TAR Lombardia, (MI), Sez. II, n. 2808, del 11 dicembre 2013
Urbanistica.Aree agricole e impedimento ulteriore edificazione

La giurisprudenza è concorde nell’affermare che la destinazione a verde agricolo di un'area non implica necessariamente che la stessa soddisfi in modo diretto ed immediato interessi agricoli, ben potendo giustificarsi con le esigenze dell'ordinato governo del territorio, quale la necessità di impedire un'ulteriore edificazione delle aree, mantenendo un equilibrato rapporto tra aree libere ed edificate o industriali. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 02808/2013 REG.PROV.COLL.

N. 01185/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1185 del 2010, proposto da: 
Renato Cruciani, Giuseppe Carlo Cruciani, Alberto Ghezzi in qualità di tutore della sig.ra Giachele Cruciani, Giovanna Ballio, Anna Lisa Ballio, Lidia Ballio, Roberto Rovati, Cesarino Rovati, Celesta Sainaghi, Mario Severino Forloni, Maria Teresa Forloni, Milena Forloni, Severino Angelo Forloni, Rosina Sainaghi, Angelo Cristofanelli, Maria Luisa Grioni, Wlater Eliseo Paleari, Maria Gabriella Paleari, Francesco Sainaghi, Gianluigi Sainaghi, Isabella Campisi, Alessandra Campisi, Ciro Marco Campisi, Maria Giovanna Bombelli, Giancarlo Rimoldi, Maria Elisabetta Rimoldi e Carlo Olive', rappresentati e difesi dall'avv. Stefano Soncini, presso il cui studio, in Milano, viale Elvezia, 12, sono elettivamente domiciliati;

contro

Comune di Cornaredo, rappresentato e difeso dagli avv. Pietro Ferraris e Enzo Robaldo, presso lo studio dei quali, in Milano, via Pietro Mascagni, 24, è elettivamente domiciliato; 
Provincia di Milano, non costituita in giudizio;

nei confronti di

Immobiliare Cornaredo s.r.l., non costituita in giudizio;
Grandi Magazzini e supermercati Il Gigante s.p.a., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della delibera del Consiglio Comunale del 19.9.2009, n. 57 (il cui avviso di approvazione è stato pubblicato sul BURL del 24.3.2010) di approvazione del piano di governo del territorio, della delibera n. 3 del 5.2.2009 di adozione del p.g.t. e della delibera della Provincia di Milano n. 510 del 25.5.2009 di valutazione della compatibilità con il p.t.c.p., nella parte in cui hanno disposto la destinazione agricola per le aree di proprietà dei ricorrenti;

nonché per l'accertamento

della sussistenza dei presupposti di fatto di diritto perché tali aree siano destinate ad attività produttive/commerciali, così come richiesto nelle osservazioni depositate nel procedimento anche mediante condanna in forma specifica del Comune di provvedere alla adozione e/o approvazione della relativa variante o in ogni caso, ove questo non fosse possibile, mediante risarcimento del danno per equivalente e salva comunque la condanna al risarcimento del danno per il ritardo nella pianificazione e la reiterazione sostanziale dei vincoli.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cornaredo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2013 la dott.ssa Silvia Cattaneo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti indicati in epigrafe impugnano la deliberazione n. 57 del 19 settembre 2009 con cui il Consiglio Comunale ha approvato il piano di governo del territorio, la deliberazione n. 3 del 5 febbraio 2009 di adozione del piano e la deliberazione n. 510 del 25 maggio 2009 di valutazione di compatibilità con il p.t.c.p., nella parte in cui prevedono la destinazione agricola delle aree di loro proprietà.

2. Questi i motivi di ricorso:

I. con i primi quattro motivi viene dedotta, sotto vari profili, la violazione e falsa applicazione dell’art. 13, l. Regione Lombardia n. 12/2005 per mancata nuova pubblicazione della deliberazione di controdeduzioni, nonostante il mutamento di destinazione impresso all’area di proprietà dei ricorrenti, da edificabile ad agricola, l’illogicità e la non comprensibilità delle controdeduzioni all’osservazione n. 247;

II. con il quinto motivo viene lamentato il mancato esame delle osservazioni presentate per l’area posta a nord della tangenziale da parte del sig. Renato Cruciani e per l’area posta a sud della tangenziale da parte della sig.ra Gabriella Paleari e l’illogicità della controdeduzione all’osservazione n. 248;

III. con il sesto motivo, viene dedotta la disparità di trattamento rispetto ad altre aree di trasformazione destinate a servizi dal precedente p.r.g.;

IV. in via subordinata, con il settimo motivo, viene affermata la violazione dell’art. 11, l. Regione Lombardia n. 12/2005 per mancata attribuzione di un indice perequativo.

3. I ricorrenti chiedono inoltre l’accertamento della sussistenza dei presupposti perché per le loro aree sia prevista la destinazione ad attività produttive/commerciali e la condanna del Comune di provvedere alla approvazione della relativa variante o al risarcimento per equivalente e al risarcimento del danno per il ritardo nella pianificazione e per la reiterazione sostanziale dei vincoli.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Cornaredo, chiedendo il rigetto nel merito del ricorso.

5. All’udienza del 7 novembre 2013 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6. Con le censure raggruppate al punto I) - che possono essere trattate congiuntamente perché strettamente connesse sul piano logico e giuridico - viene, in primo luogo, lamentata l’illegittimità degli atti impugnati per violazione dell’art. 13, l. reg. Lombardia n. 12/2005, l’assenza di prescrizioni da parte della Provincia di Milano che imponessero la variazione della destinazione dell’area di trasformazione 3.1, e, in particolare dell’area di proprietà dei ricorrenti (da terziario-commerciale ad agricola) ed il travisamento del parere della Provincia.

L’amministrazione – espongono le ricorrenti - ha riprogettato, in sede di approvazione, l’area di trasformazione 3.1, prevista nel p.g.t. adottato (composta da due ambiti, uno posto a ovest e l’altro ad est della via Sempione), prevedendo che:

- l’ambito posto a ovest della via Sempione – che nel p.g.t. adottato era destinato ad edilizia residenziale convenzionata – sia assoggettato a area di trasformazione (3.1), con destinazione in parte residenziale, in parte commerciale ed in parte a standard;

- l’ambito posto a est della via Sempione, di proprietà dei ricorrenti, – che nel p.g.t. adottato era destinato a grande distribuzione commerciale - abbia destinazione agricola.

Tali modifiche, ad avviso dei ricorrenti, avrebbero stravolto l’impostazione del piano nel suo complesso, ragion per cui sarebbe stata necessaria una nuova pubblicazione del medesimo, previo rinnovo del procedimento relativo all’acquisizione delle osservazioni degli interessati.

Le censure sono infondate.

Con riferimento all’area di trasformazione 3.1 (oltre che all’area 3.3), la Provincia di Milano ha espresso il seguente parere: “si evidenzia all’amministrazione comunale, anche con riferimento al conseguente e necessario procedimento di autorizzazione commerciale in cui sarà coinvolta anche la competente amministrazione provinciale, la necessità di confrontare le previsioni con quanto contenuto nel “Programma triennale per lo sviluppo del settore commerciale 2006-2008” […], con le relative modalità applicative, approvato con d.c.r. 2 ottobre 2006 n. VIII/215, con le relative modalità applicative (dgr n. VIII/5258 del 2/8/2007) con particolare riferimento agli obiettivi di presenza e sviluppo delle grandi strutture di vendita sul territorio regionale e dell’area metropolitana, orientati al contenimento dei nuovi insediamenti commerciali (GSV), nonché con le disposizioni dell’art. 89 delle n.t.a. del p.t.c.p.”

Se è pur vero che, con questa osservazione, la Provincia non ha assunto una specifica posizione in merito alla scelta urbanistica, ha, tuttavia, chiamato l’amministrazione comunale ad una più attenta ponderazione e - sottolineando la necessità di garantire il rispetto dell’obiettivo del contenimento dei nuovi insediamenti commerciali - ha, quantomeno, indirizzato tale nuova attività valutativa.

In ogni caso, anche ove la decisione di ridimensionare le previsioni iniziali relative all’area di trasformazione 3.1 non fosse obbligata alla luce dell’osservazione della Provincia, ed avesse quindi carattere facoltativo, - come si è già affermato con la sentenza di questa sezione, n. 1339/2013, resa nel ricorso proposto dalla Immobiliare Cornaredo s.r.l., proprietaria delle aree situate a ovest della via Sempione - non può tuttavia ritenersi che per effetto di essa l’amministrazione avesse l’obbligo di ripubblicare il p.g.t.

La nuova disciplina dettata per gli ambiti posti ad est ed a ovest della via Sempione non comporta, difatti, una rielaborazione complessiva del piano stesso, ovvero un mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che presiedono alla sua stessa impostazione (cfr. Cons. Stato IV 15.7.08 n. 3518; 5.3.08 n. 925; 31.1.05 n. 259).

Sebbene la disciplina dell’aree in questione sia stata incisivamente innovata, si tratta, comunque, di modifiche che hanno un’incidenza limitata ad una singola area di trasformazione. Esse non sono quindi tali da stravolgere il piano e comportare nella sostanza una nuova adozione.

Per le medesime ragioni, anche l’accoglimento delle osservazioni presentate da soggetti terzi con riferimento all’area di trasformazione 3.1. non ha comportato una profonda deviazione dai criteri posti a base del piano adottato tale da comportare l’obbligo di procedere ad una nuova pubblicazione.

7. Con ulteriori censure indicate al punto I) ed al punto II), i ricorrenti lamentano, poi, l’illogicità della scelta dell’amministrazione di attribuire alle aree in questione la destinazione agricola, l’illogicità e il difetto di motivazione delle controdeduzioni alle osservazioni dagli stessi presentate.

Le doglianze sono infondate.

La scelta di attribuire destinazione agricola all’area di proprietà dei ricorrenti, come ogni altra scelta urbanistica, costituisce apprezzamento di merito o, comunque, espressione di ampia potestà discrezionale, sottratto al sindacato di legittimità salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità (Cons. Stato, Sez. IV, 21 maggio 2007, n. 2571).

Tali vizi non ricorrono nel caso di specie.

Non palesano, invero, elementi di illogicità le affermazioni contenute nel ricorso, a proposito del carattere non obbligato della decisione di attribuire all’area una destinazione agricola alla luce delle osservazioni formulate dalla Provincia ed a proposito dell’interesse dei ricorrenti contrastante con la ricollocazione dell’insediamento commerciale sull’area di loro proprietà e favorevole ad una destinazione residenziale.

Non configura, poi, illogicità la vicinanza della tangenziale est o di insediamenti di tipo artigianale e produttivo, la circostanza che le aree siano servite da infrastrutture; né assume rilievo accertare se le aree stesse siano o meno utilizzabili per la coltivazione agricola.

La giurisprudenza è, invero, concorde nell’affermare che la destinazione a verde agricolo di un'area non implica necessariamente che la stessa soddisfi in modo diretto ed immediato interessi agricoli, ben potendo giustificarsi con le esigenze dell'ordinato governo del territorio, quale – come è avvenuto nel caso di specie - la necessità di impedire un'ulteriore edificazione delle aree, mantenendo un equilibrato rapporto tra aree libere ed edificate o industriali (Consiglio di Stato, sez. IV, 12 febbraio 2013, n. 830; Tar Lombardia, Milano, sez. II, 20 giugno 2012, n. 1720).

Quanto alla contestazione di insufficienza della motivazione alla controdeduzione all’osservazione n. 247 si richiama la costante giurisprudenza secondo cui le osservazioni dei privati ai progetti di strumenti urbanistici sono un mero apporto collaborativo alla formazione di detti strumenti e non danno luogo a peculiari aspettative. Da ciò consegue che il rigetto dell’osservazione non richiede una specifica motivazione, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano (Cons. Stato, sez. IV, 7 luglio 2008, n. 3358).

Alla luce di tali principi, è da ritenersi che la controdeduzione sia stata congruamente motivata con l’affermazione della volontà dell’amministrazione comunale di fare proprie le indicazioni fornite dalla Provincia di Milano, con il rinvio per relationem alla relazione sull’accoglimento delle osservazioni e, in definitiva, con la volontà di limitare il consumo di suolo.

Parimenti priva di vizi è la motivazione del rigetto dell’osservazione n. 248: nonostante il riferimento ad una richiesta di insediamento di nuova volumetria residenziale (mentre l’oggetto della richiesta era piuttosto quello di trasformare la destinazione da agricola a produttiva), l’amministrazione ha affermato chiaramente di ritenere l’ambito in questione inidoneo ad ogni destinazione diversa da quella agricola, destinazione quest’ultima, ritenuta, al contrario, coerente con gli obiettivi di riduzione del peso insediativo perseguiti con il p.g.t.

8. Non è, infine, configurabile un vizio di disparità di trattamento, non essendo stata fornita la prova dell’assoluta identità tra l’area di proprietà dei ricorrenti e le altre aree di trasformazione destinate a servizi dal precedente p.r.g., genericamente invocate come termine di paragone.

9. Priva di ogni fondamento è, poi, la contestazione secondo cui, attribuendo all’area una destinazione agricola, l’amministrazione avrebbe imposto un vincolo espropriativo, e ciò in considerazione della natura chiaramente conformativa della destinazione agricola.

È, pertanto, parimenti infondata la censura di illegittimità per mancata attribuzione alle aree in questione di un indice edificatorio a fini perequativi, prerogativa, questa, attinente al merito amministrativo e, comunque, espressamente esclusa dall’art. 11, l. reg. Lombardia, n. 12/2005, per le aree destinate all’agricoltura.

10. È, invece, fondato il motivo di cui al punto II) nella parte in cui lamenta il mancato esame di due osservazioni.

Se è vero che non è necessaria una analitica e specifica confutazione di tutte le argomentazioni proposte con le osservazioni, è tuttavia necessario che dagli atti risulti che le osservazioni siano state esaminate, nonché l'indicazione dei motivi dell'eventuale reiezione (Cons. Stato, Sez. II, 7 dicembre 1994, n. 824\83; Cons. Giust. Amm. 1° giugno 1993, n. 227).

Nel caso di specie, sulla base della documentazione depositata in giudizio non risulta che le osservazioni presentate dal sig. Cruciani, con riferimento alla particella 1399 e dalla sig.ra Paleari, con riferimento alla particella 995 siano state prese in esame e motivate con rinvio per relationem alle controdeduzioni alle identiche osservazioni presentate rispettivamente dalla sig.ra Paleari per la particella n. 997 (osservazione n. 248) e dal sig. Cruciani per la particella 992 (osservazione n. 247), o comunque che siano state a queste accorpate.

Ulteriore conferma del mancato esame delle due osservazioni è fornita dal comportamento dell’amministrazione comunale che non ha ottemperato alla richiesta istruttoria formulata con ordinanza n. 880 del 9 aprile 2013 con cui questo Tribunale ha domandato l’acquisizione agli atti del giudizio del documento allegato alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 57 del 19.9.2009, contenente le proposte di controdeduzione alle osservazioni, nella parte in cui farebbe riferimento alle osservazioni presentate dal sig. Cruciani per l’area di cui alla particella 1399 e dalla sig.ra Paleari, per l’area di cui alla particella 99.

Pur trattandosi di un vizio meramente formale – avendo l’amministrazione controdedotto ad osservazioni identiche presentate dagli stessi sig.ri Cruciani e Paleari per aree confinanti – esso inficia, in parte qua, la delibera di approvazione del p.g.t.: non può, invero, trovare applicazione l’art. 21 octies, l. n. 241/1990 stante il carattere discrezionale del provvedimento impugnato.

Va pertanto disposto l’annullamento della deliberazione di approvazione del p.g.t. limitatamente alla parte in cui detta la disciplina delle aree identificate in catasto al foglio 1 particelle n. 1399 e 995.

11. Quanto alla domanda di risarcimento dei danni è infondata con riferimento alle aree di proprietà dei ricorrenti di cui al foglio 1, particelle 997, 992, 1400, 1401, 797 e 306, stante l’infondatezza della domanda di annullamento.

Con riferimento alle aree di cui al foglio 1, particelle 1399 e 995, essa non potrà essere valutata se non all’esito del nuovo esercizio del potere, stante l’annullamento del provvedimento impugnato per un vizio, allo stato, meramente formale.

12. Per le ragioni esposte il ricorso è in parte infondato ed in parte fondato; va disposto, pertanto, l’annullamento della deliberazione n. 57 del 19 settembre 2009 limitatamente alla parte in cui detta la disciplina delle aree di cui al foglio 1, particelle 1399 e 995.

13. In considerazione della reciproca soccombenza, le spese di lite sono integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge ed in parte lo accoglie. Per l’effetto annulla la deliberazione n. 57 del 19 settembre 2009 limitatamente alla parte in cui detta la disciplina delle aree di cui al foglio 1, particelle 1399 e 995.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Angelo De Zotti, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere

Silvia Cattaneo, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/12/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)