TAR Liguria, Sez. II, n. 635, del 11 aprile 2013
Ambiente in genere.Decadenza della concessione demaniale marittima  ai sensi dell’art. 47 C.N

E' legittima la determinazione dirigenziale del responsabile del Servizio demanio marittimo avente ad oggetto “Atto di decadenza della concessione demaniale marittima” ai sensi dell’art. 47 C.N. secondo, un approccio ermeneutico di tipo logico-sostanziale che valorizza il carattere sanzionatorio del provvedimento accertativo della decadenziale ex art. 47 cod. nav., siccome conseguente all’accertamento di inadempimenti o abusi del concessionario. Tale soluzione si impone anche in considerazione dei valori in gioco, ossia della natura pubblica dei beni che implica la necessità, e non la semplice opportunità, di tutelarli a fronte dell’uso improprio da parte del soggetto che ne ha la disponibilità in forza di titolo concessorio. La declaratoria di decadenza va correttamente considerata, perciò, quale manifestazione di un potere di autotutela vincolato e, come tale, non richiede di essere sorretta da specifiche valutazioni in ordine all’interesse pubblico alla sua adozione, ovvero all’interesse del privato che viene inciso dal provvedimento accertativo. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00635/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00441/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 441 del 2012, proposto da: 
Europea Turismo Commercio Servizi S.a.s. di Sviluppo Immobiliare S.r.l. & C., rappresentata e difesa dagli avv. Roberto Trevia e Armando Gamalero, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Genova, via XX Settembre, 14/12A;

contro

Comune di Andora, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Cocchi, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Macaggi, 21/8;

per l'annullamento

della determinazione dirigenziale del responsabile del Servizio demanio marittimo prot. n. 12528 del 11/4/2012, conosciuta in data 29/4/2012, avente ad oggetto “Atto di decadenza della concessione demaniale marittima n. 06/2005 intestata alla Soc. Euro TCS sas di Genova, ai sensi dell’art. 47 C.N.”,

nonché di ogni altro atto presupposto, antecedente, conseguente e, comunque, connesso, ivi espressamente compresa la nota dirigenziale prot. n. 36311 del 27/10/2011 di avvio del procedimento,

e per il risarcimento dei danni patiti e patiendi dalla ricorrente per effetto dell’emanazione del provvedimento impugnato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Andora;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 marzo 2013 il dott. Richard Goso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società ricorrente era titolare della concessione n. 6/2005, rilasciata dal Comune di Andora per l’occupazione di una zona del demanio marittimo, avente superficie di circa 7.000 mq, allo scopo di mantenervi lo stabilimento balneare denominato “Bagni sole mare”.

Tale concessione, avente scadenza alla data del 31 dicembre 2009, sarebbe stato prorogata ex lege a tutto il 31 dicembre 2015.

A seguito di sopralluogo effettuato da personale comunale nel 2010, venivano accertate svariate irregolarità commesse dalla concessionaria, essenzialmente consistenti nell’esecuzione di opere edilizie in difetto di titolo abilitativo e nell’abbandono incontrollato di rifiuti.

Faceva seguito l’avvio di tre distinti procedimenti sanzionatori, tutti definiti con provvedimenti di demolizione e rimessa in pristino impugnati con ricorso giurisdizionale tuttora pendente.

All’esito di ulteriore sopralluogo effettuato il 30 giugno 2011, era accertata, tra l’altro, la permanenza di numerosi manufatti abusivi (recinzioni, alcune roulotte, un box in lamiera e un modulo abitativo prefabbricato in legno) e veniva conseguentemente avviato, previa comunicazione al privato, il procedimento volto alla decadenza della concessione demaniale.

Nonostante i chiarimenti forniti in sede endoprocedimentale dalla concessionaria, era conclusivamente dichiarata, con il provvedimento meglio indicato in epigrafe, la decadenza della concessione ai sensi dell’art. 47 cod. nav. e contestualmente ordinato il rilascio dell’area.

Con ricorso giurisdizionale ritualmente notificato in data 7 maggio 2012 e depositato il successivo 15 maggio, l’interessata ha impugnato quest’ultima determinazione, deducendo variegate censure di violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.

La ricorrente chiede anche che l’Amministrazione intimata sia condannata al risarcimento dei danni.

Con decreto presidenziale n. 167 del 16 maggio 2012, è stata accolta l’istanza di tutela cautelare provvisoria.

Con ordinanza n. 838 del 14 giugno 2012, sono stati chiesti documentati chiarimenti all’Amministrazione intimata ed è stata sospesa interinalmente l’esecuzione del provvedimento impugnato.

Si è costituito in giudizio il Comune di Andora, contrastando la fondatezza del ricorso e opponendosi al suo accoglimento.

Con ordinanza n. 238 del 12 luglio 2012, è stata accolta l’istanza cautelare incidentalmente proposta dalla ricorrente ed è stata fissata l’udienza per la discussione nel merito del ricorso.

In prossimità della pubblica udienza, le parti costituite hanno depositato memorie difensive e note di replica a sostegno delle rispettive posizioni.

Il ricorso, infine, è stato chiamato alla pubblica udienza del 7 marzo 2013 e ritenuto in decisione.

DIRITTO

1) Con il primo motivo di ricorso, l’esponente denuncia l’insussistenza dei presupposti fattuali dell’avversata declaratoria di decadenza nonché il vizio di difetto di motivazione.

Il primo profilo di censura riguarda la parte della motivazione dell’atto che ha ritenuto sussistenti, nella fattispecie, i presupposti di cui alle lettere b) e c) del primo comma dell’art. 47 del codice della navigazione, rispettivamente concernenti l’ipotesi di “non uso continuato” o di “cattivo uso” del bene che forma oggetto della concessione e di “mutamento sostanziale non autorizzato dello scopo per il quale è stata fatta la concessione”.

Tali valutazioni, sostiene la ricorrente, sarebbero frutto di un travisamento relativo all’oggetto della concessione demaniale che comprende, in realtà, solo lo stabilimento balneare, gestito a tutt’oggi senza interruzioni, e non più il retrostante complesso turistico, compreso nella precedente concessione del 1999 ed effettivamente dismesso nel 2005.

L’esame della documentazione in atti sembra confermare la correttezza della ricostruzione di parte ricorrente che, tuttavia, non è astrattamente idonea a dimostrare l’illegittimità del provvedimento impugnato.

Esso si fonda, infatti, sull’accertamento di molteplici abusi posti in essere dalla concessionaria mediante l’installazione di manufatti privi di titolo abilitativo che, di per sé, valgono a configurare sia l’ipotesi di “cattivo uso” della concessione di cui alla lettera b) del citato art. 47, sia quella di “inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione o imposti da norme di leggi o di regolamenti”, configurata dalla successiva lettera f), parimenti richiamata dall’amministrazione procedente.

A fronte di un provvedimento che ricollega la declaratoria di decadenza a distinte fattispecie legittimanti l’esercizio del potere, la fondatezza della censura inerente l’insussistenza dei presupposti di una parte di esse non è idonea, secondo i principi in tema di atto plurimotivato, a comportare l’annullamento dell’atto nella sua interezza.

Quanto al secondo profilo di censura, concernente la mancata valutazione delle osservazioni formulate dal privato in sede endoprocedimentale, esso è infondato in fatto, poiché la motivazione del provvedimento impugnato si sofferma in modo sufficientemente diffuso su tali osservazioni e ne fornisce argomentata confutazione.

Ne consegue la reiezione del primo motivo di ricorso.

2) Con il secondo motivo, l’esponente, pur riaffermando che l’accertamento degli abusi edilizi non avrebbe costituito autonomo presupposto dell’avversato provvedimento decadenziale, sostiene che, nella contraria ipotesi, il provvedimento medesimo sarebbe comunque illegittimo, siccome non preceduto dalla notifica dell’atto di accertamento degli abusi, come previsto dall’art. 47 cod. nav. e dagli artt. 30 e 51 bis, comma 7, del regolamento comunale di gestione del demanio marittimo.

Le disposizioni richiamate da parte ricorrente vincolano l’amministrazione a coinvolgere il privato nel procedimento volto alla declaratoria di decadenza della concessione e, nella specie, tale onere è stato puntualmente assolto dal Comune di Andora che, con nota del 27 ottobre 2011, ha ritualmente comunicato l’avviso di avvio del procedimento e assegnato un termine per la presentazione di osservazioni.

La Società interessata si è ampiamente avvalsa di tale prerogativa partecipativa, cosicché si appalesano prive di fondamento anche le doglianze formulate con il secondo motivo di ricorso.

3) Il terzo e ultimo motivo di ricorso contiene plurimi profili di censura.

In primo luogo, l’esponente denuncia l’insussistenza del presupposto rappresentato dalle violazioni edilizie le quali, medio tempore, sarebbero state rimosse dall’interessata, salvo i casi in cui ciò non è stato possibile a causa dell’opposizione dell’amministrazione, ovvero fatte oggetto di specifiche istanze di condono edilizio che il Comune non ha ancora definito.

Il provvedimento impugnato, inoltre, sarebbe carente sotto il profilo motivazionale in quanto l’amministrazione ha fondato la declaratoria di decadenza della concessione sul mero accertamento delle irregolarità edilizie realizzate dal privato, senza valutare l’interesse di quest’ultimo.

Il primo rilievo contrasta con le emergenze dell’istruttoria svolta dal Comune che ha individuato un lungo elenco di irregolarità edilizie, alcune delle quali non erano state rimosse all’atto del sopralluogo, né fatte oggetto di procedimenti di condono ancora in itinere.

Fermo restando che l’ampio numero di abusi edilizi nell’area data in concessione sembra costituire di per sé, indipendentemente dall’esito delle procedure di sanatoria, chiaro indice rivelatore di un cattivo uso della concessione demaniale.

Appare meritevole di approfondimento, invece, la censura, valorizzata in sede cautelare, concernente il vizio di difetto di motivazione.

Nel caso in esame, si ripete, l’amministrazione procedente ha fatto applicazione dell’art. 47, primo comma, cod. nav., secondo cui, verificandosi le fattispecie configurate alle lettere a)-f), “l’amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario”.

Tale disposizione può prestarsi ad interpretazioni non univoche.

Per limitarsi alla giurisprudenza più recente, si registrano pronunce che considerano l’esercizio del potere exart. 47 cit. quale espressione di pura discrezionalità amministrativa (T.A.R Sicilia, Palermo, sez. I, 2 febbraio 2012, n. 272; T.A.R. Marche, 30 gennaio 2012, n. 100).

Questa impostazione implica, ovviamente, che ai fini della dichiarazione di decadenza debbano essere valutate anche le ragioni di pubblico interesse attinenti l’uso del demanio marittimo, nonché la posizione del privato sul quale il provvedimento verrebbe ad incidere.

Altre pronunce affermano, invece, che la declaratoria medesima costituirebbe un atto vincolato all’accertamento della sussistenza dei suoi presupposti (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 12 luglio 2012, n. 3405; C.G.A. Sicilia, 12 giugno 2012, n. 550).

A favore della prima interpretazione milita un argomento di tipo letterale, poiché la locuzione “può dichiarare la decadenza” sembra implicare un potere discrezionale in capo all’amministrazione procedente.

A questa impostazione, strettamente letterale e formalistica, va preferito, però, un approccio ermeneutico di tipo logico-sostanziale che valorizza il carattere sanzionatorio del provvedimento accertativo della decadenza ex art. 47 cod. nav., siccome conseguente all’accertamento di inadempimenti o abusi del concessionario.

Tale soluzione si impone anche in considerazione dei valori in gioco, ossia della natura pubblica dei beni che implica la necessità, e non la semplice opportunità, di tutelarli a fronte dell’uso improprio da parte del soggetto che ne ha la disponibilità in forza di titolo concessorio.

Rettificando l’orientamento espresso in sede cautelare, l’avversata declaratoria di decadenza va correttamente considerata, perciò, quale manifestazione di un potere di autotutela vincolato e, come tale, non richiede di essere sorretta da specifiche valutazioni in ordine all’interesse pubblico alla sua adozione, ovvero all’interesse del privato che viene inciso dal provvedimento accertativo.

Deve essere disattesa, in conseguenza, anche la censura concernente il difetto di motivazione dell’atto.

4) Per tutte queste ragioni, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

Quanto alla domanda di risarcimento dei danni, si dà atto che la stessa è stata espressamente rinunciata con la memoria difensiva depositata il 4 febbraio 2013.

Considerando la controvertibilità di alcune delle questioni affrontate e l’esito della fase cautelare, le spese del grado di giudizio possono essere integralmente compensate fra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2013 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Caruso, Presidente

Paolo Peruggia, Consigliere

Richard Goso, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/04/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)