TAR Sicilia (PA) Sez. III n. 9052 del 29 luglio 2010
Urbanistica. Strumenti urbanistici attuativi
A fronte di norme di piano che impongono l’approvazione di strumenti urbanistici attuativi, la possibilità di rilasciare licenze o concessioni edilizie singole è tradizionalmente limitata ai casi eccezionali in cui l’intervento ricada in zone ormai completamente urbanizzate e dotate di tutti i servizi necessari, tenuto conto che in tale evenienza lo strumento attuativo medesimo non avrebbe più alcuna funzione utile da svolgere. Del resto, i piani attuativi, così come le convenzioni urbanistiche, hanno lo scopo di garantire che all’edificazione del territorio a fini residenziali corrispondano le prescritte dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, che, a loro volta, garantiscono la normale qualità del vivere in un aggregato urbano: correlativamente, si può prescinderne solo quando le menzionate condizioni siano rispettate.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 09052/2010 REG.SEN.
N. 01323/2008 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso con il numero di registro generale 1323 del 2008, proposto da RIZZOTTI Enzo e RINDONE Maria, rappresentati e difesi dagli Avvocati Filippo Incardona e Vincenzo Vitello ed elettivamente domiciliati in Palermo, Corso Finocchiaro Aprile n. 10, presso lo studio dell’Avv. Antonino Tramuto;
contro
il Comune di Riesi, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
- “della Determina Dirigenziale del 3 aprile 2008, prot. n. 7160 del 9 aprile 2008 con cui veniva respinta la richiesta di concessione edilizia presentata in data 1 settembre 2006, prot. 15248 in relazione alla costruzione di un fabbricato urbano da realizzare in C/da Montagna Veronica ricadente in Zona C/8 (zona di recupero ambientale)”;
- di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale;
nonché
per la dichiarazione
- “dell’obbligo del Comune di Riesi a provvedere sulla richiesta di concessione edilizia”;
e per la condanna
- del “Comune di Riesi ad adottare gli atti e i provvedimenti necessari a dare evasione all’istanza di concessione edilizia richiesta dai ricorrenti, nel termine di trenta giorni”;
e per la nomina
“in caso di inadempimento nel termine suindicato di Commissario ad acta, che si sostituirà al Comune di Riesi inadempiente, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 21bis della legge 1034/71”.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista l’ordinanza presidenziale istruttoria n. 229 del 21 ottobre 2008, eseguita dal Comune intimato il 19 novembre 2008;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il Referendario Anna Pignataro;
Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 11 maggio 2010, l'Avv. Giuseppe Bisso, giusta delega dell'Avv. Vincenzo Vitello, per i ricorrenti;
Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso notificato il 14 maggio 2008 e depositato il giorno 10 giugno seguente i signori Enzo RIZZOTTI e Maria RINDONE hanno impugnato il provvedimento in epigrafe specificato, esponendo, in fatto, di avere presentato, in qualità di proprietari, l’istanza per il rilascio della concessione edilizia per la costruzione di un fabbricato urbano da realizzare sul terreno, esteso mq 7.210, sito in C/da Montagna Veronica, ricadente in Zona C/8 (zona di recupero ambientale), distinto in catasto al foglio 21, p.lle 285, 286, 326, 327, ma che il Comune intimato, con determinazione dirigenziale notificata il 10 aprile 2008, aveva respinto la loro istanza “fino all’approvazione dei suddetti piani particolareggiati della zona C8”.
Sostengono i ricorrenti che tale provvedimento negativo sarebbe inficiato da “erronea applicazione dell’art. 28 della legge 17.08.1942, n. 1150, e dell’art. 13 della legge 28.01.1977, n. 10, nonchè da eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, istruttoria carente e motivazione mancante”.
La necessità della previa adozione del piano attuativo, deducono i ricorrenti, sarebbe erroneamente affermata dal Comune, poiché, nel caso di specie, il terreno da edificare sarebbe l’unico non ancora edificato, sarebbe pertanto circondato da aeree edificate e la relativa zona sarebbe già dotata di opere di urbanizzazione primaria; e proprio in relazione all’omesso accertamento, in concreto, di tale situazione reale dei luoghi, si configurerebbe il difetto d’istruttoria.
L’amministrazione comunale, ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio.
Con ordinanza presidenziale istruttoria n. 229 del 21 ottobre 2008, eseguita dal Comune intimato il 19 novembre 2008, sono stati acquisiti tutti gli atti del procedimento riguardante il provvedimento impugnato.
Alla pubblica udienza dell’11 maggio 2010 il difensore di parte ricorrente ha chiesto porsi la causa in decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso è infondato.
La questione essenziale intorno alla quale è articolato il gravame è se costituisca motivo ostativo al rilascio della concessione edilizia la mancata approvazione del piano attuativo di recupero ambientale previsto dalle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale del Comune di Riesi.
Giova ricordare che il piano di recupero è, sotto il profilo giuridico, uno strumento urbanistico sostanzialmente attuativo delle scelte urbanistiche primarie contenute nel piano regolatore generale ed è, quindi, equivalente al piano particolareggiato (P.P.).
In particolare, secondo la definizione che la giurisprudenza ha dato dell’istituto, questo “è per sua natura finalizzato ad organizzare razionalmente ed esteticamente il patrimonio edilizio preesistente, avendo come connotazione tipica - che ne individua anche i limiti oggettivi - quella di disciplinare la conservazione, ricostruzione e riutilizzazione del patrimonio preesistente” (Cons. Stato, IV, 5 marzo 2008, n. 922).
Ritiene il Collegio che, nel caso di specie, da tale strumento urbanistico non possa prescindersi al fine del legittimo rilascio del titolo abilitativo per l’edificazione.
I ricorrenti ne sostengono la superfluità perché, a loro dire, il terreno in questione sarebbe l’unico non edificato in una zona sufficientemente urbanizzata e dotata delle opere di urbanizzazione primaria.
Sembra, peraltro, che i ricorrenti intendano sostenere anche la non necessarietà del piano di lottizzazione.
Va ricordato, infatti, che l’art. 28, comma 2, della Legge Urbanistica (novellato dalla predetta legge 6 agosto 1967, n. 765) recita: “nei comuni forniti di piano di fabbricazione ed in quelli dotati di piano regolatore generale fino a quando non sia stato approvato il piano particolareggiato di esecuzione, la lottizzazione di terreno a scopo edilizio può essere autorizzata dal comune (…)”.
La norma non dà adito a dubbi: qualora i comuni non abbiano proceduto alla formazione del piano particolareggiato, è consentito ai privati che intendano apportare modifiche all’assetto del territorio comunale, di inserirsi nella disciplina urbanistica presentando appositi piani di lottizzazione contenenti prescrizioni di dettaglio sostitutive di quelle non ancora adottate dalle amministrazioni.
Pur essendo l’iniziativa del piano particolareggiato di competenza dell’amministrazione, sono consentite la redazione e la presentazione da parte di privati di piani attuativi sostitutivi del predetto piano.
L’assunto di parte ricorrente è supportato con il richiamo all’indirizzo giurisprudenziale consolidato secondo il quale la mancanza dello strumento attuativo del P.R.G. (o del piano di lottizzazione) non potrebbe essere invocato a fondamento del diniego di concessione edilizia salvo che l’amministrazione competente non dimostri che di tali strumenti attuativi vi sia effettiva necessità a causa dello stato di insufficiente urbanizzazione della zona.
I principi giurisprudenziali richiamati non possano giovare alla tesi dei ricorrenti.
Cosa debba intendersi per zona “sufficientemente urbanizzata” piuttosto che “urbanisticamente definitiva”, è ben chiarito dalla giurisprudenza invocata dagli stessi ricorrenti, e che il Collegio condivide, secondo la quale può prescindersi dalla pianificazione attuativa prescritta dalle norme tecniche di P.R.G., o dal sostitutivo piano di lottizzazione, ai fini del rilascio della concessione edilizia, solo ove nella zona territoriale omogenea, entro la quale ricade il terreno che si vorrebbe edificare, sia dimostrata la sussistenza di una situazione di fatto corrispondente a quella derivante dal piano attuativo medesimo (o dal sostitutivo piano di lottizzazione), ovvero vi sia la presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti (cfr. Consiglio di Stato, V, 3 marzo 2004, n. 1013; T.A.R. Sicilia, Palermo, III, 7 maggio 2010, n. 6469).
Al fine di dimostrare che tale sarebbe la situazione che li riguarda, i ricorrenti hanno versato in atti :
a) la perizia giurata allegata alla richiesta di concessione edilizia, il cui procedimento si è arrestato per effetto del provvedimento impugnato.
Ma tale produzione, non si ritiene idonea e sufficiente a provare quanto sostenuto in ricorso.
In essa, in particolare, si dà atto della mancanza del piano attuativo prescritto dal P.R.G., quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia, ma nulla è asseverato, in concreto, sulla sufficiente presenza delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria nel rispetto degli standard urbanistici minimi; ciò che è affermato, tra l’altro, è soltanto che al fondo si accede mediante una “stradella”; che, per quanto riguarda i “servizi”, la rete elettrica è già esistente, l’approvvigionamento idrico verrà garantito mediante allaccio alla rete pubblica che si trova nella predetta “stradella”; che lo scarico delle acque bianche e dei servizi igienici verrà convogliato al più vicino pozzetto della pubblica fogna a spese dei proprietari; inoltre, che in zona, sono presenti “notevoli nuclei edilizi” e, ancora, che “l’andamento del manufatto rafforza la ricerca dell’identità urbana in un sito ancora rurale”.
Orbene, come precisato dalla consolidata giurisprudenza richiamata, a fronte di norme di piano che impongono l’approvazione di strumenti urbanistici attuativi, la possibilità di rilasciare licenze o concessioni edilizie singole è tradizionalmente limitata ai casi eccezionali in cui l’intervento ricada in zone ormai completamente urbanizzate e dotate di tutti i servizi necessari, tenuto conto che in tale evenienza lo strumento attuativo medesimo non avrebbe più alcuna funzione utile da svolgere. Del resto, i piani attuativi, così come le convenzioni urbanistiche, hanno lo scopo di garantire che all’edificazione del territorio a fini residenziali corrispondano le prescritte dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, che, a loro volta, garantiscono la normale qualità del vivere in un aggregato urbano: correlativamente, si può prescinderne solo quando le menzionate condizioni siano rispettate, e tali, per quanto sopra, non risultano essere nella zona in cui è ubicato il terreno alla cui edificazione aspirano i ricorrenti;
b) la copia fotostatica dello stralcio catastale, le fotocopie di fotografie, una ricevuta di pagamento di una bolletta ENEL, tutte asseritamente riferite al terreno de quo.
Neanche tale produzione si ritiene sia utile a dimostrare quanto sostenuto dai ricorrenti.
Da esse si evince, ictu oculi, la natura rurale predominante della zona (campi coltivati), l’esistenza di stradelle di collegamento e dell’illuminazione pubblica a servizio dei fondi ivi ubicati, la prossimità della strada di scorrimento veloce; ma dalle stesse, non può presumersi la natura di zona ormai completamente urbanizzata e dotata di tutti i servizi necessari (urbanizzazione primaria e secondaria sufficiente o, addirittura, completa), così come prospettato dai ricorrenti;
c) lo stralcio delle norme di attuazione del vigente P.R.G. del Comune di Riesi del 2003, e precisamente l’art. 38.
Il tenore della norma, nelle parti che qui rilevano, è il seguente:
“ la zona valle di monte Veronica presenta una realtà edilizia abusiva, anche se sanata con leggi passate, di notevole degrado ed impatto ambientale, per cui è necessario redigere un piano particolareggiato di recupero ambientale…la edificazione delle abitazioni, pur essendo limitata…non ubbidisce ad alcun disegno, dà un senso di disordine al quale si accompagna una sensazione di apparente ed epidermico squallore, accentuato da una piantumazione per lo più rada, e da dissesti causati da mancate irreggimentazioni delle acque meteoritiche e da un generale abbondono del territorio, è opportuno che detto monte venga valorizzato con uno studio approfondito che è obbligo venga condotto attraverso un piano di recupero paesaggistico che regolamenti le ristrutturazioni dei manufatti presenti, specie quelli posti sulla cima, e li inserisca opportunamente nel verde mitigandone l’impatto ambientale che, in atto, è pesante e dequalificante. Non vengono fissati volutamente, parametri o regole a meno dell’indice volumetrico che non deve superare lo 0,30 mc/mq, perché necessita uno studio approfondito dell’esistente per sceverare i tipi di intervento da effettuare, la loro incisività ed energia, giustamente inquadrate nelle metodologie di interventi di tipo naturalistico.”.
Ora, appaiono evidenziate, in modo chiaro e incisivo, da parte dell’amministrazione comunale, sia lo scarso grado di urbanizzazione del territorio, sia la natura originariamente “abusiva” e poi sanata dell’edificazione già esistente in loco, sia l’interesse “pubblico” al recupero ambientale, demandato, in toto, all’adozione del piano attuativo.
A ciò si aggiunga che, in esecuzione dell’ordinanza istruttoria, il Comune ha versato in atti:
a) in fotocopia, una documentazione fotografica e la stampa dell’immagine aerea, trasmessa da satellite, tramite “google maps Italia” della zona, dalla visione della quale si può avere la conferma che questa è posta in area prevalentemente rurale;
b) una relazione del responsabile del Settore Territorio e Ambiente del Comune medesimo, del 23 maggio 2008, prot. n. 11285, ove si nega la presenza di opere di urbanizzazione primaria.
Nulla è detto a proposito dell’eventuale presenza di opere di urbanizzazione secondaria, della quale, comunque, i ricorrenti non hanno fornito alcun principio di prova.
L’impugnato provvedimento sfugge, dunque, alle dedotte censure.
In conclusione il ricorso è destituito di fondamento e va rigettato.
2. Nessuna statuizione va emessa sulle spese del giudizio, non essendosi costituito l'intimato Comune.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione terza, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2010 con l'intervento dei Magistrati:
Calogero Adamo, Presidente
Federica Cabrini, Consigliere
Anna Pignataro, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 29/07/2010
