa conclusione si perviene con riguardo alle prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare destinate a regolare la futura attività edilizia, che sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo e, dunque, possono essere oggetto di censura in occasione della sua impugnazione.

Pubblicato il 30/11/2022

N. 10535/2022REG.PROV.COLL.

N. 09444/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9444 del 2020, proposto da
Comune di Volturino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Rosaria Gadaleta, con domicilio eletto presso lo studio Placidi s.n.c. in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30;

contro

Towersud s.r.l., già Saf s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marianna Depasquale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Saf s.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) n. 325/2020, resa tra le parti.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società Towersud s.r.l., già Saf s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 novembre 2022 il Cons. Giovanni Pascuzzi e uditi per le parti l’avvocato Rosaria Gadaleta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso del 2019 la società SAF s.r.l. ha impugnato davanti al Tar per la Puglia:

- l’ordinanza n. 10 del 14.03.2019 del Dirigente dell’Ufficio Tecnico e del Sindaco del Comune di Volturino ad oggetto: «Ordinanza ingiunzione di sgombero e demolizione tralicci alla contrada Toppo La Guardia. Divieto di installazione di nuove antenne radiotv e telefonia mobile», con la quale si ingiungeva la rimozione dell’impianto della ricorrente sito in Volturino alla contrada Toppo La Guardia con ripristino dello stato dei luoghi;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, anche se non conosciuto.

1.1 L’ordinanza n. 10/2019 è stata notificata a 9 diversi operatori proprietari di antenne radio e/o televisive e/o di telefonia fissa o mobile in località Toppo La Guardia, molti dei quali hanno impugnato, con autonomi giudizi, l’ordinanza stessa.

Di seguito vengono riprodotti alcuni passaggi dell’ordinanza n. 10/2019 utili a lumeggiare la ratio ad essa sottesa:

«- nel territorio del Comune di Volturino, in località “Toppo la Guardia”, sono stati impiantati negli anni, su fondi appartenenti a privati, 14 tralicci in acciaio di diverse misure e altezza su cui sono a loro volta installate centinaia di antenne paraboliche di emittenti radio-televisive private;

- la zona da essi occupata non è quella deputata dalla normativa comunale vigente ad accogliere tale tipologia di impianti, per i quali il P.R.G. di Volturino prevede altra zona, situata in località “Scordarulo” notevolmente più distante dalla località Toppo la Guardia, meno impattante dal punto di vista paesaggistico e meno pericolosa sotto il profilo dell’inquinamento elettromagnetico;

- dal rapporto dell’Ufficio Tecnico Comunale, acquisito al protocollo nr. 624 del 09 febbraio 2018 risulta che le suddette installazioni, ancorate al suolo, sono opere abusive in quanto edificate, quasi tutte, in totale assenza di regolare permesso di costruire o altro equipollente titolo abilitativo rilasciato dal Comune di Volturino;

- il P.R.G. del Comune di Volturino prevede non solo che le nuove installazioni di tralicci di tal genere debba avvenire in località Scordarulo, più distante dal centro abitato, bensì anche la delocalizzazione, nello stesso sito, dei tralicci già impiantati;

- anche relativamente alle opere per le quali è stata rilasciata concessione edilizia sussiste la necessità di procedere al loro spostamento dappoichè anch’esse sono in contrasto con il P.R.G. del Comune di Volturino;

- nella nota del 6 luglio 1990 prot. ASL n. 7564 indirizzata al Sindaco si legge: “in via cautelativa, sarebbe opportuno che la S.V. determinasse un allontanamento a distanza di sicurezza delle antenne di cui trattasi poiché allo stato attuale esiste tutta una serie di lavori scientifici che evidenziano un reale impatto ambientale e sicuramente delle alterazioni biologiche nelle persone esposte alle radiazioni elettromagnetiche”;

- è interesse e dovere dell’Amministrazione procedere alla delocalizzazione dei tralicci e delle antenne ivi allocate in modo da legalizzare una situazione di illegittimità;

- è dovere dell’Amministrazione tutelare la salute dei cittadini pericolosamente esposti ai campi elettromagnetici che dalle antenne allocate in località Toppo La Guardia promanano, i cui effetti avrebbero una sicura attenuazione in caso di delocalizzazione in località più lontana dal centro abitato;

- è interesse dell’Amministrazione procedere alla ristrutturazione ed alla valorizzazione del “Villaggio Primavera” per finalità turistiche e/o di casa di riposo situato anch’esso in località Toppo La Guardia nelle immediate vicinanze dei tralicci;

- è interesse e dovere dell’Amministrazione procedere alla valorizzazione dell’intera area adiacente e prossima alla località Toppo La Guardia – ove sono situati i tralicci - anche mediante la ristrutturazione di altro immobile di proprietà comunale con annessa ampia zona da destinare a verde pubblico e da concedere in uso ad associazioni del territorio per finalità ricreative, sportive e turistiche nonché di altre villette ivi insistenti anch’esse di proprietà del Comune di Volturino da adibire a residence».

Sulla scorta delle premesse appena sintetizzate l’ordinanza n. 10/2019 recava il seguente dispositivo:

«VISTO

- l’art.8, comma 6, della Legge Quadro n. 36 del 22.02.2001 sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici che assegna ai Comuni l’esercizio di una potestà regolamentare finalizzata ad assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione a i rischi da inquinamento da elettrosmog;

- gli artt. 50 e 54 del d.lgs. 18 agosto 2000 nr. 267;

- l’art. 31 del d.p.r. 380/2001;

- il vigente Statuto Comunale;

- la legge Regione Puglia 8 marzo 2002 nr. 5;

- il regolamento Regione Puglia 14 settembre 2006 nr. 14;

ORDINA

è fatto divieto di installare nuove antenne radio e/o televisive e/o di telefonia fissa o mobile in località Toppo La Guardia;

ORDINA ED INGIUNGE

per le motivazioni espresse in premessa da intendersi qui per integralmente riportate e trascritte alle ditte di seguito indicate, quali proprietarie dei fondi su cui insistono le opere abusive e/o proprietarie dei tralicci stessi, ai sensi e per gli effetti dell’art. 31 del d.p.r. 380/2001 di DEMOLIRE, a loro cura e spese, entro il termine di 90 giorni dalla data di notifica della presente ingiunzione, tutte le opere abusive impiantate in località Toppo La Guardia, compresa la rimozione degli impianti e delle antenne radio televisive e telefoniche ivi allocate abusivamente, con completo RIPRISTINO DELLO STATO DEI LUOGHI, nel pieno rispetto delle norme urbanistiche ed igienico-sanitarie vigenti in materia».

1.2 In punto di fatto la società SAF s.r.l. esponeva:

- di esercitare l’attività di installazione, gestione e manutenzione di impianti per l’attività radiotelevisiva e delle telecomunicazioni in genere;

- di essere proprietaria di un appezzamento di terreno su cui insiste, da decenni, una postazione radiotelevisiva utilizzata, per l’appunto, per attività di telecomunicazioni;

- che su tale traliccio, tra l’altro, risultano installate, le antenne ricetrasmittenti di alcune emittenti radiotelevisive;

- di aver ottenuto dal Comune di Volturino, il permesso di costruire n. 11 del 12 settembre 2008, con l’unica prescrizione secondo la quale «il Comune di Volturino si riserva in ogni momento di effettuare le opportune verifiche relative alla emissione delle onde elettromagnetiche»;

- di essersi vista notificare, dopo un lungo lasso di tempo in cui nulla le era stato contestato, il provvedimento impugnato.

1.3 A sostegno dell’impugnativa venivano formulati i seguenti motivi di ricorso:

I) Quanto alla violazione dei principi di difesa e di contraddittorio. Violazione e falsa applicazione di legge: art. 1, commi 1 e 2, della legge 7.08.1990 n. 241. Artt. 6, 7, 8 e 10 della legge 7.08.1990, n. 241. Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere per sviamento erronea presupposizione, travisamento. Manifesta illogicità ed ingiustizia. Arbitrarietà.

Si sosteneva che:

- l’iter istruttorio era stato connotato dalla violazione d’ogni legittima garanzia di difesa e di contraddittorio;

- erano state violate le garanzie procedimentali;

- essendo la ricorrente titolare di permesso di costruire avrebbe dovuto essere messa in grado di conoscere, prima dell’adozione del provvedimento finale, ciò che le veniva contestato, sia al fine di aiutare l’Amministrazione stessa ad una corretta valutazione dei fatti integrando l’attività istruttoria, sia a fini prettamente difensivi, al fine di veder tutelati i propri diritti;

- erano infondati i presupposti di fatto su cui si basata l’atto impugnato (il possesso del permesso di costruire rendeva pienamente legittimo il diritto di insistenza su quel territorio);

- il Comune di Volturino aveva accomunato tutte le situazioni esistenti nel sito di che trattasi senza alcuna distinzione, accomunando tutti i destinatari del provvedimento impugnato in una conclamata situazione di illegalità, senza, peraltro, esternare alcuna specifica ed individuale contestazione nei confronti della ricorrente valevole, almeno, a spiegare quali fossero le norme violate dall’utilizzatore del sito.

II) Quanto al difetto e/o carenza di motivazione del provvedimento di demolizione e/o rimozione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 co. 1, art. 6, lett. e), della legge 07.08.1990 n. 241, nonché dell’art. 1, commi 1 e 2. Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere per sviamento dall’interesse pubblico e dalla causa tipica. Eccesso di potere per carenza assoluta della motivazione. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti in fatto. Eccesso di potere per incongruenza e incoerenza, errore e difetto nei presupposti. Eccesso di potere per contraddittorietà, manifesta illogicità ed ingiustizia. Arbitrarietà.

Si sosteneva che il provvedimento era generico e vago e non consentiva di comprenderne le motivazioni ed i presupposti in fatto ed in diritto ad esso sottesi.

III) Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione della legge n. 36/2001. Violazione e falsa applicazione del d.m. n. 381/98 (oggi d.p.c.m. 8707/2003). Violazione e falsa applicazione del d.m. n. 259/2003. Violazione dell’art. 41 Cost. Incompetenza del Comune di Volturino. Difetto assoluto di motivazione e di istruttoria. Eccesso di potere per sviamento. Illogicità e contraddittorietà. Violazione del giusto procedimento.

Si sosteneva che:

- il Comune non poteva servirsi delle proprie potestà in materia urbanistica per dettare in modo surrettizio ulteriori limitazioni al pieno godimento del diritto di proprietà in assenza di motivate evidenze e previa adozione dei moduli procedimentali disposti per legge;

- il Comune aveva fondato la sua determinazione su un fantomatico ed ipotetico rischio sanitario della salute pubblica, riveniente dalle emissioni elettromagnetiche provenienti dagli impianti di che trattasi, senza aver preventivamente provveduto, in contraddittorio con la ricorrente, ad effettuare le misurazioni del caso, al fine di evidenziare il superamento dei limiti fissati dalla normativa in materia.

IV. Violazione di legge n.205/17 e 145/18.

Si sosteneva che:

- con delib.18/07/2013 dell’AGCOM n.451/13/CONS, era stato approvato il Piano Nazionale di assegnazione delle frequenze da destinare al servizio televisivo digitale terrestre (PNAF) che tra i “Siti Candidati” prevedeva il sito di Toppo La Guardia;

- tale individuazione è stata ribadita con le delib.29/18/CONS e da ultimo, a seguito delle norme di cui alle leggi 205/17 art. 1 co. 1030 e l. 145/18 art. 1 co. 1103, lett. b, con la delib. AGCOM 39/19/2019 del 07.02.2019 con la quale viene aggiornato il PNAF;

- nella nota 3 della Nota Esplicativa al PNAF approvato con l’ultima delibera indicata si precisa che «L’insieme dei ‘siti candidati’ è costituito dai 3.195 siti, preventivamente assentiti dagli Enti Territoriali competenti». Tale ultimo provvedimento non risultava essere stato impugnato dal Comune di Volturino.

2. Nel giudizio di primo grado di è costituito il Comune di Volturino il quale ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione della nota dell’ASL di Foggia del 6.7.1990; ha sostenuto, poi, che la ricorrente non avrebbe neanche impugnato il P.R.G. approvato nel 2004, nel quale era “contemplato esplicitamente il trasferimento delle antenne nella nuova area ivi individuata, ovvero in località Scordarulo”, e per questo vi avrebbe prestato acquiescenza; e ha sostenuto che la delocalizzazione degli impianti costituirebbe espressione di un potere discrezionale di pianificazione.

3. Con sentenza n. 325/2020 il Tar per la Puglia, dopo aver disposto verificazione, ha accolto il ricorso nei sensi e nei limiti espressi in motivazione annullando parzialmente l’ordinanza impugnata.

3.1 Il Tar per la Puglia ha preliminarmente respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione della nota dell’ASL di Foggia del 9.7.1990. Tale nota ha soltanto espresso un limitato avviso (“in via cautelativa”) su un possibile rischio sanitario, rinviandone l’attendibilità, peraltro, a non meglio specificati contributi della comunità scientifica; non ha, invece, operato – né, del resto avrebbe potuto – alcuna valutazione sulla regolarità edilizia né sugli specifici effetti inquinanti dei tralicci, profilo, quest’ultimo, che il Tar ha considerato centrale nella motivazione dell’impugnato provvedimento; pertanto, la predetta nota non ha determinato alcuna lesione, immediata e diretta, alla situazione soggettiva della società ricorrente.

3.2 Analoghe considerazioni sono state svolte in relazione all’eccepita efficacia preclusiva dell’ammissibilità del gravame derivante dall’omessa impugnazione dello strumento urbanistico nel termine decadenziale decorrente dalla data di approvazione (e conseguente pubblicazione sul BURP): vi osta, infatti, il difetto di immediata lesività delle previsioni contenute nell’atto di pianificazione territoriale, cui non può che riconoscersi natura esclusivamente programmatoria.

3.3 Quanto al merito delle doglianze, preliminare, è stata considerata la corretta individuazione degli effettivi fulcri su cui riposano le motivazioni dell’atto impugnato (da qualificarsi quale atto sorretto da plurime ragioni giustificatrici, tutte da censurarsi, ai fini dell’ammissibilità del ricorso).

Il complessivo tenore dell’impianto motivazionale dell’ordinanza gravata rende convinti che esso si fonda essenzialmente:

I) sul profilo urbanistico-edilizio rappresentato dall’abusività dei manufatti, determinata dall’assenza di un titolo legittimante l’edificazione (come si desume dallo specifico richiamo, sia nel dispositivo sia nella parte motiva, all’art. 31 d.p.r. n.380/2001) cui si connette quello inerente le previsioni del P.R.G., incompatibili con la realizzazione di nuove installazioni ed il mantenimento di quelle preesistenti, imponendo la delocalizzazione, anche in ragione della destinazione a verde agricolo e della presenza di un vincolo idrogeologico;

II) sul profilo della tutela dell’incolumità pubblica, determinato dall’inquinamento elettromagnetico causato dai segnali radio-televisivi promananti dalle emittenti allocate sui tralicci (come si desume da un lato dai richiami normativi contenuti a pag. 4 dell’ordinanza gravata, dall’altro dal secondo “rilevato” esposto nella pag. 2 della medesima); restando l’ulteriore profilo del pericolo per la salute pubblica e privata derivante dalla libera accessibilità dei siti (per lo stato manutentivo delle opere e la possibilità di folgorazione) in mancanza di recinzione, esposto nel corpo del primo “accertato”, indicato solo per rafforzare i profili di abusività delle opere (ovverosia quelli edilizi), come si desume dal suo inserimento nell’ambito della premessa fondata sulla regolarità edilizia del manufatto, sì da non costituire autonoma ragione giustificatrice, peraltro, del tutto smentita in punto di fatto dagli accertamenti espletati dall’ARPA.

3.4 Nessun rilievo determinante è stato attribuito al dichiarato intento comunale di riqualificare e recuperare il limitrofo villaggio “Primavera”, trattandosi di indicazione meramente programmatica, allegata solo ad abundantiam.

3.5 Nel merito il primo giudice ha considerato il ricorso fondato.

3.6 Con riguardo alla dedotta pericolosità degli impianti per la salute pubblica ha accolto il terzo motivo alla luce della verificazione disposta le cui risultanze hanno dimostrato, in esito ai sopralluoghi senza preavviso del 4.7.2019 e di quello del 5.9.2019, che sia i valori di attenzione (vale a dire i valori che esprimono la necessità di garantire misure di cautela ai fini dei possibili effetti sulla salute a lungo termine), sia i limiti di esposizione (cioè i valori di campo elettromagnetico che registrano l’incidenza diretta degli impianti sulla salute della popolazione) sono inferiori alla soglia prevista dal d.p.c.m. dell’8.7.2003 (in linea di continuità, peraltro, con il rapporto tecnico dell’ARPA del 12.6.2013).

Risultava, pertanto, smentito da accertamenti recenti e tecnicamente attendibili in ragione dell’alta qualificazione dell’organo che li ha eseguiti, non contestati dalla difesa comunale, che l’esercizio dell’attività di radiotrasmissione – reputata rischiosa dall’ASL di Foggia nel lontano 1990 – sia produttivo di conseguenze nocive per la salute dei cittadini di Volturino.

3.7 Con riguardo, poi, alla regolarità edilizia dell’impianto in questione – altro, fondamentale, profilo del decidere, oggetto, a vario titolo, degli ulteriori motivi, tutti connotati da affinità tematica e per questo esaminabili in modo congiunto – è pacifico in atti che il manufatto in questione sia assistito da un titolo edilizio legittimante.

Tanto esclude che possa definirsi abusivo, così risultando altrettanto smentito l’ulteriore assunto motivazionale su cui si fonda l’ordinanza gravata.

Tale circostanza, unita al principio di legalità e certezza dei rapporti giuridici (che esclude la possibilità di privare implicitamente di validità ed efficacia un titolo edilizio tutt’ora valido e mai rimosso in autotutela, pur laddove in contrasto con disposizioni urbanistiche e vincolistiche), nonché alla natura programmatica delle previsioni che contemplano la delocalizzazione degli impianti, comporta la assoluta irrilevanza (e dunque, l’erroneità) delle ulteriori motivazioni addotte dall’Ente a fondamento dell’ordine di sgombero.

3.8 Il primo giudice ha, invece, respinto parte del primo motivo concernente la deroga all’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, pacificamente ammessa dalla giurisprudenza.

3.9 In conclusione, il ricorso è stato accolto, con annullamento parziale dell’ordinanza impugnata limitatamente alla posizione giuridica della ricorrente.

4. Avverso la sentenza del Tar per la Puglia ha proposto appello il Comune di Volturino per i motivi che saranno più avanti analizzati.

5. Si è costituita in giudizio la società Towersud s.r.l (che in data 22.12.2022 ha acquistato dalla società SAF s.r.l. il ramo di azienda costituito -tra gli altri- dalla postazione destinataria degli effetti del provvedimento impugnato e per cui è causa in Loc. Toppa La Guardia - Volturino e relativo terreno in Catasto U Fg. 27 P.lla 326) chiedendo il rigetto dell’appello.

6. All’udienza del 10 novembre 2022 l’appello è stato trattenuto per la decisione.

7. L’appello è infondato.

8. L’appellante premette alcune considerazioni in punto di fatto che possono essere così sintetizzate:

- in località “Toppo la Guardia”, vi è una considerevole concentrazione di tralicci ospitanti antenne per le trasmissioni radiotelevisive e apparati per la telefonia mobile, sui quali l’Amministrazione ha inteso intervenire per una collocazione conforme alle previsioni del P.R.G. per rimuovere le situazioni di abusivismo e varie irregolarità edilizie che nel corso degli anni si erano “sedimentate”, sino a creare una selva di impianti estremamente impattanti sulla realtà cittadina sotto il profilo urbanistico, paesaggistico e della sicurezza;

- per porre rimedio a tale stato di fatto e disciplinare per il futuro l’installazione degli impianti il Comune ha anche approvato, con delibera di C.C. n. 4 del 19.2.2019, il Regolamento comunale per l’installazione e l’esercizio degli impianti di telefonia mobile, radiotelevisive e radiodiffusione;

- dopo una approfondita ricognizione dello stato dei luoghi, l’Ufficio tecnico comunale e l’Amministrazione hanno quindi invitato i vari gestori e proprietari dei tralicci e annessi impianti tecnologici ad uniformarsi alle disposizioni urbanistiche vigenti, in modo da concordare lo spostamento degli impianti nel sito individuato in P.R.G. in località “Scordarulo”, distante meno di 2 km da Toppo La Guardia, ma in grado di consentire un adeguato distanziamento dal centro abitato, così consentendo l’avvio di attività di recupero edilizio e urbanistico, già pianificate e programmate;

- il Comune ha cercato un‘intesa con i gestori affinché non vi fosse soluzione di continuità nell’attività di trasmissione radiotelevisiva, ma nessun accordo è stato raggiunto, tranne che in un caso, sicché si è resa necessaria l’emanazione del provvedimento autoritativo oggetto di giudizio.

8.1 Dopo queste precisazioni di ordine generale, l’appellante formula le seguenti considerazioni specifiche in relazione alla posizione della società appellata:

- la società SAF s.r.l. nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado (pag. 2) ha evidenziato che “a seguito di annose vicende” l’impianto ripetitore e strutture annesse sono stati assentiti con Permesso di Costruire n. 11 del 12 settembre 2008 all’interno del quale era contenuta la seguente precisazione «il Comune di Volturino si riserva in ogni momento di effettuare le opportune verifiche relative alla emissione di onde elettromagnetiche»;

- tale precisazione nel titolo edilizio si è resa necessaria in quanto, anche se la SAF s.r.l. ha affermato di essere in regola sotto il profilo delle autorizzazioni comunali, in realtà ha omesso di riferire che non ha mai conseguito (o comunque non ne ha mai notiziato il Comune) l’autorizzazione comunale alle emissioni, prevista dal Regolamento Regionale Puglia del 14.09.2006 n. 14, lettera “ A”, così come non ha dimostrato di essere in possesso del certificato di conformità post-attivazione previsto dalla lettera A.3 del regolamento: di tali evidenze, opportunamente segnalate dal Comune in primo grado, il Collegio barese non ha tenuto conto;

- nel corso degli anni, peraltro, la Società non ha mai proceduto a regolarizzare la propria posizione sotto il profilo innanzi evidenziato; né, invero, ha mai inteso uniformarsi alla normativa di settore con particolare riferimento all’adeguamento alle prescrizioni comunali relative alla ubicazione degli impianti per le telecomunicazioni, come previsto espressamente dall’art. 86, comma 2, del d. lgs. 259/2003;

- in merito al P.d.C. n. 11/2008 rilasciato dal Comune, i danti causa della SAF s.r.l., con sentenza penale del 23.4.1993, passata in giudicato, sono stati condannati per attività edilizia abusiva e quindi obbligati alla rimozione del basamento in cemento armato e annesso traliccio;

- con atto notarile di compravendita del 4.7.1994 rep. n. 2252, il suolo è stato poi venduto al sig. Zivoli Vito, legale rappresentante della C.R.T.P.B.M. s.r.l., la quale ha avanzato la domanda di concessione in sanatoria del 4.3.1995, prot. 1175, per l’area di che trattasi;

- tale istanza è stata respinta con provvedimento di diniego a firma del Responsabile dell’UTC del 4.9.2002, che ha dato luogo al giudizio impugnativo dinanzi al Tar Puglia-Bari n. 1562/2002 conclusosi con sentenza n. 382/2007, sfavorevole al Comune;

- con la citata decisione, per un verso il Tar aveva annullato gli atti di diniego di sanatoria consentendo la regolarizzazione delle installazioni per quanto concerneva il profilo planovolumetrico; per altro verso aveva accertato la mancanza di autorizzazioni all’esercizio sotto il profilo dell’impatto ambientale ai sensi della l.r. n. 5/2002, autorizzazione non “coperta” dalla sanatoria che doveva intendersi riferita esclusivamente agli aspetti edilizi;

- né la C.R.T.P.B.M s.r.l., né la SAF s.r.l. a questa succeduta, hanno mai ottemperato alle prescrizioni regionali relative al controllo sulle emissioni elettromagnetiche con il deposito del prescritto parere ARPA e tanto ha determinato la situazione di illegittimità riscontrata dal Comune con l’ordinanza n. 10/2019, oggetto di giudizio.

8.2 Sempre in chiave introduttiva (ovvero prima di procedere ad articolare i motivi di appello) l’appellante svolge queste ulteriori considerazioni:

- sotto il profilo urbanistico il Comune di Volturino si è dotato di Piano Regolatore Comunale, adottato con delibera di Commissario ad acta n. 30 del 30.7.1997 e approvato in via definitiva con delibera di Giunta della Regione Puglia n. 684 del 10 maggio 2004;

- la relazione illustrativa allegata a tale strumento urbanistico generale - che è parte sostanziale ed integrante il piano regolatore medesimo – ha espressamente previsto una apposita zona nella quale gli impianti di teleradiodiffusione devono essere localizzati;

- nella parte dedicata al “dimensionamento, scelta e ubicazione delle nuove aree di espansione” (pg. 69), sezione “Aree per postazioni di trasmettitori di radiodiffusione” (pg. 79) si legge testualmente «In località “Toppo di Guardia” risultano istallate antenne per il servizio radiotelevisivo e ripetitori Enel distanti soltanto 400 mt dal centro abitato. Le radiazioni elettromagnetiche non ionizzanti prodotte da tali servizi, possono causare alterazioni biologiche sulle persone ed al fine di salvaguardare la salute pubblica, l’Unità sanitaria Locale FG/6, interessata in merito dall’Amministrazione Comunale, ha prospettato l’opportunità di disporre l’allontanamento delle antenne a distanza superiore a qualche Km. In ordine a tale fondamentale esigenza, si è provveduto alla individuazione di altra area in località “Scordaruolo” a quota 860, distante circa KM 1.800 dalle attuali postazioni, di cui si prevede il trasferimento nella nuova area. Per detta zona sono da osservare le norme di legge 06.08.1990 n. 223 e del Regolamento di attuazione di cui al d.p.r. n. 255 del 27.03.1992»;

- le Norme Tecniche di Attuazione al Piano all’art. 29 “Aree per prestazioni di trasmettitori teleradiodiffusioni” fissano altresì le prescrizioni edilizie per ogni lotto, quali cubatura, altezza, distanza;

- come risulta dalla delibera della Giunta Regionale pugliese n. 1879 del 18 novembre 2002 di approvazione con prescrizioni del P.R.G. di Volturino (pubblicata su G.U. 12.12.2002 n. 157), risultano n. 11 osservazioni, nessuna delle quali tuttavia riferibile alle aree che qui interessano;

- la società SAF s.r.l. non solo non ha mai proposto osservazioni in merito alle scelte pianificatorie del Comune appellante, ma neppure ha mai gravato le disposizioni di P.R.G. ritenute sfavorevoli;

- mentre era ancora pendente il procedimento per la sanatoria degli interventi abusivamente realizzati, conclusosi solo con il P.d.C. n. 11 del 2008, la società ha preferito rimanere inerte rispetto agli indirizzi di zonizzazione che potevano avere diretta influenza per la permanenza della stazione radio-base e di trasmissione nel sito occupato;

- in riferimento a tali evidenze nel giudizio di primo grado il Comune ha eccepito l’inammissibilità del gravame per mancata impugnazione delle disposizioni sfavorevoli del P.R.G.;

- la sentenza del Tar Puglia-Bari n. 325/2020, tuttavia, ha respinto l’eccezione che pertanto in questa sede viene riproposta;

- il sito di “Toppo La Guardia”, nonostante la sua estrema vicinanza al centro abitato, è sede di una molteplicità di ripetitori e di impianti emittenti, che in sede di verificazione sono stati esattamente individuati;

- su tale particolare situazione si appuntano da anni le attenzioni dell’Ente e dei cittadini che hanno più volte denunciato una situazione di rischio per la salute a causa dell’inquinamento elettromagnetico, motivazione alla base dell’ordinanza n. 10/2019;

- nel corso del giudizio di primo grado il Tar ha disposto una verificazione, affidata ad ARPA Puglia, per accertare il livello di emissioni elettromagnetiche degli impianti e la loro pericolosità per la salute;

- la relazione conclusiva è stata depositata da ARPA in data 19.9.2019 con relazione di cui, in questa sede, si contesta la metodologia e l’esito della verifica e dunque la sua rispondenza al quesito posto dal Tar.

8.3 Il Collegio osserva che tutte le considerazioni esposte nell’atto di appello appena sunteggiate servono a comprendere meglio il contesto, ma non hanno specifica rilevanza ai fini della decisione. Non lo hanno, in particolare, il tentativo di bonario componimento, la genesi del titolo edilizio posseduto dalla società appellata, il possesso delle autorizzazioni alle emissioni, tutti temi su cui la difesa dell’appellante torna anche nella memoria depositata in vista dell’udienza.

Il thema decidendum è solo quello definito dai motivi di appello che di seguito verranno esaminati.

9. Il primo motivo di appello è rubricato: Error in procedendo - Violazione ed omessa applicazione dell’art. 11 della l.r. 56/80 - Inammissibilità del ricorso di primo grado - Carente istruttoria - Erronea motivazione - Contraddittorietà.

9.1 L’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui non ha accolto l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado spiegata dal Comune nell’atto di costituzione in giudizio per mancata impugnazione del nuovo P.R.G., nella parte ritenuta sfavorevole sostenendo che:

- l’eccezione era basata sulla intervenuta acquiescenza della società SAF s.r.l. ad atti e provvedimenti presupposti, rispetto ai quali nessuna contestazione è mai stata formalizzata;

- si fa riferimento in particolare agli atti di pianificazione adottati dal Comune con il nuovo P.R.G. e alle prescrizioni in merito alla localizzazione degli impianti di teleradiodiffusione, rispetto alle quali non sono mai state proposte né osservazioni, né impugnazioni di alcun genere;

- la società appellata è rimasta inerte rispetto all’approvazione del P.R.G. nonostante tale approvazione avesse già all’epoca un interesse diretto e attuale a contestare le decisioni comunali sulla zonizzazione, poi tardivamente impugnata;

- all’epoca dell’adozione del P.R.G. e della successiva approvazione, infatti, erano ancora pendenti le pratiche di sanatoria edilizia che si sono concluse solo con il rilascio del P.d.C. n. 11/2008;

- l’excursus relativo alle vicende che hanno determinato il rilascio del titolo edilizio sopra indicato è descritto nella sentenza del Tar per la Puglia – Bari, Sez. II, n. 382 del 9 febbraio 2007, invocata da parte ricorrente in primo grado a supporto delle proprie tesi difensive;

- la pronuncia citata aveva annullato il provvedimento di diniego di sanatoria rilasciato dall’UTC in data 24.2.2003 in quanto non aveva condiviso le valutazioni espresse dal Tecnico comunale in merito alla legittimazione della Società ad ottenere la sanatoria; (come ricordato in precedenza, il suolo su cui sono stati realizzati i manufatti era di proprietà di soggetti condannati con sentenza penale del 23.4.1993 per realizzazione di opere edilizie sine titulo. Da tali soggetti l’area è stata poi ceduta alla C.R.T.P.B.M. s.r.l. e, da quest’ultima, alla odierna appellata con atto notarile di cui il Comune disconosceva la regolarità);

- a seguito di ulteriore sentenza del Tar per la Puglia – Bari n. 1680/2008, in sede di ottemperanza, la vicenda si è conclusa con il rilascio del titolo edilizio sopra indicato;

- sul piano della acquiescenza della società odierna appellata (o dei suoi danti causa) a provvedimenti presupposti all’ordinanza n. 10/2019 oggetto di giudizio, appare di tutta evidenza che se il procedimento per la legittimazione degli interventi edilizi era ancora pendente sia alla data di adozione che alla data di approvazione del P.R.G., non vi è dubbio che la Società avesse interesse a far valere le proprie ragioni rispetto a decisioni sulla zonizzazione ritenute penalizzanti e che su di essa gravava l’onere di impugnare le scelte urbanistiche che avrebbero potuto incidere sfavorevolmente sulla valutazione delle istanze (specie con riferimento al giudizio di conformità urbanistica) e in tal modo determinare lo spostamento degli impianti trasmettitori in altro sito;

- tutta la normativa sopravvenuta in materia di infrastrutture per le telecomunicazioni e di controllo sulle fonti inquinanti per le emissioni elettromagnetiche, sia in ambito statale che in ambito regionale, prevede e disciplina il potere di pianificazione e riordino in capo agli Enti Locali per la minimizzazione degli impatti, tanto di quelli incidenti sulla salute dei cittadini quanto quelli di tipo urbanistico e paesaggistico (in tal senso, l’art. 86, comma 2, del d. lgs. 259/2003, art. 8 della legge n. 36/2001, la l.r. n. 5/2002). Ne consegue che la società non potrebbe comunque vantare un diritto intangibile a conservare l’attuale posizionamento. Ma la società appellata è rimasta del tutto inerte rispetto alle scelte di pianificazione del Comune.

9.2 Sotto un diverso profilo l’appellante sostiene che:

- di regola per i piani regolatori e per le loro varianti generali il termine d’impugnazione decorre dalla data della loro pubblicazione;

- nel caso che qui ci occupa si è in presenza di un atto di pianificazione di carattere generale, riguardante l’intero territorio comunale: anche per tale motivo, dunque, la società appellata aveva l’onere di impugnare la disposizione sfavorevole sin dalla data della sua pubblicazione sull’Albo Pretorio comunale o, al più, dalla pubblicazione sul BURP.

9.3. A completamento di quanto sin qui rilevato l’appellante rileva che:

- il particolare regime a cui sono sottoposti gli impianti di teleradiodiffusione in virtù del d.lgs. n. 259 del 2003, Codice delle comunicazioni elettroniche, non esime le aziende operanti nel settore dal munirsi di idoneo titolo edilizio da conseguire, evidentemente, con l’osservanza delle disposizioni urbanistiche locali;

- la società appellata non può esimersi dall’osservare e conformarsi alle disposizioni urbanistiche vigenti e alle disposizioni regolamentari approvate in ambito locale; ma soprattutto non avrebbe potuto astenersi da una loro formale e rituale contestazione nel caso in cui li avesse ritenuti lesivi del proprio interesse, cosa che l’appellata non ha fatto, così decadendo dalla possibilità di contestare tali provvedimenti in un momento successivo.

9.4 Il motivo è infondato.

Come chiarito, ex multis, da Cons. Stato, sez. VI, 28/06/2021, n.4887: «Nell'ambito delle disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, si distinguono le prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo) e le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l'esercizio dell'attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull'osservanza di canoni estetici, sull'assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull'attività costruttiva, ecc.). Per le disposizioni appartenenti alla prima categoria si impone, in relazione all'immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva, ove se ne intenda contestare il contenuto, un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio. Mentre, a diversa conclusione si perviene con riguardo alle prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare destinate a regolare la futura attività edilizia, che sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo e, dunque, possono essere oggetto di censura in occasione della sua impugnazione».

Il P.R.G. del Comune di Volturino non contiene prescrizioni immediatamente lesive per la società appellata.

Nella tavola 19 della cartografia di cui al P.R.G. vi sono:

a) l’individuazione dell’«area per postazioni di trasmettitori per teleradiodiffusione» con accanto la dicitura “da trasferire”;

b) l’individuazione dell’«area per postazioni di trasmettitori per teleradiodiffusione» con accanto la dicitura “di progetto”.

Nella relazione illustrativa al P.R.G. si legge testualmente:

«In località “Toppo di Guardia” risultano istallate antenne per il servizio radiotelevisivo e ripetitori Enel distanti soltanto 400 mt dal centro abitato. Le radiazioni elettromagnetiche non ionizzanti prodotte da tali servizi, possono causare alterazioni biologiche sulle persone ed al fine di salvaguardare la salute pubblica, l’Unità sanitaria Locale FG/6, interessata in merito dall’Amministrazione Comunale, ha prospettato l’opportunità di disporre l’allontanamento delle antenne a distanza superiore a qualche Km. In ordine a tale fondamentale esigenza, si è provveduto alla individuazione di altra area in località “Scordaruolo” a quota 860, distante circa Km 1.800 dalle attuali postazioni, di cui si prevede il trasferimento nella nuova area. Per detta zona sono da osservare le norme di legge 06.08.1990 n. 223 e del Regolamento di attuazione di cui al d.p.r. n. 255 del 27.03.1992».

Infine, l’articolo 29 delle NTA recita:

«Per detta zona sono da osservare le norme di legge 06.08.1990 n. 223 e del Regolamento di attuazione di cui al d.p.r. n. 255 del 27.03.1992.

È consentita l’installazione di trasmettitori con relative cabine per l’alloggiamento di attrezzature ed apparecchiature.

Per ogni lotto è consentita una cubatura di 0,5 mc/mq.

Altezza massima mt 4,00

Distanza dai confini dei lotti….mt 3,00».

Alla luce delle disposizioni richiamate appare evidente che il P.R.G. di Volturino non prevede un divieto di installazione di impianti di trasmissione radio-televisiva nell’area Toppa la Guardia né un obbligo di trasferimento. Il P.R.G. contiene una mera previsione programmatica di un auspicato trasferimento che necessita di progettualità complessa, subordinata ad autorizzazioni di autorità ministeriali e statali.

La società appellata non aveva alcun onere decadenziale di impugnativa del P.R.G. quando lo stesso è stato approvato.

Il primo motivo di appello deve essere respinto.

10. Il secondo motivo di appello è rubricato: Error in judicando - Carenza metodologica della relazione ARPA- Violazione del d.p.c.m. 8.7.2003 – Violazione ed omessa applicazione dell’art. 14, comma 8, del d.l. 18.10. 2012, n. 179 convertito con modificazioni dalla l. 17 dicembre 2012, n. 221 – Carente istruttoria – Erronea motivazione.

Si sostiene che:

- punto centrale della controversia è quello riguardante la compatibilità degli impianti di trasmissione radiotelevisiva con la loro collocazione in vicinanza al centro abitato;

- la verificazione disposta in primo grado ha concluso per la mancanza di superamento dei limiti di legge, sia per quanto riguarda i valori di attenzione, sia per i limiti di esposizione delle emissioni elettromagnetiche registrate in zona;

- tali conclusioni sono state contestate dalla difesa del Comune resistente ma erroneamente i Giudici di primo grado non ne hanno tenuto conto;

- la misurazione dei campi elettromagnetici è stata effettata da ARPA Puglia con metodo puntuale e non continuativo nell’arco di 24 ore;

- in particolare, nella giornata del 5.9.2019, sono state descritte le operazioni effettuate, con la specificazione che le stesse sono state effettuate su banda larga e su banda selettiva a 1,5 m.t dal suolo in entrambi i casi per soli sei minuti e solo nelle ore 9,50 e 12,40: «mediate su sei minuti in punto liberamente accessibile esterno all’area del sito e avente coordinate geografiche N. 41° 28° 21,466» ecc.; ed ancora «Nel punto descritto è stata istallata la strumentazione di misura a banda larga ed è stata eseguita una misura preliminare di campo elettrico mediata su sei minuti, a 1,5 mt dal suolo alle ore 9,50 circa il cui esisto è stato …»;

- nelle tabelle riportate nella relazione di verificazione (Prot. 0064708 - 192 - del 13.09.2019) l’ARPA Puglia, sulla base delle misurazioni puntuali sopra descritte, definisce gran parte dei valori come “trascurabili”, concludendo nei seguenti termini: «Si precisa che tutti i risultati sono da considerarsi validi solo ed esclusivamente per la data e il punto in cui sono state eseguite le misure. Si rimanda al dipartimento di Foggia territorialmente competente, l’analisi e la relativa elaborazione dei dati di cui sopra per la formulazione di tutte le valutazioni relative al caso di specie di propria ed esclusiva competenza»;

- eppure, dal confronto tra i dati delle misurazioni effettuate nel medesimo sito da ARPA nel 2017 e nel 2018, si rileva chiaramente che i valori delle emissioni hanno subito un sensibile incremento, come riportato nelle conclusioni della Relazione del 17.9.2019, prot. 0065667-17, laddove si evidenzia «un incremento globale del campo elettrico misurato in banda selettiva»;

- tale questione è stata sbrigativamente risolta dal Tar, mentre avrebbe richiesto un supplemento d’istruttoria e un approfondimento tecnico;

- nella verificazione effettuata da ARPA Puglia tale metodo di rilevazione non risulta essere stato applicato il metodo di rilevazione previsto dall’art. 14, comma 8, del d.l. 18.10. 2012, n. 179 neppure risultano effettuate misurazioni nelle abitazioni più esposte al rischio di emissioni: ne consegue che la misurazione effettuata non può essere ritenuta corretta e attendibile;

- da ciò deriva che non solo la sentenza che ne recepisce i risultati appare carente dal punto di vista della completezza dell’istruttoria, ma appare altresì affetta da erronea e carente motivazione su un punto essenziale, quello del rispetto del basilare principio di precauzione, e pertanto va riformata.

10.1 Il motivo è infondato.

Conviene richiamare alcuni principi che la giurisprudenza ha più volte affermato in materia di verificazione:

- una volta che il Collegio ha ritenuto che le questioni sottese alla controversia hanno un carattere talmente tecnico da esulare dalla propria competenza e da richiedere l'intervento di un soggetto dotato di tali specifiche competenze, le conclusioni alle quali questi è pervenuto potranno dallo stesso Collegio essere superate solo a fronte di una manifesta erroneità, ictu oculi ravvisabile (Cons. Stato, sez. III, 07/01/2022, n. 65);

- nel processo amministrativo la verificazione, pur dovendo correttamente prendere in esame anche le controdeduzioni dei consulenti delle parti, ben può divergere da esse, trattandosi di un atto istruttorio il cui esito, se condiviso dal giudice nell'esercizio del suo potere di apprezzamento, non può essere posto in discussione dalle consulenze di parte già proposte ed esaminate nel corso del procedimento conclusosi con la relazione del verificatore (Cons. Stato, sez. IV, 16/04/2015, n. 1955).

La verificazione è stata eseguita dall’Agenzia Regionale per la Prevenzione e la Protezione dell'Ambiente.

L’ARPA è organo tecnico della Regione Puglia, istituito e disciplinato con legge regionale 22 gennaio 1999, n. 6, così come modificata dalla legge regionale 4 ottobre 2006, n. 27.

ARPA Puglia è preposta all’esercizio di attività e compiti in materia di prevenzione e tutela ambientale, come individuate dall’art. 4 della legge istitutiva, ai fini della salvaguardia delle condizioni ambientali soprattutto in relazione alla tutela della salute dei cittadini e della collettività.

L’Agenzia e gli esperti che ad essa afferiscono possiedono tutte le competenze necessarie per svolgere al meglio la verificazione che era stata loro affidata.

Sono state poste in essere procedure di rilevazione disciplinate da legge e da regolamentazione ministeriale ed interna all’ente di controllo.

Le conclusioni raggiunte sono tutt’altre che manifestamente erronee e devono essere condivise.

Le critiche mosse dall’appellante non sono peraltro puntuali. Ad esempio laddove si afferma che dal confronto tra i dati delle misurazioni effettuate nel medesimo sito da ARPA nel 2017 e nel 2018, si evidenzia «un incremento globale del campo elettrico misurato in banda selettiva» si omette di aggiungere che la verificazione precisa che il livello globale del campo elettrico misurato in banda selettiva comunque era rimasto inferiore sia al valore di attenzione sia al limite di esposizione previsti dal d.p.c.m 8/7/2003.

Il motivo di appello non può essere accolto.

11. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante al pagamento a favore della società Towersud s.r.l. delle spese di giudizio che liquida in € 2.000,00, (duemila) oltre oneri di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 novembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore