TAR Toscana Sez. I n. 210 del 6 febbraio 2018
Urbanistica.Regolamento urbanistico

Il regolamento urbanistico è l’atto che traduce operativamente le indicazioni del piano strutturale nella disciplina delle trasformazioni e delle utilizzazioni ammesse in ogni porzione del territorio comunale ed individua specifici ambiti di disciplina funzionali all’attuazione degli obiettivi enunciati nel piano strutturale. Invero, il piano strutturale è uno strumento di indirizzo programmatico che detta le linee generali e i principi ispiratori della pianificazione urbanistica comunale con una durata tendenzialmente indeterminata, restando poi al regolamento urbanistico il compito di sviluppare nel dettaglio le sue previsioni. Pertanto, il regolamento urbanistico può legittimamente prevedere una minore edificabilità ed introdurre un regime conservativo per determinate aree funzionali, in quanto il piano strutturale vale come parametro di previsione non conformativa di edificabilità massima, essendo poi rimessa al regolamento urbanistico la disciplina delle modalità delle trasformazioni.

Pubblicato il 06/02/2018

N. 00210/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00510/2011 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 510 del 2011, proposto da:
Stefano Del Lupo, rappresentato e difeso dall'avvocato Riccardo Tagliaferri, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via degli Artisti n. 20;

contro

Comune di Massarosa in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Giancarlo Altavilla e Walter Bianculli, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Cuccurullo in Firenze, lungarno A. Vespucci n. 20;
Regione Toscana in persona del Presidente p.t., Provincia di Lucca in Persona del Presidente Pro Tempore non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della delibera del Consiglio Comunale di Massarosa n. 104 del 25 novembre 2010, pubblicata sulla G.U. n. 52 del 29 dicembre 2010, recante la variante di aggiornamento normativo del Regolamento Urbanistico ai sensi della L.R.T. n. 1/2005 art. 55 e successive modificazioni, nonché degli atti ad essa presupposti, connessi e/o consequenziali ove lesivi.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Massarosa in persona del Sindaco p.t.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 novembre 2017 il presidente Manfredo Atzeni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Il signor Stefano Del Lupo è comproprietario di un’area nel Comune di Massarosa (LU), frazione Piano del Quercione, via S.R. n. 439 Sarzanese Valdera, località Marcaccio, al NCT di Massarosa nel foglio di mappa n. 32, mapp. 717, della superficie catastale di mq. 12.717.

Con ricorso a questo Tribunale, rubricato al n. 510/2011, il signor Del Lupo impugna la delibera n. 104 in data 25.11.2010, con la quale il Comune di Massarosa approvava una variante di aggiornamento normativo al regolamento urbanistico adottato ai sensi dell’art. 55 della legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 che ne impedisce la trasformazione edificatoria.

Il ricorrente chiede l’annullamento del predetto atto e la condanna del Comune ad adottare le misure idonee a tutela della situazione giuridica soggettiva azionata.

Il ricorrente precisa che nell’originario regolamento urbanistico (approvato con deliberazione di giunta regionale n. 4247 del 1973) la predetta area era destinata all’espansione residenziale, ricadendo nelle zone C1 (di espansione soggetta a piano di lottizzazione), A/3 (di interesse storico-artistico e ambientale), F3-3 (destinata ad attrezzature di interesse comune – scuola dell’obbligo) e che nel lungo periodo le capacità edificatorie dell’area non hanno trovato positivo riscontro in quanto il progetto di lottizzazione presentato nel luglio 1997 è stato sospeso in applicazione delle misure di salvaguardia di cui alla deliberazione consiliare n. 110 del 2001.

A seguire, il Comune con deliberazione consiliare n. 45 del 2003 approvava il piano strutturale (PS) stabilendo con riferimento agli aspetti insediativi una serie di prescrizioni ambientali, di vincoli spaziali (perimetro delle unità territoriali organiche elementari - UTOE), dimensionali (limite massimo degli insediamenti), funzionali ed organizzativi.

In particolare, il compendio di proprietà del ricorrente veniva inserito nella UTOE n. 7, destinata alla riqualificazione della strada ‘Vecchia Sarzanese’ e al completamento, riqualificazione e infrastrutturazione dell’area produttiva.

Il regolamento urbanistico di successiva adozione (deliberazione consiliare n. 35 in data 18.4.2009) qualificava l’area in questione in zona di trasformazione (TS) n. 1 destinata alla realizzazione di un insediamento direzionale a servizio delle attività produttive e ne dimensionava l’intervento in rapporto alla superficie totale (St) nel rispetto delle previsioni contenute nel piano strutturale.

La qualificazione urbanistica dell’area (TS1) trovava conferma nella variante al piano strutturale approvata con deliberazione consiliare n. 59 del 16.6.2010.

La vicenda contenziosa nasce una volta che il Comune, con deliberazione consiliare n. 61 del 16.6.2010 di variante del regolamento urbanistico, pur confermando le previsioni edificatorie dell’area TS1, UTOE 7, ancora formalmente destinata alla realizzazione di un insediamento direzionale, ha ridotto a zero gli interventi costruttivi ammessi nell’arco del quinquennio.

La modifica, in particolare, ha riguardato l’art. 72, comma 2, delle norme tecniche di attuazione, il quale esclude l’esecuzione di alcun intervento per assenza di un immediato fabbisogno infrastrutturale.

Il Comune, dopo avere respinto le osservazioni presentate dal ricorrente, con la deliberazione consiliare impugnata n. 104 del 25.11.2010 ha confermato il testo adottato e ha approvato la variante, dimensionando nella misura di zero il fabbisogno attuale di nuovi fabbricati direzionali.

Il ricorrente insorge avverso tale provvedimento deducendo cinque mezzi di impugnazione, formulando le sopra riportate conclusioni.

Si è costituito in giudizio il Comune di Massarosa, chiedendo il rigetto del ricorso.

Le parti hanno quindi scambiato memorie.

La causa è stata assunta in decisione alla pubblica udienza dell’8 novembre 2017.

2. Il ricorrente contesta la deliberazione consiliare con la quale il Comune resistente ha escluso la realizzabilità immediata di un insediamento direzionale nell’area di sua proprietà specificata al punto 1 che precede, in concreto demandando l’attuazione della trasformazione alle decisioni dei successivi piani strategici quinquennali.

Deve essere rilevato, preliminarmente, che il ricorrente di fatto non svolge alcuna contestazione relativamente alla classificazione dell’area di proprietà in zona TS1, destinata all’insediamento produttivo-direzionale.

Il ricorrente si duole della disciplina tecnica di cui all’art. 72, comma 2, NTA sostenendo che la norma determina una inerzia edificatoria a tempo indeterminato, che di fatto rinvia il soddisfacimento del correlativo interesse a un accadimento futuro, sfornito di data certa, che assume un contenuto sostanzialmente reiettivo della sua pretesa.

La doglianza deve essere condivisa.

Osserva preliminarmente il Collegio che il regolamento urbanistico (RU) è un atto di governo del territorio che traduce operativamente le indicazioni del piano strutturale nella disciplina delle trasformazioni e delle utilizzazioni in ogni porzione del territorio comunale.

In particolare, il RU contiene la disciplina relativa alle tipologie e alle modalità attuative degli interventi di trasformazione, per i quali definisce con riferimento a ogni singola UTOE una disciplina specifica in merito al dimensionamento e al tipo delle trasformazioni ammissibili, nonché alle modalità di attuazione di tali trasformazioni (art. 55, quinto comma, l.r. n. 1/2005).

Il PS descrive per ogni singola UTOE le dimensioni massime sostenibili degli insediamenti, delle infrastrutture e dei servizi articolate in base alla specifica funzione (residenziale, industriale e artigianale, commerciale, turistico-ricettiva, direzionale) mentre il regolamento urbanistico evidenzia, nel quadro strategico quinquennale, per ogni singola UTOE, i dimensionamenti prelevati dal piano strutturale.

Spetta quindi al Comune, in sede di programmazione, ripartire nel tempo la realizzazione delle quote del dimensionamento complessivo corrispondente ai parametri stabiliti nell’atto di pianificazione sopraordinato.

Nel caso ad esame, il regolamento urbanistico ha qualificato l’area intestata al ricorrente in zona di trasformazione TS1 ammettendone e dimensionandone l’intervento nel rispetto delle previsioni complessive del piano strutturale.

Al contrario, l’art. 72, comma 2, delle norme tecniche di attuazione del predetto regolamento urbanistico ha precluso gli interventi di trasformazione TS1 nella UTOE 7.

L’art. 72 citato non contiene, relativamente alla suddetta zona, alcuna disposizione di programma delle quantità edificatorie, ponendosi in contrasto con la disposizione dello stesso regolamento urbanistico.

In pratica, la citata norma demanda la possibilità di trasformazione degli assetti insediativi al futuro atto di programmazione comunale introducendo una atipica misura di salvaguardia di durata indeterminata in base alla quale, in attesa delle successive determinazioni amministrative sul fabbisogno quinquennale (la cui adozione è incerta nell’an e nel quando) nessun intervento di trasformazione TS1 è consentito nella UTOE 7.

Conseguentemente, il Comune ha condizionato il godimento e il valore di mercato dell’area interessata al contenuto di future scelte amministrative.

Deve quindi essere osservato che la norma introduce uno strumento non rispondente ai caratteri di tipicità e nominatività che contraddistinguono necessariamente i provvedimenti amministrativi, e di fatto procrastina il soddisfacimento delle pretese edificatorie del privato ad un accadimento futuro e incerto tale da ingenerare una immediata lesione della posizione giuridica del ricorrente.

Il provvedimento impugnato, infatti, “paralizza” la qualificazione giuridica dell’area di proprietà del ricorrente rendendola inutilizzabile per un periodo di tempo non definito; di conseguenza, viene di fatto negato al titolare dell’interesse legittimo all’utilizzazione dell’area il diritto a una precisa disciplina delle sue possibili trasformazioni, quale deve risultare da un atto di esercizio del potere di governo del territorio.

E’ appena il caso di ricordare che tale affermazione non significa che l’Amministrazione sia tenuta a soddisfare le pretese dell’odierno ricorrente, rientrando nei suoi poteri anche quello di non consentire l’edificabilità dell’area.

Afferma, invece, il Collegio che costituisce onere dell’Amministrazione attribuire alla porzione di territorio una disciplina definita, sulla base della quale il proprietario possa elaborare i suoi programmi di utilizzo.

Eventuali misure provvisorie di salvaguardia del territorio sono ammissibili solo nel quadro di una progettazione in divenire, i cui tempi sono determinati o determinabili.

Nel caso di specie l’Amministrazione ha dato una classificazione all’area di cui si discute, ma allo stesso tempo ne ha contraddittoriamente vietato l’attuazione.

La censura deve, in conclusione, essere condivisa.

2.1 Con il secondo motivo di gravame il ricorrente afferma che il provvedimento impugnato è inficiato da illogicità ed irragionevolezza nella parte in cui preclude gli interventi edificatori non con riferimento all’intera UTOE 7 ma limitatamente ad alcune aree ivi incluse.

Al riguardo deve osservarsi che l’art. 72, comma 2, delle NTA (cfr. doc. n. 2 di parte ricorrente) opera una parità di trattamento tra le zone funzionali di trasformazione TS1 e TS2 ricomprese nella UTOE 7 e dunque non trova conferma l’assunto secondo cui il provvedimento impugnato sarebbe inficiato sotto il profilo di manifesta illogicità, contraddittorietà ed irragionevolezza.

La citata norma del regolamento urbanistico nella UTOE 7 ammette invece ad intervento gli insediamenti esistenti ricadenti in zone funzionali diverse dalla TS per cui è causa (zona residenziale e commerciale).

Sul punto, è agevole osservare che l’art. 53, comma 2, l.r. n. 1/2005 demanda al piano strutturale la definizione delle dimensioni massime sostenibili degli insediamenti, mentre l’art. 8 del regolamento attuativo approvato con decreto del Presidente della giunta regionale n. 3/R in data 9.2.2007 dispone che le regole specifiche dettate dal piano strutturale per la definizione degli assetti insediativi non hanno valenza conformativa della disciplina dei suoli, in quanto la localizzazione e il dimensionamento delle singole previsioni edificatorie sono affidati in via esclusiva al regolamento urbanistico.

Pertanto la disciplina dei dimensionamenti e delle localizzazioni è rimessa al regolamento urbanistico e i profili di illegittimità contestati devono essere valutati concretamente in relazione alla zona di riferimento (zona TS1, UTOE 7) e sulla base di puntuali motivi di censura.

Pertanto la dedotta contraddittorietà ed irragionevolezza appare insussistente.

2.2 Con il terzo e quarto motivo, dal tenore sostanzialmente unitario, il ricorrente deduce che l’Amministrazione ha ingiustificatamente rigettato i rilievi presentati in sede di osservazioni con i quali egli ha chiesto al Comune di programmare, in sede di normativa tecnica di attuazione, l’intervento già ammesso dal regolamento urbanistico nella scheda di classificazione UTOE 7 – Piano del Quercione, TS1.

Nelle controdeduzioni il Comune ha confermato la previsione della trasformazione TS1 e replicato che l’intervento non poteva essere oggetto di programmazione, demandandone l’attuazione (eventuale) ai successivi piani strategici quinquennali.

La censura deve essere condivisa per motivazioni connesse a quelle esposte nel paragrafo che precede.

Va ribadito che le osservazioni proposte dai cittadini nei confronti degli atti di pianificazione urbanistica costituiscono semplici apporti collaborativi e che le scelte urbanistiche compiute dall’Amministrazione non richiedono una motivazione puntuale e mirata e, purché non manifestamente illogiche o contraddittorie o ingiustificate, sono sufficientemente motivate con riguardo ai principi e ai criteri di fondo del piano, quali emergono dagli atti del procedimento e dalla coerenza con gli atti di pianificazione sopraordinati.

Nel caso di specie, deve essere rilevato come non sia stata contestata la norma del regolamento urbanistico che classifica l’area in zona di trasformazione TS1 e che la predetta classificazione è conforme alle previsioni pianificatorie contenute nel sopraordinato piano strutturale.

Il ricorrente contesta invece le controdeduzioni del Consiglio comunale alle osservazioni presentate e lamenta l’omessa motivazione fornita dall’Amministrazione.

Osserva il Collegio che il rigetto delle osservazioni non necessita di motivazione specifica sulle scelte adottate che si pongano in rapporto di coerenza e di derivazione logica rispetto agli atti del procedimento e agli indirizzi contenuti nella relazione generale del regolamento urbanistico.

Sul punto, è sufficiente richiamare il consolidato orientamento secondo cui nella formazione dello strumento urbanistico generale l’Amministrazione è titolare di un’ampia potestà discrezionale afferente la programmazione degli assetti del territorio, senza necessità di motivazione specifica sulle scelte adottate e senza che l’obbligo motivazionale venga imposto o mutato sulla base della mera presentazione di osservazioni da parte dei privati.

Invero, le scelte pianificatorie generali, secondo la legislazione della Regione Toscana, non prendono in esame le specifiche posizioni dei soggetti privati con cui il potere di regolamentazione del territorio entra in contatto e tutelano quindi l’interesse generale alla maggior efficienza della pianificazione urbanistica, proprio dell’intera collettività, non riferito in concreto alla posizione dei singoli.

Sennonché, va ribadito che la predetta norma tecnica di attuazione contrasta palesemente con gli indirizzi contenuti nel regolamento urbanistico di cui è chiamata ad integrare, completare e precisare le norme, anche di natura programmatica, senza modificarne il contenuto.

Nel caso di specie, come osservato dal ricorrente, la normativa tecnica introduce un vincolo procedimentale incidendo sine die sulla proprietà privata al pari dei vincoli di inedificabilità non contemplati nel regolamento urbanistico e nel piano strutturale.

2.3 Infine, con il quinto motivo il ricorrente censura la violazione del piano strutturale (e quindi dell’art. 10, comma 3, l.r. n. 1/2005) in quanto il regolamento urbanistico ha disatteso la potenzialità edificatoria dell’area, in difformità rispetto alle previsioni dello strumento di pianificazione territoriale sopraordinato.

La doglianza non può essere condivisa.

Valgono al riguardo le considerazioni già sviluppate relative all’esclusivo affidamento al regolamento urbanistico del dimensionamento e della localizzazione degli interventi edificatori.

Deve peraltro precisarsi che il regolamento urbanistico è l’atto che traduce operativamente le indicazioni del piano strutturale nella disciplina delle trasformazioni e delle utilizzazioni ammesse in ogni porzione del territorio comunale ed individua specifici ambiti di disciplina funzionali all’attuazione degli obiettivi enunciati nel piano strutturale.

Invero, il piano strutturale è uno strumento di indirizzo programmatico che detta le linee generali e i principi ispiratori della pianificazione urbanistica comunale con una durata tendenzialmente indeterminata, restando poi al regolamento urbanistico il compito di sviluppare nel dettaglio le sue previsioni.

Pertanto, il regolamento urbanistico può legittimamente prevedere una minore edificabilità ed introdurre un regime conservativo per determinate aree funzionali, in quanto il piano strutturale vale come parametro di previsione non conformativa di edificabilità massima, essendo poi rimessa al regolamento urbanistico la disciplina delle modalità delle trasformazioni.

Ai fini che ci occupano, ha quindi valore preminente il contenuto del regolamento urbanistico nei limiti in cui le scelte discrezionali dell’Amministrazione si appalesino coerenti e conformi agli atti di indirizzo generale esplicitati nel piano strutturale e ne rappresentino una operativa traduzione.

La contestata contrarietà al piano strutturale non può essere condivisa in quanto appare sfornita di puntuali motivi di censura, ovvero non supportata da adeguati elementi di prova sulla arbitrarietà dell’azione amministrativa.

Sotto altro profilo, va rilevato come siano le norme del regolamento urbanistico a porsi in rapporto di intrinseca contraddizione dove la disciplina generale programmatica ammette gli insediamenti produttivi nella zona TS1, UTOE 7 e correlativamente la disciplina tecnica ne impedisce la attuazione.

3. Il ricorso deve, in conclusione, essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, per quanto di interesse del ricorrente, mentre va respinta la domanda di adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva involgendo essa l’esercizio discrezionale di un potere pubblicistico non ancora esercitato, e quindi sottratto alla cognizione del giudice amministrativo.

Le spese devono essere integramente compensate in ragione della complessità della controversia.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la deliberazione impugnata, per quanto di ragione in base alle osservazioni di cui in motivazione.

Compensa integralmente spese e onorari del giudizio, fatto salvo il diritto del ricorrente al recupero del contributo unificato, se versato, a carico dell’Amministrazione soccombente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2017 con l'intervento dei magistrati:

Manfredo Atzeni, Presidente, Estensore

Gianluca Bellucci, Consigliere

Pierpaolo Grauso, Consigliere