T.A.R. Campania (NA) Sezione VIII n. 666 del 4 febbraio 2016
Urbanistica. Non equipollenza della comunicazione del parere favorevole della commissione edilizia all'atto di assenso del permesso di costruire

Il titolo abilitativo edilizio deve necessariamente contenere alcuni requisiti formali, che non ammettono equipollenti, quali la fissazione dei termini di inizio e di ultimazione dei lavori e la quantificazione del contributo di costruzione, per cui la mera comunicazione del parere favorevole espresso dalla commissione edilizia comunale non può avere, nè formalmente, nè sostanzialmente, il valore provvedimentale di un atto di assentimento del permesso di costruire richiesto, ma solo di un mero atto informativo di una fase dell'"iter" procedimentale, non ancora concluso.

N. 00666/2016 REG.PROV.COLL.

N. 03344/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3344 dell’anno 2014, proposto da:
Società Cooperativa a r.l. D.&G., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Michele Romaniello, unitamente al quale è elettivamente domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania-Napoli;

contro

Comune di Trentola Ducenta, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Egidio Lamberti, con il quale è legalmente domiciliato presso la Segreteria del T.A.R. Campania-Napoli;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

del provvedimento prot. n. 5929 del 19.5.2014, con cui il Comune di Trentola Ducenta ha negato alla ricorrente la consegna del permesso di costruire n. 98/2013, in una agli atti preordinati, connessi e consequenziali, tra cui, per quanto occorrente, la nota prot. n. 3887 del 24.3.2014;

nonché per la declaratoria del diritto della ricorrente a ritirare il permesso di costruire n. 98/2013 e la condanna del Comune di Trentola Ducenta a consegnarlo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Trentola Ducenta;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2015 il dott. Michelangelo Maria Liguori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente ricorso, notificato a mezzo posta il 28/30 maggio 2014 e depositato il successivo 24 giugno, la “D&G” soc. coop. a r.l. ha esposto

- che era proprietaria di un’area di sedime riportata in N.C.T. del Comune di Trentola Ducenta – sez. di Ducenta al foglio 2, p.lle 645, 771 e 584, ricadente in zona “B1” di PRG (per la quale era previsto l’intervento diretto);

- che, con istanza prot. n. 8467 del 3.7.2013, aveva chiesto il rilascio di un permesso di costruire su tale area;

- che, con nota prot. n. 3437 del 13.3.2014, aveva poi chiesto di conoscere lo stato del procedimento così attivato;

- che, con nota prot. n. 3887 del 24.3.2104, l’ente territoriale le aveva comunicato di aver rilasciato il premesso di costruire in data 27.8.2013, con il n. 98, e che l’esito del procedimento era stato reso noto mediante pubblicazione all’Albo Pretorio in data 3.9.2013;

- che, tuttavia, il titolo non le era stato materialmente consegnato, per cui, con istanza prot. n. 5099 del 24.4.2014 era stata costretta a chiedere formalmente tale adempimento;

- che, con provvedimento prot. n. 5929 del 19.5.2014, il Comune le aveva comunicato di non poter consegnare il permesso di costruire n. 98 del 3.9.2013, poiché, essendo stato adottato il PUC con deliberazione di Giunta Comunale n. 19 del 6.2.2014, erano divenute operative le misure di salvaguardia previste dall’art. 12 del DPR 380/2001.

Tanto esposto, la società ricorrente ha impugnato tale ultimo provvedimento negativo, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

I) violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 8, 10 bis della L. 241/1990 – Violazione del principio del contraddittorio – violazione e falsa applicazione del principio di tipicità e legalità dell’azione amministrativa – violazione e falsa applicazione degli artt. 12 e segg. del DPR 380/2001 – violazione degli artt. 41, 42 e 97 della Costituzione – eccesso di potere per insussistenza di presupposti, travisamento dei fatti – sviamento di potere – difetto di istruttoria – irrazionalità illogicità manifesta: il testo dell’art. 12 DPR 380/2001, richiamato nella nota impugnata onde giustificare la mancata consegna del permesso di costruire n. 98/2013, riguarderebbe una fattispecie diversa da quella in questione, riferibile invece alla mera consegna di un titolo ormai emesso; le misure di salvaguardia di cui all’art. 12 citato sarebbero applicabili solo alle domande di permesso di costruire presentate dopo l’adozione del PRG o di sua variante, o ancora pendenti al momento di tale adozione (mentre nella fattispecie in questione, essendo mancata soltanto la materiale consegna del titolo edilizio, l’assenso, già intervenuto, non avrebbe potuto essere bloccato);

II) ulteriore violazione e falsa applicazione del principio di tipicità e legalità dell’azione amministrativa – violazione e falsa applicazione degli artt. 12 e segg. del DPR 380/2001 – violazione degli artt. 41, 42 e 97 della Costituzione – eccesso di potere per insussistenza di presupposti, travisamento dei fatti – sviamento di potere – difetto di istruttoria – irrazionalità – illogicità manifesta: il provvedimento impugnato neppure sarebbe giustificabile mediante ricorso ad altra differente disposizione di legge, non esistendo alcuna norma ostativa, dopo l’adozione di un nuovo strumento urbanistico, al rilascio di un permesso di costruire già assentito; il diniego di rilascio del titolo edilizio n. 98/2013 colliderebbe con tutti i principi di tutela della proprietà privata e dell’iniziativa economica, nonché con quelli del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa; sarebbe stato peraltro leso, ingiustificatamente, lo jus aedificandi della ricorrente; in ogni caso nessuna altra prescrizione riconducibile all’art. 12 DPR 380/2001 sarebbe idonea a regolare la fattispecie in questione (anche perché tale articolo si riferisce alla fase anteriore al rilascio del titolo edilizio, e non a quella della sua mera consegna); ritenere inefficace il permesso di costruire n. 98/2013 e ogni comunicazione di inizio lavori successiva al 6.2.2014 (data di adozione del PUC) significherebbe serbare un comportamento illogico, errato parziale e sfornito di supporto normativo; il Comune di Trentola Ducenta, poco prima di adottare il PUC avrebbe addirittura assentito interventi in zona “C” (per la quale il PRG subordina il rilascio del titolo ad un Piano di attuazione, e pur in mancanza di strumentazione di dettaglio), né l’ente si sarebbe attivato per sospendere i titoli edilizi rilasciati fino al giorno 5.2.2014.

Contestualmente, la ricorrente ha chiesto dichiararsi il proprio diritto a ritirare il permesso di costruire n. 98/2013, nonché la condanna del Comune di Trentola Ducenta a consegnarle lo stesso.

In data 16 luglio 2014 si è costituito in giudizio il Comune di Trentola Ducenta, onde resistere al proposto ricorso, ed il successivo 4 agosto ha depositato una memoria illustrativa.

All’udienza camerale del 3 settembre 2014, fissata per trattazione dell’istanza cautelare avanzata dalla società ricorrente, la causa è stata cancellata dal ruolo su istanza di quest’ultima.

Il 14 gennaio 2015 parte ricorrente ha depositato una memoria di replica.

Con ordinanza n. 2804/2015 del 19.5.2015, questo Tribunale, sul presupposto che il contenuto dell’impugnata nota prot. n. 5929 del 19.5.2014 apparisse equivoco (facendo essa riferimento al mero “ritiro” del permesso di costruire, individuato anche con un preciso numero identificativo, 98/2013), ha disposto adempimenti istruttori a carico del Comune di Trentola Ducenta, ovvero ha richiesto al Responsabile dell’Area Urbanistica una relazione esplicativa sulla vicenda, in particolare atta a chiarire quale fosse stato l’iter procedimentale svoltosi; se fosse stato formato e formalmente emesso un permesso di costruire avente il n. 98/2013; e, comunque, a quale documento o a cosa si riferisse tale numero.

Mediante deposito di documentazione in data 10 e 14 luglio 2015 il Comune di Trentola Ducenta ha provveduto, quindi, ad adempiere all’incombente istruttorio commessogli.

Il 2 ottobre 2015 il resistente Comune ha presentato un’ulteriore memoria illustrativa.

Alla pubblica udienza del 4 novembre 2015 la causa è stata nuovamente trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il presente giudizio risulta incentrato sull’impugnazione del provvedimento prot. n. 5929 del 19.5.2014, con il quale il Responsabile dell’Area Urbanistica del Comune di Trentola Ducenta, in riscontro all’istanza della società ricorrente volta ad ottenere di poter ritirare il Permesso di Costruire n. 98/2013, ha comunicato “che per il ritiro del citato Permesso di Costruire n. 98/2013 ricorrono gli elementi ostativi di cui all’art. 12 del DPR 380/2001”;

In particolare, la tesi portata all’attenzione del Tribunale dalla società ricorrente è che, alla data del 6.2.2014 (ovvero all’atto dell’intervento della delibera di Giunta Comunale n. 19/2014, di adozione del Piano Urbanistico Comunale, cui viene fatto riferimento nella nota impugnata per giustificare l’applicazione delle misure di salvaguardia di cui all’art. 12 DPR 380/2001), in realtà il permesso di costruire chiesto con istanza prot. n. 8467 del 3.7.2013 sarebbe stato già emesso (attesa anche la sua individuazione con il n. 98/2013), cosicché, essendo il relativo iter procedimentale ormai concluso e rimanendo soltanto da effettuare la consegna del documento, in effetti non sarebbero stati sussistenti i presupposti per l’applicabilità del citato art. 12 DPR 380/2001.

Per converso, la difesa del Comune intimato è incentrata sul contrario assunto che l’iter procedimentale in questione non sarebbe mai giunto a conclusione, essendo intervenuto (e pubblicato all’Albo Pretorio dell’Ente) soltanto il parere favorevole reso in proposito dalla Commissione Edilizia Comunale con verbale n. 12 del 27.8.2013.

Stante l’equivocità del contenuto dell’impugnata nota prot. n. 5929 del 19.5.2014 (facendo effettivamente essa riferimento al mero “ritiro” del permesso di costruire, individuato anche con un preciso numero identificativo, 98/2013), il Tribunale ha ritenuto necessario procedere ad espletare un’istruttoria, richiedendo al Responsabile dell’Area Urbanistica del Comune di Trentola Ducenta una relazione esplicativa sulla vicenda, in particolare atta a chiarire quale fosse stato l’iter procedimentale svoltosi; se fosse stato formato e formalmente emesso un permesso di costruire avente il n. 98/2013; e, comunque, a quale documento o a cosa si riferisse tale numero.

Appunto per ottemperare a quanto richiestogli, il funzionario comunale ha fatto pervenire una dettagliata relazione, in cui ha dapprima così ricostruito i fatti:

- in data 3.7.2013 – prot. n. 8467, D’Aniello Raffaelina, in qualità di legale rappresentante della soc. coop. D & G faceva richiesta di permesso di costruire in relazione ad un “Progetto di un fabbricato, per civile abitazione ad uso residenziale con applicazione della L. R. n° 19/2009 e s.m.i. (Piano Casa) da eseguirsi nel terreno sito in via Roma s.n.c.”;

- in data 27.8.2013 la richiesta riportava “parere favorevole” (giusta verbale n° 12), ed alla pratica veniva assegnato il progressivo n. 98/2013;

- tale verbale n° 12 del 27.8.2013, riportando i pareri sulle richieste di permessi a costruire, veniva pubblicato all’Albo Comunale al n° 1465 del 3.9.2013;

- in data 13.3.2014 – prot. n. 3437 la soc. coop. D & G faceva richiesta di “conoscere lo stato del procedimento amministrativo e, nel caso lo stesso (avesse) avuto esito positivo, di poter ritirare il relativo permesso di costruire”;

- alla richiesta era dato riscontro con nota prot. n. 3887 A/R del 24.3.2014, in cui era comunicato: --che con verbale n. 12 del 27.8.2013 era stato espresso “parere favorevole” alla richiesta di permesso di costruire; --che l’esito del verbale citato era stato reso noto mediante pubblicazione all’Albo Comunale in data 3.9.2013, al n. 1465; --che, contestualmente, era stata però evidenziata l’avvenuta adozione del PUC con delibera di G.C. n° 19 del 6.2.2014, e che in detto strumento urbanistico sopravvenuto, l’area d’intervento di cui alla richiesta di permesso di costruire era stata classificata come Zona F – attrezzature pubbliche e ad uso pubblico;

- era seguita, in data 24.4.2014 – prot. n. 5099, richiesta della legale rappresentante della soc. D & G “di ritirare il permesso a costruire n. 98/2013 già rilasciato da codesta Amministrazione”, e di “conoscere il giorno in cui (sarebbe stato) possibile il predetto ritiro”.

Peraltro, il funzionario comunale, nella medesima relazione, ha poi anche chiarito che:

- il permesso a costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione;

- la quota relativa agli oneri di urbanizzazione va corrisposta al Comune all’atto del rilascio del permesso a costruire (ex art. 16 commi 1 e 2 DPR 380/2001);

- per la richiesta in parola non sono stati versati oneri concessori;

- con delibera di G.C. n° 19 del 6.2.2014 è stato adottato il P.U.C., e la richiesta di rilascio è successiva all’adozione dello stesso;

- non può dirsi formato né emesso alcun permesso di costruire in favore della legale rappresentante della soc. D & G;

- era intervenuto soltanto un parere favorevole sulla richiesta di rilascio di permesso a costruire, giusta verbale n. 12/2013;

- non sono stati versati gli oneri concessori propedeutici al rilascio del titolo edilizio;

- il n° 98/2013 è identificativo della pratica esaminata in data 27.8.2013 e in ordine alla quale era stato espresso parere favorevole;

- che tale numero sarebbe divenuto il numero del permesso a costruire all’atto del suo rilascio, quest’ultimo però non avvenuto per il mancato versamento dei propedeutici oneri concessori.

Così sommariamente ricostruiti i tratti salienti della vicenda oggetto di causa, va osservato in diritto, circa il momento in cui deve dirsi perfezionato un permesso di costruire, che va data adesione all’orientamento espresso sul punto dal TAR Sicilia-Palermo n. 181 dell’1.2.2011, sulla scia del precedente costituito da TAR Sicilia-Catania n. 678 del 7.4.2009, secondo il quale, posto che la concessione edilizia (oggi permesso di costruire) è un provvedimento amministrativo “recettizio” (che viene, quindi, ad esistenza con la comunicazione agli interessati - cfr. Consiglio di Stato, V, 27 settembre 1996, nr. 1152; cfr. anche TAR Piemonte, Torino, II, 04 novembre 2008, nr. 2749; TAR Piemonte, Torino, I, 01 settembre 2006, nr. 3166), il termine “rilascio”, riferito al titolo concessorio, che si rinviene nel corpo dell’art. 15 comma 2 (“il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo”), ancorché in prima lettura non appaia univoco, potendo sostanzialmente significare sia “emanazione”, che “consegna” dell’atto, è in realtà ricollegabile alla materiale consegna di questo, essendo tale significato preferibile poiché più rispondente al lessico del legislatore, se si considera che, laddove quest’ultimo avesse voluto fare riferimento alla data della “emanazione” dell’atto, avrebbe usato sinonimi dal più corretto significato tecnico, come “data dell’atto” oppure, “data di adozione” o, più semplicemente “adozione”.

Sempre il significato di “consegna” del titolo, altresì, deve riconnettersi al medesimo termine “rilascio” cui viene fatto riferimento anche nel successivo art. 12 del D.P.R. 380/2001 (intestato “presupposti per il rilascio del permesso di costruire”), per cui, nella fattispecie qui in esame, essendo stata richiesta dalla soc. D & G appunto la “consegna” del titolo edilizio, deve escludersi proprio in tesi che questo possa dirsi perfezionato precedentemente.

Né, in contrario, può valere la circostanza dell’avvenuta pubblicazione all’Albo Pretorio del Comune di Trentola Ducenta (in data 3.9.2013, con prot. n. 1465) del parere favorevole reso sull’istanza in parola dalla Commissione Edilizia Comunale con verbale n. 12 del 27.8.2013: per giurisprudenza consolidata (cfr. Cons. di Stato sez. IV, n. 813 del 7.2.2011; Cons. di Stato sez. IV, n. 3608 del 30.6.2005; TAR Campania-Napoli n. 5185 del 3.12.2001), dopo l’entrata in vigore della L. 28 gennaio 1977 n. 10 (nonché sotto l’attuale vigore del D.P.R. 380/2001, che le disposizioni di questa sul punto ha recepito), la concessione edilizia deve necessariamente contenere alcuni requisiti formali, che non ammettono equipollenti, quali la fissazione dei termini di inizio e di ultimazione dei lavori e la quantificazione del contributo di costruzione, per cui la mera comunicazione del parere favorevole espresso dalla commissione edilizia comunale non può avere, nè formalmente, nè sostanzialmente, il valore provvedimentale di un atto di assentimento del permesso di costruire richiesto, ma solo di un mero atto informativo di una fase dell'"iter" procedimentale, non ancora concluso.

Del resto, a seguito della disposta istruttoria è rimasto chiarito che nessun atto conclusivo del procedimento attivato con la richiesta di permesso di costruire presentata dall’odierna ricorrente è mai stato formato ovvero perfezionato; e che il n° 98/2013, indicato nelle comunicazioni intercorse con il privato richiedente, era solo “identificativo della pratica esaminata in data 27.8.2013 e su cui si era espresso parere favorevole” (della Commissione Edilizia Comunale), il quale sarebbe diventato “numero di permesso a costruire all’atto del rilascio”; quest’ultimo però non avvenuto per non essere “stati versati gli oneri concessori propedeutici al rilascio”.

Ecco, allora, che il nuovo P.U.C. risulta adottato in pendenza del procedimento edilizio in parola, per cui legittimamente il Comune di Trentola Ducenta ha ritenuto di applicare le misure di salvaguardia previste dall’art. 12 D.P.R. 380/2001, avendo ravvisato un contrasto tra l’intervento progettato e le previsioni urbanistiche del P.U.C. adottato.

Pertanto, in definitiva, i due motivi di ricorso articolati, poiché basati entrambi sull’asserito avvenuto precedente perfezionamento del titolo edilizio richiesto, risultano destituiti di fondamento e vanno respinti.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava)

definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, proposto dalla Società Cooperativa a r.l. D.&G., lo respinge.

Condanna la società ricorrente alla rifusione, in favore del Comune di Trentola Ducenta, delle spese di giudizio, che liquida in complessivi €2.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Ferdinando Minichini, Presidente

Michelangelo Maria Liguori, Consigliere, Estensore

Rosalba Giansante, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/02/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)