TAR Campania (NA), Sez. II, n. 5876, del 19 dicembre 2013
Urbanistica.Differenza tra opere d’interesse generale e opere pubbliche

Come chiarito da consolidata giurisprudenza, le opere d’interesse generale integrano una categoria logico giuridica nettamente differenziata rispetto a quella delle opere pubbliche, comprendendo quegli impianti e attrezzature che, sebbene non destinati a scopi di stretta cura della pubblica amministrazione, sono idonee a soddisfare bisogni della collettività, ancorché vengano realizzati e gestiti da soggetti privati; ciò con la conseguenza che devono ritenersi di interesse generale le opere realizzabili nelle zone F dei piani regolatori, nelle quali vanno posizionate non soltanto le strutture pubbliche in senso stretto (quali scuole, chiese, ospedali) ma anche quelle private, purché contrassegnate da una generale fruibilità pubblica. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 05876/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00708/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 708 del 2010, proposto da Vincenzo Laezza ed Esposito Filomena, rappresentati e difesi dall'avv. Emanuela Rizzi, con domicilio eletto presso lo studio della medesima in Napoli, viale A. Gramsci n. 19;

contro

il Comune di Casoria, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giovanni Cresci e Mauro Iavarone, con domicilio ex lege(art. 25 c.p.a.) presso la Segreteria di questo T.A.R.;
la Provincia di Napoli, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Provinciale, rappresentata e difesa dall'avv. Luciano Scetta, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Napoli, piazza Matteotti, n.1;

per l'annullamento

a) del provvedimento prot. n. 2708 del 2 dicembre 2009, adottato dal Commissario ad acta nominato ai sensi dell’art. 4, comma 2 della l.r. n. 19 del 2001 in sostituzione del Comune di Casoria, con il quale è stata rigettata la domanda di permesso di costruire presentata da Filomena Esposito e Vincenzo Leazza per l’edificazione di un centro socio-sanitario;

b) di ogni altro presupposto, connesso ovvero consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Casoria e della Provincia di Napoli;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 31 ottobre 2013 la dott.ssa Brunella Bruno e uditi per le parti l’avv. Emanuela Rizzi per i ricorrenti e l’avv. Giovanni Cresci per l’amministrazione comunale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

A. Filomena Esposito e Vincenzo Leazza sono proprietari di un fondo sito nel Comune di Casoria, in località Contrada Laviano Piccolo, catastalmente censito al foglio 2, particella n. 1621, ricompreso nella Z.T.O. “F1 – attrezzature a scala territoriale”, in relazione al quale hanno presentato, in data 25 novembre 2004, una domanda di permesso di costruire avente ad oggetto l’edificazione di una scuola professionale per parrucchieri.

B. A seguito della comunicazione da parte dell’amministrazione comunale del preavviso di diniego della suddetta istanza (motivato sulla base della non conformità del progetto alle N.T.A. del P.R.G.), gli interessati hanno rappresentato, con nota del 28 ottobre 2005, di voler modificare la destinazione dell’immobile da “scuola professionale” a “centro socio-sanitario”, provvedendo anche ad allegare le tavole di progetto e la relazione tecnica.

C. In considerazione dell’inerzia serbata dall’amministrazione comunale sulla prefata istanza, Filomena Esposito e Vincenzo Leazza hanno richiesto alla Provincia di Napoli l’attivazione del potere sostitutivo di cui all’art. 4, comma 2 della l.r. n. 19 del 2001; a tale istanza ha fatto seguito la nomina, con decreto n. 493 del 13 ottobre 2009, del Commissario ad acta, nella persona del Sig. Romando Griffo il quale, con nota dell’11 novembre 2009, ha comunicato agli interessati i motivi ostativi all’accoglimento della domanda e, successivamente, in data 2 dicembre 2009, ha adottato il provvedimento reiettivo.

D. Il suddetto provvedimento è stato impugnato da Filomena Esposito e Vincenzo Leazza con il ricorso introduttivo del presente giudizio, con il quale ne è stata dedotta l’illegittimità per:

- violazione del D.P.R. n. 380 del 2001, della l.r. n. 19 del 2001, della l. n. 1150 del 1942, della l. n. 10 del 1977, dei principi di imparzialità e buon andamento ed eccesso di potere per erroneità dei presupposti ed illogicità manifesta, in considerazione della natura conformativa e non espropriativa del vincolo insistente sull’area interessata dall’intervento e della possibilità che gli interventi ammessi, sia pure diretti alla realizzazione di opere di interesse generale, siano realizzati anche da privati e non in via esclusiva da soggetti pubblici;

- violazione degli artt. 3 ss. della l. n. 241 del 1990, dell’art. 97 Cost., del principio di buon andamento della pubblica amministrazione ed eccesso di potere per erroneità dei presupposti, illogicità e contraddittorietà della motivazione, non essendo stati adeguatamente esplicitati i giustificativi alla base della determinazione adottata.

E. Il Comune di Casoria si è costituito in giudizio per resistere al gravame concludendo per la reiezione del ricorso in quanto infondato.

F. Si è costituita in giudizio anche la Provincia di Napoli la quale ha sollevato, preliminarmente, l’eccezione di difetto della legittimazione passiva, non essendo stato impugnato alcun atto riferibile all’amministrazione provinciale ed ha concluso, nel merito, con mera formula di stile, per il rigetto del ricorso.

G. Con ordinanza n. 4571 del 13 novembre 2012 questa Sezione ha disposto incombenti istruttori, ordinando al Comune di Casoria il deposito di documentazione e chiedendo chiarimenti in merito all’esito del procedimento di annullamento in autotutela del provvedimento di diniego gravato,medio tempore avviato dalla medesima amministrazione; tale ordine è stato reiterato con successivo provvedimento collegiale del 15 maggio 2013.

H. All’udienza del 31 ottobre 2013 i difensori comparsi hanno ribadito le rispettive conclusioni, dopo di che la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio ritiene di dover preliminarmente esaminare l’eccezione di carenza di legittimazione passiva sollevata dalla difesa dell’amministrazione provinciale, la quale ha rilevato che non risulta impugnato, nel presente giudizio, alcun provvedimento adottato da tale ente.

1.1. L’eccezione è fondata.

1.2. Sul punto, il Collegio, conformemente all’orientamento giurisprudenziale consolidato, reputa sufficiente evidenziare che i provvedimenti emanati da un commissario ad acta, nominato in sede di controllo sostitutivo dall’amministrazione provinciale, restano imputabili direttamente ed esclusivamente all’amministrazione sostituita; il commissario ad acta interviene, infatti, a colmare una lacuna dell'azione comunale non riconducibile ad alcun altro soggetto, sicché è indubbio che la posizione dallo stesso rivestita sia proprio quella di un organo comunale, sia pure di natura straordinaria, chiamato ad esercitare, in via sostitutiva, le specifiche competenze che la legge attribuisce direttamente all'ente comunale (in termini, T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 11 luglio 2007, n. 6671; cfr. anche: Cons. St., sez. IV, 27 aprile 2004 , n. 2520; Sez. VI, 16 ottobre 2002, n. 5647; Sez. IV, 22 giugno 2000, n. 3536; Sez. IV, 8 giugno 2000, n. 3280).

1.3. Su tali basi, dunque, va dichiarata l’estromissione dal giudizio della Provincia di Napoli.

2. Sempre in via preliminare il Collegio ritiene di dover chiarire che alcuna rilevanza, ai fini della procedibilità del presente giudizio, può essere riconnessa alla nota del 26 febbraio 2010, depositata dalla difesa dell’ente resistente in data 4 giugno 2012, con la quale è stato comunicato l’avvio del procedimento di annullamento in autotutela del provvedimento gravato; al suddetto atto endoprocedimentale, infatti, non ha fatto seguito l’adozione di alcuna determinazione definitiva, permanendo, dunque, l’interesse della parte ricorrente alla definizione del giudizio nel merito.

3. Nel merito il ricorso è fondato.

3.1. Il provvedimento gravato, infatti, reca a proprio fondamento la considerazione che, essendo l’area ricompresa nella Z.T.O. F1, la non assentibilità dell’intervento discenderebbe dalla decadenza del vincolo espropriativo, della conseguente applicabilità della disciplina propria delle “zone bianche” , nonché dalla circostanza che in assenza di una espressa previsione delle norme di piano gli interventi ammessi – “servizi ed attrezzature a carattere comunale e intercomunale, non previsti nelle precedenti zone (attrezzature sociosanitarie, centri meccanografici, nuovi impianti tecnologici, ecc.)” – sarebbero realizzabili solo ad iniziativa pubblica.

3.2. Tali assunti, posti a fondamento della determinazione gravata, non possono essere condivisi.

3.3. Questa Sezione ha, invero, già avuto modo di esaminare la questione in analogo giudizio, definito con sentenza n. 2135 del 13 febbraio 2004, addivenendo a conclusioni che il Collegio ritiene di condividere e ribadire.

3.4. Dalla documentazione versata in atti emerge, in particolare, che per la zona in questione (F1) lo strumento urbanistico ha previsto l’ammissibilità di interventi finalizzati alla realizzazione di interventi che non possono essere qualificati quali interventi tesi alla realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico bensì in termini di opere di interesse generale.

3.5. Come chiarito dalla consolidata giurisprudenza, le opere di interesse generale integrano una categoria logico giuridica nettamente differenziata rispetto a quella delle «opere pubbliche», comprendendo quegli impianti e attrezzature che, sebbene non destinati a scopi di stretta cura della pubblica amministrazione, sono idonee a soddisfare bisogni della collettività, ancorché vengano realizzati e gestiti da soggetti privati; ciò con la conseguenza che devono ritenersi di interesse generale le opere realizzabili nelle zone F dei piani regolatori, nelle quali vanno posizionate non soltanto le strutture pubbliche in senso stretto (quali scuole, chiese, ospedali) ma anche quelle private, purché contrassegnate da una generale fruibilità pubblica (cfr., ex multis, Cons. Stato Sez. IV, 22 giugno 2011, n. 3797).

3.6. Nella fattispecie oggetto di giudizio, dall’esame delle destinazioni ammesse, tutte d’interesse generale, emerge, dunque, la compatibilità con un’iniziativa di carattere sia pubblico sia promiscuo, trattandosi di attività non riservate, in via esclusiva, alla mano pubblica; la locuzione contenuta nella disciplina urbanistica comunale, infatti, (attrezzature “a carattere comunale e intercomunale”), associata alla correlata elencazione esemplificativa ( “attrezzature sociosanitarie, centri meccanografici, nuovi impianti tecnologici, ecc.”), lungi dall'attribuire soltanto all'intervento pubblico la realizzazione delle opere, evidenzia, piuttosto, il profilo funzionale ed oggettivo dell'idoneità a soddisfare i bisogni della collettività.

3.7. Da ciò consegue la non sussumibilità del vincolo previsto nello schema ablatorio, ma, piuttosto, nella tipologia dei vincoli urbanistici di tipo "conformativo", che non pongono particolari limitazioni alle facoltà del proprietario, sicché la relativa formazione di zona non può che avere validità a tempo indeterminato (ibidem).

3.8. Né è possibile attribuire rilievo ai giustificativi ulteriori addotti dalla difesa dell’amministrazione comunale, la quale ha rilevato la non conformità del progetto ai parametri di zona e l’assenza di un piano urbanistico attuativo; tali giustificativi, infatti, si sostanziano in una inammissibile motivazione postuma.

4. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, il ricorso va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento di diniego gravato.

5. Il Collegio valuta, nondimeno, sussistenti, in considerazione delle peculiarità della fattispecie, i presupposti per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato:

- dichiara l’estromissione della Provincia di Napoli;

- accoglie il ricorso e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 31 ottobre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Pasanisi, Presidente FF

Francesco Guarracino, Consigliere

Brunella Bruno, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 19/12/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)