TAR Veneto Sez. II n. 678 del 22 aprile 2011
Urbanistica. Sanzioni amministrative

E' incontestata l'applicabilità alle sanzioni edilizie del principio di cui all'art. 28 della legge n. 689/1981. Tale disposizione è applicabile, per espresso dettato legislativo, a tutte le violazioni punite con sanzioni amministrative pecuniarie, anche se non previste in sostituzione di una sanzione penale (art. 12 legge n. 689/1981) e, quindi, anche agli illeciti amministrativi in materia urbanistica, edilizia e paesistica puniti con sanzione pecuniaria.

N. 00678/2011 REG.PROV.COLL.

N. 00381/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 381 del 2011, proposto da Antonio Spinetta, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Caverzan, con domicilio eletto presso l’avvocato Alvise Biscontin in Venezia - Mestre, via Lazzari, 22/10;

contro

il Comune di Montebelluna, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Galzignato, con domicilio eletto presso l’avvocato Marco Tonon in Venezia, Dorsoduro 2486;

nei confronti di

Gottardo Visentin, Maurizio Salvador, Michele Cavasotto, Sergio Cavasatto, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- dell'atto di ingiunzione ai sensi del R.D. 14.4.1919 n. 639, prot. n. 1125, in data 11.1.2011, emesso dal Dirigente del Settore Pianificazione e Sviluppo del Territorio del Comune di Montebelluna, con cui il Comune ha ingiunto all'ing. Spinetta di pagare, entro 30 giorni, in solido con i signori Visentin Gottardo, Salvador Maurizio, Cavasotto Michele e Cavasotto Sergio, la sanzione pecuniaria conseguentemente all'annullamento parziale della concessione edilizia del 3.2.1989 n. 1351/87, per il complessivo importo di euro 225.844,35;

- dell'ordinanza del 28.1.1991 n. 3945, prot. n. 1680, con cui il Comune ha irrogato la sanzione pecuniaria amministrativa conseguente all'annullamento parziale in via di autotutela della concessione edilizia previamente rilasciata e della comunicazione di avvio del procedimento da parte del Comune di Montebelluna di data 19.9.2007, prot. n. 34190.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Montebelluna;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2011 il referendario Marina Perrelli e uditi l’avvocato Scaccianoce, in sostituzione dell’avvocato Caverzan, per il ricorrente e l’avvocato Galzignato per il Comune intimato;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente impugna l’atto con il quale il Comune di Montebelluna gli ha ingiunto di pagare in solido con i sigg.ri Gottardo Visentin, Maurizio Salvador, Michele Cavasotto e Sergio Cavasotto la somma di euro 225.844,35, a titolo di sanzione pecuniaria conseguente all’annullamento parziale della concessione edilizia n. 1351/1987 del 3.2.1989 per l’esecuzione di lavori di ristrutturazione di un fabbricato a uso commerciale, direzionale e di civile abitazione.

2. Con provvedimento prot. n. 20151 del 23.10.1989 il Comune resistente annullava in via di autotutela la concessione edilizia n. 1351/1987 limitatamente alla parte eccedente la quota di gronda più alta esistente, ma non ordinava la riduzione in pristino dello stato dei luoghi, riservandosi di ingiungere una sanzione pecuniaria. Quindi, con l’ordinanza n. 3945 del 28.1.1991 prot. n. 1680 il Comune resistente determinava in euro 198.009,58 la sanzione amministrativa sostitutiva della demolizione, specificando che il relativo pagamento avrebbe prodotto gli effetti della concessione in sanatoria.

3. Gli allora proprietari dell’immobile impugnavano, con autonomi ricorso, sia l’annullamento in autotutela che l’ordinanza irrogativa della sanzione pecuniaria la cui efficacia veniva sospesa dal T.A.R. con ordinanza n. 237/1991. Quindi, a seguito del fallimento di uno dei ricorrenti, il T.A.R. interrompeva i giudizi recanti i numeri R.G. 107/1990 e 902/1991.

4. Successivamente con scrittura privata del 12.12.2006 il Comune di Montebelluna e i ricorrenti sottoscrivevano un atto di transazione relativo alle predette controversie e con le sentenze n. 1576/2007 e n. 1577/2007 i ricorsi R.G. n. 107/1990 e n. 902/1991 venivano dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse.

5. Con raccomandata del 19.9.2007 il Comune resistente comunicava, quindi, al ricorrente e agli aventi causa dagli originari proprietari l’avvio del procedimento per il pagamento della residua quota di sanzione amministrativa pecuniaria ancora dovuta e, quindi, con il provvedimento impugnato ingiungeva, ai sensi del R.D. 639/1910, il pagamento della somma di euro 112.469,44, a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, oltre a euro 113.374,91, a titolo di interessi.

6. Il ricorrente deduce l’illegittimità dell’atto impugnato:

1) per violazione degli artt. 11 e 13 della legge n. 47/1985, degli artt. 36 e 38 del d.P.R. n. 380/2001, dell’art. 96 della L.R. n. 61/1985, nonché per eccesso di potere per carenza di presupposto, contraddittorietà e illogicità manifesta in quanto il destinatario dell’ordine di reintegrazione, del quale la sanzione pecuniaria è mera sostituzione, è il proprietario del bene immobile e non anche il direttore dei lavori che non solo non ha alcun potere di disposizione sul, ma non ritrae alcun vantaggio economico dalla sua mancata demolizione;

2) per violazione degli artt. 1304 e 1305 c.c. essendo intervenuta una transazione realtiva all’intera pretesa creditoria tra il Comune ricorrente e alcuni degli obbligati, transazione della quale il ricorrente intende avvalersi;

3) per violazione dell’art. 28 della legge n. 689/1981 e dell’art. 1310 c.c., nonché per eccesso di potere per carenza di presupposto, essendosi ormai prescritto il diritto dell’Amministrazione a pretendere il pagamento della sanzione pecuniaria a seguito del decorso di cinque anni senza che sia intervenuto alcun atto interruttivo della prescrizione;

4) per violazione degli artt. 11 e 13 della legge n. 47/1985; degli artt. 36 e 38 del d.P.R. n. 380/2001, dell’art. 96 della L.R. n. 61/1985, nonché per eccesso di potere per carenza di presupposto, carenza di motivazione, travisamento dei fatti, contraddittorietà e illogicità grave e manifesta, sviamento giacché dalla lettura dell’atto transattivo non emerge alcun collegamento tra l’importo corrisposto da alcuni degli obbligati e la quota millesimale di relativa spettanza;

5) per violazione dell’art. 2 del R.D. n. 639/1910.

7. Il Comune di Montebelluna, ritualmente costituito in giudizio, ha concluso per la reiezione del ricorso.

8. Il ricorso è fondato e meritevole di accoglimento.

9. Il Collegio ritiene dirimente ai fini della decisione l’eccezione di prescrizione sollevata dal ricorrente in relazione all’ordinanza di pagamento impugnata.

9.1. Il ricorrente deduce, infatti, che l’ordinanza n. 3945 del 28.1.1991 con la quale il Comune resistente gli aveva ingiunto, in qualità di direttore dei lavori, di pagare in solido con gli originari proprietari la somma di euro 198.009,58, a titolo di sanzione amministrativa sostitutiva della demolizione, gli è stata notificata il 4.2.1991. In seguito, solo il 19.9.2007 il Comune resistente comunicava al ricorrente e agli aventi causa degli originari proprietari l’avvio del procedimento per il pagamento della residua quota di sanzione amministrativa pecuniaria ancora dovuta e, quindi, con il provvedimento impugnato ne ingiungeva, ai sensi del R.D. 639/1910, il pagamento.

Orbene, secondo la prospettazione del ricorrente, siccome dal 4.2.1991 al 19.9.2007, primo atto interruttivo della prescrizione sono decorsi più di cinque anni, il diritto dell’Amministrazione resistente a riscuotere la sanzione deve ritenersi prescritto ai sensi dell’art. 28 della legge n. 689/1981, non potendo valere nei suoi confronti la sospensione dell’efficacia dell’ordinanza ingiunzione disposta da questo Tribunale nel giudizio pendente tra gli altri obbligati in solido e il Comune di Montebelluna.

9.2. L’Amministrazione comunale ha controdedotto alla predetta eccezione di prescrizione affermando la natura imprescrittibile dell’illecito edilizio in considerazione della sua natura permanente e la conseguente possibilità di esercitare il potere repressivo senza limiti di tempo. Il Comune ha, inoltre, evidenziato che nel caso di specie il T.A.R. aveva sospeso l’efficacia dell’ordinanza ingiunzione e che, quindi, non era possibile azionare la stessa nei soli confronti del solo ricorrente, sebbene effettivamente egli non avesse impugnato in via giurisdizionale, né in alcun modo contestato il predetto provvedimento. Ne discende pertanto che, secondo la prospettazione dell’Amministrazione resistente, il termine di prescrizione è rimasto sospeso anche nei confronti del ricorrente dal 23.4.1991 – data dell’ordinanza di sospensiva – sino al 17.5.2007, data di pubblicazione delle sentenze di improcedibilità dei ricorsi proposti dagli obbligati in solido con il sig. Spinetta.

9.3. Secondo il costante orientamento della giurisprudenza è incontestata l'applicabilità alle sanzioni edilizie del principio di cui all'art. 28 della legge n. 689/1981, a norma del quale «il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative punite con pena pecuniaria si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione». Tale disposizione è applicabile, per espresso dettato legislativo, a tutte le violazioni punite con sanzioni amministrative pecuniarie, anche se non previste in sostituzione di una sanzione penale (art. 12 legge n. 689/1981) e, quindi, anche agli illeciti amministrativi in materia urbanistica, edilizia e paesistica puniti con sanzione pecuniaria .

9.4. Nell'applicare tale regola, tuttavia, con riguardo all'individuazione del dies a quo della decorrenza della prescrizione, occorre tener conto della particolare natura degli illeciti in materia urbanistica, edilizia e paesistica, i quali, ove consistano nella realizzazione di opere senza le prescritte concessioni e autorizzazioni, hanno carattere di illeciti permanenti, di talché la commissione degli illeciti medesimi si protrae nel tempo, e viene meno solo con il cessare della situazione di illiceità, vale a, dire con il conseguimento delle prescritte autorizzazioni. Inoltre, per la decorrenza della prescrizione dell'illecito amministrativo permanente, trova applicazione il principio relativo al reato permanente, secondo cui il termine della prescrizione decorre dal giorno in cui è cessata la permanenza; pertanto, per gli illeciti amministrativi in materia paesistica, urbanistica ed edilizia la prescrizione quinquennale di cui all'art. 28 legge n. 689/1981 inizia a decorrere solo dalla cessazione della permanenza, con la conseguenza che, vertendosi in materia di illeciti permanenti, il potere amministrativo repressivo, come la determinazione di applicare la sanzione pecuniaria , può essere esercitato senza limiti di tempo e senza necessità di motivazione in ordine al ritardo nell'esercizio del potere (cfr. Cons. Stato, IV, 16.4.2010, n. 2160; Cons. Stato, V, 13.7. 2006, n. 4420; Cons. Stato, IV, 2.6.2000, n. 3184).

9.5. Più in particolare, per quanto concerne il momento in cui può dirsi cessata la permanenza per gli illeciti amministrativi in materia urbanistica edilizia e paesistica, mentre per il diritto penale rileva la condotta commissiva (sicché la prescrizione del reato inizia a decorrere dalla sua ultimazione), per il diritto amministrativo si è in presenza di un illecito di carattere permanente, caratterizzato dall'omissione dell'obbligo, perdurante nel tempo, di ripristinare secundum jus lo stato dei luoghi, con l'ulteriore conclusione che se l'Autorità emana un provvedimento repressivo (di demolizione, ovvero di irrogazione di una sanzione pecuniaria), non emana un atto «a distanza di tempo» dall'abuso, ma reprime una situazione antigiuridica contestualmente contra jus, ancora sussistente. Se ne ricava, dunque, che nel campo dell'illecito amministrativo la permanenza cessa e il termine quinquennale di prescrizione comincia a decorrere o con l'irrogazione della sanzione pecuniaria o con il conseguimento dell'autorizzazione che, secondo pacifico orientamento, può essere rilasciata anche in via postuma (cfr. Cons. Stato, Ad. Gen., 11.4. 2002, n. 4; Cons. Stato, VI, 12.5. 2003, n. 2653).

9.6. Alla luce dei richiamati principi deve, pertanto, essere accolta l’eccezione di prescrizione della sanzione irrogata con il provvedimento impugnato per decorso del termine quinquennale di prescrizione. Da un lato, infatti, la sospensione dell’efficacia dell’originaria ordinanza di pagamento n. 3945 del 28.1.1991 da parte del T.A.R. non vale a interrompere il decorso della prescrizione nei confronti dell’odierno ricorrente, estraneo al giudizio nell’ambito del quale è stata concessa la misura cautelare; dall’altro alla data del 19.9.2007, cioè all’atto della comunicazione di avvio del procedimento per il pagamento della sanzione residua, era ampiamente decorso il termine di prescrizione di cui all’art. 28 della legge n. 689/1981, il cui dies a quo è rappresentato dal 4.2.1991, cioè dalla data di irrogazione della sanzione pecuniaria.

10. Per tali ragioni il ricorso deve, quindi, essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

11. Appaiono nondimeno sussistere giustificati motivi, in considerazione della natura della controversia e delle circostanze di fatto esaminate dal Collegio, per compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2011 con l'intervento dei magistrati:

Angelo De Zotti, Presidente

Marina Perrelli, Referendario, Estensore

Brunella Bruno, Referendario



L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE






DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 22/04/2011